关于进一步加强测绘地理信息高技能人才队伍建设的调研报告
根据局2013年调研计划，局人事司会同职业技能鉴定指导中心就进一步加强测绘地理信息高技能人才队伍建设进行了专题调研。调研采取召开座谈会和问卷调查相结合的方式进行，一是先后赴江苏、湖北、陕西3地测绘地理信息局进行了实地调研，分别召开了两个层次的座谈会，分别为：被调研省局有关处室负责人、技能人才较多的所属事业单位领导、所在省部分行业单位代表参加的座谈会，被调研省局技能人才较多的所属事业单位人事部门负责人、生产一线中队负责人参加的座谈会；二是组织开展了全国测绘地理信息行业竞赛全国决赛选手、省级选拔赛优胜选手、各行业单位优秀技能人才及技能骨干共120人的问卷调查（统计结果附后）。通过调研，深入了解了测绘地理信息技能人才队伍现状，广泛听取了加强技能人才队伍建设的意见建议，现将相关情况报告如下。
一、基本情况
调研主要了解测绘地理信息生产单位人才队伍结构要求、技能人才队伍现状和技能人才队伍建设主要举措等方面的情况，即通过调研，摸清测绘地理信息技能人才队伍“要不要”、“有没有”、“怎么建”的问题。
（一）当前测绘地理信息生产单位人才队伍要求
一是对人才队伍结构总的要求。调研中，大家普遍认为测绘地理信息生产单位人才队伍结构一定要与测绘地理信息行业属“知识技术密集型行业”定位相匹配，应包含三支队伍：一是管理人才，具有丰富的生产组织管理经验、较敏锐的市场开拓能力和良好的个人品德形象与群体凝聚力，他们是单位的核心和组织者。二是专业技术人才，具有较高专业理论水平，有一定科研开发能力，善于学习和掌握测绘地理信息学科前沿技术，他们是保证单位技术不断更新、跟上技术进步的中坚力量。三是技能操作人才，主要是测绘地理信息生产的实施者，承担生产的组织者和作业人员，他们是掌握现代测绘技术、保证成果质量、完成生产任务和直接创造产值的第一线生产者，是测绘地理信息生产单位的基石。上述三支队伍相互支撑、相互促进，缺一不可。80.83%的受调查者认为生产一线技术应用人员，仍有必要相对管理人员和专业技术人员单独存在。
二是对从业人员技能水平的要求。60%的受调查者认为测绘地理信息生产一线人员的专业技术能力和技能水平同等重要；生产一线人员应具备的最主要能力调查结果显示，“对技术的理解、使用和创新能力”、“综合处理各种信息的能力”、“熟练的操作技能”排前3位。同时，调研中大家认为生产一线职工直接从事测绘地理信息生产工作，其技术应用水平的高低，直接决定着测绘地理信息生产效率、成果质量和服务水平。当前，随着测绘地理信息事业的加速转型升级发展，生产一线岗位迫切需要拥有一大批具备良好专业理论和技术知识素养、高新技术应用能力、能够进行技术研发和创新、一专多能的复合型“能工巧匠”，缩短将先进科技转化为现实生产力的时间，切实提高生产一线效率，加快推进地理信息的产业化进程。
（二）测绘地理信息技能人才队伍现状
一是技能人才队伍建设取得较为显著成效。目前，已初步建立起以职业技能培训为重点的技能人才培养机制，以职业技能鉴定为核心的技能人才评价机制和以竞赛表彰为抓手的技能人才选拔激励机制，崇尚技能、关爱人才的良好氛围正逐步形成，作为人才金字塔塔基的技能人才队伍整体素质有较大提升、结构得到优化。特别是高技能人才正逐渐成为技术创新的探索者、实践者和推动者，成为实现科技成果转化的中坚力量，成为生产一线的生力军，在加快推进测绘地理信息事业转型升级发展、提高市场竞争力和推动技术创新等方面发挥了重要作用。
二是传统工人身份的技能人才队伍逐步萎缩。从传统观念看，技能人才往往被定义为在生产和服务等领域岗位一线掌握专门技术、进行实际操作的技术工人。调研中，各行业单位均表示2000年左右起，除专职司机外，单位技能人才绝大多数都具有全日制中专以上学历，且具有专业技术技能的从业人员；问卷调查中，除3人未填写学历情况外，其余117名技能人员学历都在中专以上，其中研究生和大学本科学历人员占73.33%。目前各单位现有的工人主要为上世纪七八十年代招工人员，且这部分人员已达到或接近退休年龄。因此，可以说传统工人身份的技能人才队伍正逐步萎缩。
三是技能逐渐成为测绘地理信息从业人员的一项基础本领。测绘地理信息工作离不开各类测绘仪器设备，进入新世纪，伴随计算机技术、自动化技术和测绘地理信息技术的飞速发展，各类测绘仪器设备更加智能化、傻瓜化，操作更为简便、功能更加齐全，测绘地理信息工作效率高低、质量好坏取决于操作中操作仪器设备的技能和专业素养。测绘地理信息技能也逐渐成为从业人员的一项基础本领，只是在技能水平上存在高低。问卷调查结果充分证明了这点，72.5%的受调查技能人员具有专业技术职务。测绘地理信息生产一线岗位也随之由技能型岗位转变为技术应用型岗位，一线传统技能人才也逐步为技术应用人才所取代，其兼具较丰富的专业理论知识和较高的技术应用水平，且集数据采集、外业调绘、数据处理和数字化成图等技能于一身。
（三）测绘地理信息技能人才队伍建设主要举措
一是坚持以培养提升技能为主。调研中，多数单位表示采取了以自主培养为主、送出去参加脱产或半脱产培训为辅的方式，组织开展了生产一线职工技术应用能力培训。受调查的技能人才认为，自己所拥有技能的主要来源于各种技术业务培训、自我钻研、师傅带徒弟和职业教育。自主培养上，主要采取岗位培训、“师傅带徒弟”和岗位练兵（或技能比赛）等形式，提升在岗职工的岗位技能；部分单位结合新仪器、新技术引进使用和创新改造，及重大工程项目实施等，组织开展了在岗职工新仪器、新技术和新软件等的应用技能培训。少数单位支持鼓励职工“外出培训”。55.83%的受调查技能人才表示最近一年内参加了单位组织的或由单位出资的技能培训；参训的67人中，累计培训时间3至7天的占32.83%、7至15天的占40.30%、多于15天的占10.45%。
二是辅以待遇激励和岗位使用措施。激励措施主要以收入待遇激励为主，部分生产单位在收入分配上向生产一线“蓝领”倾斜，将职工岗位贡献的大小与其绩效工资相挂钩。从收入分配结果看，生产一线作业人员的最终收入水平基本能够与本单位同等条件从事专业技术研究的职工持平。岗位使用上，主要采取将表现突出（如获得全国技术能手）的编外生产一线作业人员经规定程序聘为编制内人员、从经实践检验技能水平较高的人员中选拔担任生产一线的项目主管等方式，但仅仅是个别单位采取的零星措施。
二、当前高技能人才队伍建设中存在的主要问题
调研组分析认为当前测绘地理信息技能人才工作总体来看，基础仍相对薄弱，培养体系尚不完善，评价、选用和激励机制不够健全，重学历文凭、轻技能劳动的传统观念未从根本上扭转，特别是高技能人才总量短缺、结构尽不合理、带头人匮乏，远不能真正满足测绘地理信息事业转型升级发展的需求。高技能人才队伍建设的主要问题，可归结为5个方面：
（一）身份管理的传统观念仍然影响深远。长期以来，受传统观念和现行教育体制的影响，社会上普遍存在重学历、轻技能的观念，低技能人才社会价值被低估。近年来，国家虽将高技能人才纳入人才范畴，但未从根本上打破身份管理，仍明确提出“高技能人才是技术工人队伍的核心骨干”，即仍将技能人才与工人身份划等号。传统的观念认识，加之目前测绘地理信息生产一线职工基本都为全日制中专以上学历、论身份应为干部的实际，导致生产一线职工不愿意走技能人才的发展路线，更趋向于走专业技术人才的发展路线。
（二）发展空间和福利待遇存在瓶颈。测绘地理信息行业事业单位作为主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，岗位设置中可设置的工勤技能岗位一般都不到单位岗位总量的10%，再按结构控制比例设置的高技能岗位总量少之又少。以江苏省测绘工程院为例，其共有273名事业编制，可设置229个专业技术岗位、21个工勤技能岗位，其中技师岗位仅6个、无高级技师岗位。同时，事业单位岗位管理制度中，工勤技能岗位仅设置了5个等级，其上升空间相比专业技术13级岗位设置较为狭窄，且工资待遇也相去甚远。以高级技师和技师岗位为例，高级技师岗位工资为830元，介于专业技术七级岗位（高工最低等级岗位）工资930元和专业技术八级岗位工资780元之间；技师岗位工资为690元，与专业技术十级岗位（工程师最低等级岗位）工资680元接近。岗位总量少、发展空间窄、工资福利待遇低等问题，客观上致使行业事业单位生产一线职工不能也不愿意聘用到工勤技能岗位，而更愿意也更容易聘用到专业技术岗位。受调查的技能人才中，执行专业技术岗位工资制度的83人、占76.15%，执行工勤技能岗位工资制度的15人、占13.76%。同时，64.58%的受调查人员认为工勤技能岗位工资待遇水平应与专业技术岗位相当。
（三）现行人才培养方式存在不足。现行教育模式下，测绘地理信息高等院校更注重学生专业理论知识的培养、忽视学生技术应用能力培养；职业院校较为注重学生技术应用能力的培养，但其教育教学内容不能很好地适应行业单位需求，跟不上测绘地理信息技术革新升级的速度，行业单位参与教学的良性机制也尚未形成，产学结合没有真正落到实处，49.17%的受调查者表示本单位未与职业院校开展合作培养。作为技能人才培养主阵地之一的职业院校在师资队伍、实训条件、教材资源等方面，也不能完全适应高水平技术应用人才培养的需要。同时，部分行业单位对职工技术培训形式单一、内容单调、针对性差，有些甚至存在重使用轻培养、忽视职工岗位技能提升培训的现象，或投入培训资金不足，或单纯依赖职业院校和社会提供培训服务，没有发挥行业单位应有的主体作用。27.5%的受调查表示本单位未组织开展岗位练兵或技能竞赛；18.33%的受调查者表示本单位没有建立员工培训制度；31.67%的受调查者表示本单位未制定年度技能人才培训计划。
（四）行业事业单位编外用人存在隐患。截止到2013年9月底，局属56家事业单位现有职工7712人，其中编制内职工4780人、编制外合同制用工人员2932人，编内外职工的比例约为5: 3。这部分编外人员中，除少数从事后勤服务等临时性、辅助性和可替代性工作外，大多数从事测绘地理信息生产一线工作，其与生产一线在编职工的比例已接近1:1，且有很多已成为业务骨干。但因受限于相关政策，编外人员在行业事业单位岗位设置管理中被边缘化，未能聘用到编制内岗位，但现行职称评审制度又规定申报人员须聘用在下一级岗位达到规定年限，导致广大编外人员无法参加更高等级的职称评审，编外人员同工同酬的合法权益得不到保障。从江苏、湖北省的测绘地理信息事业单位看，也同样存在上述大量编外用人的问题。
（五）行业管理政策引导存在偏差。从测绘地理信息工作性质看，对生产一线岗位作业人员技术应用能力要求应高于专业技术理论水平要求，职工技能水平直接决定着生产效率、成果质量和提供服务的水平，而生产一线岗位又是测绘地理信息生产单位的主体岗位。因此，有必要对从业人员技术应用能力提出明确要求，并从行业管理政策上加以引导。现行的测绘资质分级标准，已针对不同专业不同等级行业资质单位审批提出了不同的人员规模标准要求，但考核内容仅针对“测绘及相关专业技术人员”，在通用标准中明确了“未取得专业技术职务任职资格的其他测绘从业人员，应当通过测绘职业技能鉴定”，未提出行业单位高水平技术应用人才的配置标准。
三、对策建议
从调研情况看，进一步加强高水平技术应用人才队伍建设，培养造就一大批具有精湛技能的人才，是测绘地理信息转型升级发展的需要，也是提升事业可持续发展能力的必由之路。针对存在的主要问题，结合行业实际提出以下对策建议。
（一）完善高技能人才工作保障机制
1、强化行业管理政策引导。探索将技术应用能力作为行业就业准入要求，一方面向人社部做好就业准入沟通争取工作，探索建立测绘地理信息特有职业持证上岗制度，要求生产一线人员必须经培训取得国家职业资格证书后，方可上岗；另一方面探索与测绘资质审批相挂钩，在现行测绘资质审批标准特别是测绘地理信息生产单位的资质审批标准中，明确行业单位高水平技术应用人才的配置标准。
2、重新划分行业人才类别。在国家现行人才类别划分框架下，为区别于国家对技能人才队伍的定义，充分考虑测绘地理信息行业人才队伍现状和生产一线岗位人才需求等实际，重新明确测绘地理信息行业4支人才队伍，即为“党政人才、专业技术研究人才、技术应用人才和经营管理人才”，其中的技术应用人才即为测绘地理信息行业新型技能人才。本质上看，专业技术研究人才和技术应用人才都属于国家人才队伍中的“专业技术人才”，仅仅在发展侧重点上存在差异，即专业技术研究人才侧重于知识理论体系研究，而技术应用人才侧重于技能应用和攻关创新，即无论行业人才类别如何划分，生产一线岗位工作主要仍为技能操作。技术应用人才队伍建设的重点，也应由单纯的发展壮大队伍转变为着力提升从业人员特别是生产一线人员的技术应用能力。
3、加强行业人才新观念引导。充分利用行业各类传媒载体，多形式、多渠道地开展行业知识密集型定位、人才队伍现状和需求等的宣传，引导全行业坚决破除旧有观念，树立“生产一线职工属于技术应用人才”新观念，提升对生产一线岗位技术应用能力重要性的认识。着力宣传技术应用人才在事业转型升级发展和行业单位价值创造中的重要作用和突出贡献，树立一批先进典型，激发生产一线职工学技术、比技能、创一流的热情，在全行业营造“崇尚技术应用、鼓励技术创新、尊重技能生产”的良好氛围，引导广大从业人员安心扎根生产一线岗位。紧紧把握测绘地理信息文化建设主题，主动将生产一线岗位技术应用工作融入测绘地理信息文化大发展、大繁荣的形势中，发挥文化的穿透力和感召力，用长期在实践中形成的测绘地理信息人特有的绚丽文化，增强生产一线职工的归属感、认同感、责任感和使命感。
（二）健全从业人员技术应用能力评价机制
4、强化测绘地理信息行业职业技能鉴定。创新完善以技术应用、攻关和创新能力及岗位工作业绩为重点、注重职业道德和专业技术理论知识水平的技术应用能力评价体系。适应新形势，研究制定知识技术型和复合型技术应用能力评价标准，突出新技术、新知识掌握运用能力和综合性多项技术应用能力考核。开辟技术应用能力评价“绿色通道”，试点对掌握高超技能、作出突出贡献的骨干人才，经单位推荐或个人自荐，可突破工作年限和职业资格等级限制，直接申请破格或越级参加技师、高级技师考评。在生产一线职工较多的行业单位中，试点结合生产实际重点评价从业人员技术实践应用和攻关创新、解决生产难题和完成岗位任务等方面的能力水平，评价合格人员可直接核发相应等级国家职业资格证书。加快职业技能鉴定题库建设，提升技能鉴定科学化、规范化水平。协调推动地方有关部门开展的涉及测绘地理信息行业特有职业的工人技术等级考核或有关鉴定，纳入测绘地理信息行业职业技能鉴定工作体系；解决个别地方人社部门不认可国家职业资格证书的问题，发挥证书应有作用。
5、广泛开展职业技能竞赛活动。发挥竞赛评价平台作用，定期举办全国行业职业技能竞赛，鼓励各地结合实际定期举办本区域行业职业技能竞赛；指导教指委和行指委，定期举办全国测绘地理信息高等学校和职业院校学生职业技能竞赛。对在技能竞赛中涌现出来的优秀人才，可按有关规定直接晋升职业资格或优先参加技师、高级技师考评。
（三）强化从业人员技术应用能力培养
6、进一步加强职工技术应用能力培训。引导行业单位强化职工技术应用能力培养重要性的认识，发挥应有主体作用。支持行业单位采取在岗培训、岗位练兵、师傅带徒弟、基地培训、订单培养等“教、学、练”相结合的形式，帮助在岗技术应用人才补齐能力短板、升级知识体系。培训坚持理论知识和技术应用并重，突出高新技术理论、新技术应用实践和创新能力、综合处理多种信息能力培养。引导带动行业单位选好抓手和载体，多形式多渠道常态化开展岗位练武和技能竞赛活动，促使优秀技术应用人才脱颖而出。鼓励行业单位充分利用重大工程实施、重大技术革新和关键技术攻关，搭建高水平技术应用人才培养平台。
7、发挥职业院校技术应用人才培养作用。充分发挥行指委作用，协调职业院校和行业单位加强合作培养，推行订单培养、委托培养，实现从招生、培训、实训、就业等全过程、全方位的校企合作；指导职业院校紧密结合生产一线岗位需求调整专业设置、教学内容和培养目标，加快培养知识型和复合型技术应用人才；引导职业院校全面推行毕业证书和国家职业资格证书“双证”制，争取实现80%以上的职业院校毕业生取得“双证”。发挥各级技能鉴定机构作用，按照统一标准、分级培训、提高质量的原则，将日常业务培训和职业技能鉴定培训有机结合，提升从业人员业务知识和技术应用能力。
8、加快培养高水平技术应用人才。以技师和高级技师为重点，培养造就一批具有精湛技艺、高超技术应用能力和较强创新能力的高水平领军人物。研究建立高水平技术应用人才培训制度，每年参加各种形式的研修培训时间不少于7天。启动职业技能培训和鉴定公共服务平台建设，选择具备条件的行业单位和职业院校建立示范性高水平技术应用人才培训基地。探索依托全国技术能手及其所在单位建立大师工作室，集中开展课题研修、技术攻关、技能创新和带徒传技等活动，真正发挥高水平技术应用人才传、帮、带作用。搭建网络交流平台，推进高水平技术应用人才业务交流。
（四）创新技术应用人才岗位使用和激励机制
9、完善技术应用人才岗位使用机制。引导行业单位转变人才观念，做到“人岗相适、岗尽其才”，特别是生产一线人才引进不能只重学历、更要注重人才技术应用能力。比照青年学术技术带头人制度，探索建立技术应用人才带头人制度，推动优秀技术应用人才加快成长。在国家技能人才政策没有调整的大背景下，探索行业单位特别是行业事业单位通过“双证书”模式解决生产一线技术应用人才上升通道狭窄和收入待遇偏低的问题，即一方面要引导职工通过评审取得专业技术任职资格证书，以便按照现行政策聘用到相应等级岗位、兑现相应工资待遇（主要是基本工资）；另一方面要引导职工多渠道提升自身技能、达到生产一线岗位技能要求，取得相应国家职业资格证书、做出更大岗位贡献，使自身能够按岗位贡献分配到更多收入（主要是绩效）。
10、探索实施高水平技术应用人才倾斜政策。研究推进测绘地理信息职称制度改革，使其更加符合生产一线技术应用人才偏重技术应用的实际，或探索在职称评审上对高水平技术应用人才加大倾斜力度，解决基层一线职工职称评审难的问题。探索在收入分配上对编外优秀技术应用人才予以倾斜，解决同工同酬问题，留住编外优秀人才。鼓励和支持行业事业单位采取适当方式，将表现突出的编制外优秀高水平技术应用人才聘为编制内职工，逐步降低编外人员在生产一线职工中的比例，适应中央关于“编外大量聘用人员集中清理”工作要求。
11、完善薪酬激励引导措施。引导行业生产单位完善薪酬激励制度，坚持以岗位贡献作为分配主要原则，注重向生产一线技术应用人才倾斜，真正体现“多劳多得”原则。探索对技术应用杰出贡献人才给予相应荣誉并实行物质奖励，比如对全国技术能手获得者，应考虑参照高层次人才有关政策给予相关待遇。积极争取人社部同意，将测绘地理信息行业个别做出突出贡献的高水平技术应用人才纳入享受国务院政府特殊津贴参评人选；支持各级测管部门向本地区人社部门推荐贡献突出的高水平技术应用人才享受政府特殊津贴，行业单位内部建立相应的高水平技术应用人才表彰奖励制度。鼓励技术应用人才自主创新测绘地理信息技术，申请国家专利，并给予相应经济奖励。
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