社会力量参与消防事业调研报告
社会力量参与消防事业，有助于发挥其自身优势，弥补国家消防力量不足，形成消防安全共治格局。《消防法》第7条规定国家鼓励和支持社会力量开展消防公益活动，为社会力量参与消防事业提供了法律依据。通过评估发现，当前社会力量在消防事业中已有相当程序的参与，也发挥了重要作用，但由于体制机制等制约，社会力量参与消防工作尚存不足，亟待改善。
一、社会力量参与消防事业的现状
调研发现，目前社会力量参与消防事业主要体现在如下几个方面：
一是参与消防检查。部分社会组织通过各种形式参与消防安全检查，发现安全隐患后向被监督对象提出警示或整改意见，具体有三种形式：一是部分行业协会对会员企业开展消防检查，发现问题后要求会员企业整改；二是部分政府部门委托第三方机构对企事业单位进行消防安全检查；三是部分社会组织积极参与消防救援机构组织的联合执法检查。社会组织特别是行业协会等参与消防检查有其特殊优势，因为其与相关领域企业关系密切，更了解其中的”潜规则”，更能识别风险隐患。正如部分政府部门反映，受制于自身专业能力，如果没有第三方机构参与，自己根本发现不了问题。
二是参与消防宣传。部分社会组织积极参与消防安全的宣传教育工作，如部分行业协会和志愿者组织通过各种形式向公众宣传消防知识。社会组织参与消防宣传的优势有二，一方面其与群众联系更加密切，更容易得到认可；另一方面社会组织往往行动能力更强，能够弥补科层制的政府体系效率上的不足。
三是参与消防评估。部分社会力量参与了消防设施、场所或行为的安全评估工作。例如，2018年国家机构改革将建筑工程的消防验收职责由消防救援机构转交住建部门行使，但住建部门由于人员不足和专业知识制约，在地方财力允许的情况下，通常会委托第三方机构对建筑工程的消防安全进行评估，并根据其估结果做出行政决定。因此，第三方机构评估的专业水平，直接影响着对建筑工程消防安全监管的质量。
四是参与消防救援。部分社会组织参与灭火救援或者其他应急救援活动，减轻了国家综合性消防队伍和政府专职消防队的压力。志愿性的社会应急救援队伍在确保自身安全的前提下，凭借其掌握的一定救援技能和专业的设施设备，协助消防救援机构进行先期处置，对受灾群众实施救援救助、紧急疏散、转移救护，并及时与政府的消防救援队伍对接，为其提供现场信息，为灭火和其他应急救援工作提供了有力帮助。
二、社会力量参与消防事业面临的问题
由于体制机制原因，目前社会力量对消防事业虽有一定程度参与，初步发挥了积极作用，但仍面临着诸多问题。
第一，保障和激励机制明显不足。应急救援工作繁重且危险，完善的保障和激励机制才能更好激发参与者的积极性。但是，现行法律对社会力量参与应急救援的保障明显不足。一是专职和志愿消防队伍的装备和资金不足，队伍稳定性差，无法承担较大的应急救援任务。二是国家对于专职和志愿消防队伍因参与应急救援而导致的人员伤亡缺乏相应保障。部分地方反映，国家综合性消防队伍的人员因应急救援出现伤亡的，国家有一系列保障措施，但对于专职和志愿消防队伍的人员则没有相应保障，这严重影响后者的工作积极性和岗位认同感。三是部分社会组织参与火灾等应急救援都是自掏腰包，成本较大又得不到相应补偿，可持续性差。
第二，社会力量参与消防工作的深度和范围有待扩展。当前社会力量参与消防事业仍然是浅层次的，主要是配合有关部门开展消防检查、宣传、评估和救援等工作，社会力量的巨大潜能并未得到充分发挥。一是消防基础设施建设的投入主要仍来源于财政资金，并未有效引入社会资本参与。二是大多数地区并未建立消防公益基金，公益慈善力量的作用未能有效发挥。三是社会化消防治理模式还未成型，消防工作主要还是依靠消防救援机构，中介组织和社会公众参与消防工作的渠道和途径相对狭窄。
第三，社会力量和政府的应急响应联动不佳、协同不畅。
政府部门与社会力量的协同联动是应急管理领域共治的基础，但目前两者之间的协同联动机制并不顺畅。一是政府部门和社会救援队伍之间还缺乏健全、稳定、持续的信息共享和协调联动机制，两者在应急救援中因沟通不畅、信息不对称等造成的问题还比较多。二是尚未建立政府消防队伍和社会救援队伍在训练、演练方面的合作模式，影响了两者在应急救援中的统一指挥、协同作战。
第四，社会力量在消防行动中存在一些失信失范现象。一是部分中介组织和第三方评估机构在参与消防评估和监督检查中存在违法违规行为，如第三方评估机构违法出具消防验收报告。二是部分参与消防工作的社会组织不够专业，能力不足。除了由退役军人、退伍消防战士和专业技术人员等组成的社会救援队伍外，其他参与消防工作的社会力量大多仅凭一腔热情自发行动，缺乏专业设施设备，日常训练不足，难以发挥实际作用，有时因其无序参与还会加重灾害损失，甚至引发”二次灾害”。
三、鼓励和引导社会力量参与消防事业的建议
第一，在《消防法》上为社会参与提供更加充分的依据和保障。
目前，《消防法》仅原则性地规定鼓励、支持社会力量开展消防公益活动，但一方面缺乏具体的制度保障，相关工作推进没有明确依据，另一方面则限制了社会资本参与消防工作的范围和空间。建议将来修改《消防法》时增加如下内容：一是规定社会力量参与消防工作的具体领域和保障措施；二是规定鼓励社会资本参与消防事业的原则和措施，为社会资本参与消防基础设施建设和部分消防工作的市场化运营提供制度空间；三是规定社会力量参与消防工作时的义务和责任。
第二，健全社会力量参与消防事业的激励机制。一是加大对社会力量参与消防事业的表彰奖励力度，在国家和地方层面都可探索设立”消防贡献奖”，为消防事业中做出突出贡献的集体和个人提供奖励。二是出台消防事业税收减免优惠政策，对于投资公共消防事业的企业、团体和个人给予相应的税收减免优惠。三是引导和鼓励社会资本参与消防事业，包括消防基础设施、消防救援队伍建设和消防培训等事项，都可以引入社会资本投资。四是鼓励社会力量捐赠消防事业，探索建立国家和地方层面的消防基金。设立消防基金能够使民间投入产生规模效应，为推动消防事业社会化发挥更大作用。五是各级政府应探索建立补偿机制，对参与消防事业的社会力量在津贴补助、伤害保险、购装免税等方面提供保障性优待。六是建立上升机制，将贡献突出、产生重大影响的社会消防救援人员吸收进入国家综合性消防队伍。
第三，搭建社会力量和政府部门的应急救援协调联动机制。
一是各级政府应急管理部门应当强化其引导、支持、监督社会应急救援力量的职能，明确社会应急救援力量快速动员、应急响应、装备调用等机制和方式，真正从架构上、制度上把其纳入国家应急救援体系。二是强化社会力量在突发事件信息报告、先期处置、救援协助等方面的能力，逐步实现对参与消防工作社会力量的统一调度指挥，提升社会力量参与应急救援的效率。三是建立权威性、实用性、专业性的消防宣传协同机制，利用社会力量开展多层次、多内容、多形式的消防知识宣传活动。四是强化信息化的技术支撑，充分运用大数据、云计算等信息化手段，升级消防救援指挥平台，把社会力量的数据接入指挥平台，强化力量部署、资源调配、应急指挥等信息的联通共享，为社会力量参与应急救援提供有力技术支撑。五是强化实战化的共训共演，各级政府按照专业领域、专业水平、装备水平建立吸收社会应急救援力量参与的训练、演练机制，逐步实现国家综合性消防救援队伍、政府专职消防队伍、各类专业应急救援队伍等政府应急力量与社会应急力量共同训练演练，提高这些队伍的应急救援协同能力。
第四，完善社会力量参与消防工作的监督机制。针对某些社会力量参与消防工作时的失信失范行为，有必要完善相关监督机制。一是民政部门和消防救援机构应当加强对涉消防事务社会组织的监督；二是消防救援机构应会同有关部门加强对第三方评估机构的监督管理，建立严格的准入机制，对有失信违法行为的机构进行查处并列入失信联合惩戒名单；三是建立针对中介机构的评估分级制度，使其中介服务受到实质性约束；四是健全对各类社会应急救援组织的培训教育机制，提高其参与应急救援的实际能力。
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