对贵州旅游业“后发赶超”现象的调查报告
贵州旅游业的“后发赶超”是近年旅游业发展中一个正在形成的现象。国家旅游局重点扶持贵州旅游业，同时重点关注研究贵州旅游业发展过程，共同研究贵州旅游业在经济社会发展中的准确位置，共同研究贵州旅游业的战略层面，共同研究贵州旅游业突破发展的探索。2006年以来，国家旅游局局领导八年连续跟踪参加贵州旅发大会，不断深入探讨贵州旅游业发展中的进程和问题。2006年2月，邵琪伟局长到贵州进行全面调研并参加全省旅游工作会议，第一次全面研究了贵州发展旅游业的条件，对当时的战略、路径进行了肯定。2012年4月，邵局长再一次到贵州调研旅游业发展并参加第七届贵州旅游产业发展大会，重点肯定了贵州以“旅发大会”作为促进旅游业发展的工作方式，提出贵州是我国西部地区旅游业“后发赶超”的典范。
在群众路线教育实践活动中，贵州省提出希望国家旅游局深入调查研究，帮助总结归纳贵州旅游业快速发展的经验。国家旅游局组织力量对贵州旅游业进行了专题研究。8月17-20日，杜一力副局长和高舜礼、曾博伟参加第八届贵州旅游产业发展大会，同贵州旅游局的同志进行了较深入的专题座谈，并对贵阳、六盘水、毕节、安顺进行了实地调研。此后，调研组历时三个月研究分析了贵州旅游业二十多年的发展历程、重大事件，研究了主要党政领导的讲话、文件和旅游业发展过程中出台的相关政策，对一百多万字的文献资料进行了梳理，并对贵州地市发展旅游业的主要案例进行了分析，形成了对贵州旅游业发展调研报告初稿。贵州省旅游局组织力量对调研报告的主要观点进行了讨论，提出了反馈意见。12月，调研组再赴贵州，与旅游局和部分地市领导进行座谈，矫正和完善了相关观点。
调研组认为：从2006年以来，贵州旅游业持续高速发展，收入增长速度超过全国增速10个百分点以上，旅游产品形象日益鲜明，旅游美誉度正在上升，全社会推动旅游业发展的共识已经形成。贵州最突出的发展理念是：“保护一方山水，传承一方文化，促进一方经济，造福一方百姓，推动一方发展”；最大的发展成果是：基本实现了旅游资源保护与旅游业发展的协调推进；最有效的工作平台是：形成了以旅发大会为典型方式的统筹领导旅游业发展的工作载体，呈现出“后发赶超”的明显态势。通过研究，我们认为，贵州旅游业“后发赶超”的经验集中体现在：这种“赶超”是市场经济不发达地区在政府引领下自觉地、有意识地赶超，不是随着市场经济发育成熟后自发形成的快速发展；是在深入分析贵州发展优势劣势基础上的赶超，不是盲目、脱离实际的大干快上；是以可持续发展为前提的赶超，不是破坏式、不留后路的蛮干；是以旅游业发展促进经济、社会、生态、文化全面发展的赶超，不是旅游产业孤立的单兵突进。在这一过程中，贵州通过不断深化资源认识、寻找最优发展路径、并通过建立完善推进战略实施的若干措施实现了旅游业发展的“后发赶超”。
我们认为：贵州旅游业的“后发赶超”是我国旅游业“后发赶超”发展的缩影。贵州的经验对通过发展旅游业，充分释放旅游业综合带动功能，促进经济、社会、文化、生态建设具有重要的启示意义。
一、贵州旅游业发展的历史脉络
贵州旅游业发展由慢到快，经过了起步、积蓄和赶超三个阶段。
（一）起步阶段（1997年之前）
贵州旅游业的发展始于20世纪50年代。在20世纪80年代以前，一直是以完成接待任务为主，从1957年起，由省人民委员会外事办公室兼管旅游。改革开放以后，旅游业的发展逐步纳入省委、省政府日程。1979年6月，省委决定由省委副书记徐健生分管旅游资源开发和风景区管理； 1980年初，成立“贵阳中国旅行社”，与省外事办合署办公，是首个专业旅游接待机构。1981年11月，省旅游局成立，与省政府外事办合署办公，统一管理全省旅游工作，贵州首次有了专门的旅游管理机构。这个时期，贵州旅游主要的吸引物是黄果树瀑布和贵阳市的几个城市公园，贵州人用“一瓶酒、一棵树、一座楼”归纳全省的旅游资源。1983年开发安顺龙宫，1984年开发织金洞，贵州旅游区域以安顺为中心，旅游产品以自然风光为主、民族风情为辅的格局开始形成。
统筹推动旅游产业发展起始于1988年，贵州省成立了省旅游发展规划领导小组，由刘玉林副省长任组长；1989年，省政府提出了“全面考察、统一规划、重点开发、边接待边建设边完善”的旅游业发展方针；1990年，国家旅游局制定旅游业发展“八五”规划，提出“将云贵建成新的旅游热点地区。” 1980年至1990年，国家旅游局和贵州省政府先后投入1.36亿元用于旅游资源开发。进入90年代，贵州对旅游业的战略倚重程度逐渐增强。1992年，贵州省成立了旅游事业委员会。1993年，陈士能省长第一次提出，“要加快贵州旅游资源的开发，贵州要尽快发展成旅游大省。”1994年，贵州省委省政府出台《实施开放带动战略，打好扩大开放的总体战》的文件，要求“把旅游业作为贵州重要的先导性产业来开发。”1996年，陈士能省长在贵州省旅游工作会议上提出：把旅游业作为“九五”计划和2010年远景目标中的后续性支柱产业予以重点发展，放在第三产业的第一位，把旅游资源作为重点开发的四大资源之一。
在“起步”阶段，贵州看到了旅游业的前景，但是由于大众化旅游市场还没有全面兴起，旅游业基础设施还很不完备，特别是交通对旅游业发展的制约还很强，贵州旅游业依然落后于全国旅游业发展的平均水平，处于全国旅游业发展的边缘位置（1997年，贵州国际旅游收入只相当于全国总量的0.37%）。当时贵州经济最主要的矛盾是工业滞后、财政收入少，因此酒、烟、茶等特色工业品发展受到高度关注，旅游业在经济发展中还没有真正摆上位置。
（二）积蓄阶段（1998年-2005年）
上世纪90年代末期，受亚洲金融危机的影响，在外需不足的情况下，中央提出了扩大内需的战略方针，并把旅游作为新的经济增长点予以积极扶持。在此背景下，贵州发展旅游业的思路也在调整。在1997年之前，贵州省的政府工作报告都是在“对外开放”部分体现旅游业。自1998年之后，旅游业在政府工作报告中被放到壮大支柱产业、促进经济结构调整等部分进行表述。这表明1998年之后，旅游业在贵州被真正摆到一个经济产业的位置，作为一个现实的经济产业选项，开始被重视，发展旅游业也因此成为贵州各方面的共识。
1998年，贵州省政府工作报告首次提出着力提高以旅游业为重点的第三产业比重， 1999年政府工作报告又正式提出“加快把旅游业培育成为支柱产业。”2000年5月，西部大开发中贵州省委省政府出台文件，并明确提出把贵州建成“自然风光与民族文化相结合的旅游大省”；2002年，贵州省委省政府制定了第一个纲领性文件——《关于加快旅游业发展的意见》。在2003年的政府工作报告中，贵州又明确提出“把旅游业作为服务业发展的龙头”予以加快发展。
在“积蓄”阶段，贵州旅游业，特别是国内旅游发展有了长足的进步，并基本上和全国旅游业保持了同步发展的态势。2005年，贵州国际旅游收入1亿元，相当于全国总量的0.34%；国内旅游收入243亿元，相当于全国总量的4.6%。这一阶段，2000年-2002年，贵州在国家旅游局和世界旅游组织帮助下，编制完成了《旅游发展总体规划》，提出了很专业的发展思路，进一步明晰了贵州旅游业发展路径和重点。在配合编制规划过程中，贵州的同志对乡村资源、文化资源优势有了更深切的体会，也因此成为世界旅游组织乡村旅游的观察点。尽管在此阶段贵州旅游业发展较快，但是总体发展水平并不高。尽管由于大的交通条件没有根本改善，尽管旅游市场形象还没有建立，发展的合力还没有真正形成，贵州旅游业发展还没有实现重大突破，旅游业的“赶超”态势并不明显，但是其特点和特色已经非常明确，立足自身资源优势推动特色发展的认识正在形成。
（三）赶超阶段（2006年至今）
“十一五”开局，贵州一方面存在发展整体滞后的问题，同时也面临着“加快转型”的要求。基于此，贵州省委省政府把“旅游业发展”纳入“后发赶超”的快车道。2006年的政府工作报告就提出，“加快以旅游业为龙头的服务业发展，着力提高服务业对经济增长的贡献率。”在之后几年的政府工作报告中，关于旅游业发展的内容明显增加，要求也更为具体。此后，采取了一系列措施。
2006年，贵州旅游业发展的一件大事是召开了首届全省旅游产业发展大会，这实际上也吹响了贵州举全省之力发展旅游业的“冲锋号”。此后贵州连续召开了八届旅发大会，是全国范围内唯一这样做的省份。此外，“十一五”期间，省委省政府办公厅下发了《关于加强旅游基础设施建设的意见》《关于深化旅游管理体制改革的意见》，省委省政府联合下发了《关于大力发展乡村旅游的意见》，省政府出台了《贵州省旅游商品产业振兴计划》。2012年省政府又编制和引发了《贵州省生态文化旅游创新区产业发展规划》，2013年，省政府办公厅下发了100个旅游景区建设2013年工作方案的通知。在短短几年间，党委政府出台如此之多的政策措施，这在贵州旅游业发展历史上是前所未有的。
在“赶超”阶段，贵州加快旅游业发展的氛围明显改善，发展的合力明显增强，发展的速度明显加快。旅游人数从2005年的3127万人次增加到2012年的2.14亿人次，年均增长31.6%；旅游收入从2005年的254亿元增加到2012年的1860亿元，年均增长32.9%，增长速度远超全国的平均水平，贵州旅游规模也从全国的第三集团进入到全国中游。
二、贵州旅游业“后发赶超”的内容
（一）资源认识的深化
对资源多寡、资源价值高低的认识是一个地方发展的基础。贵州正是在对资源认识不断深化的过程中，逐渐坚定了发展旅游业的信心，明晰了旅游业发展的思路和重点。
1、贵州整体资源的认识过程
贵州地处边陲，区位条件欠佳，高素质人力资源也很缺乏，只能依赖自身具有比较优势的资源发展经济。贵州人均耕地面积不足0.7亩，只有全国平均水平的一半左右，靠农业不仅无法带动贵州经济发展，连农民的温饱都很难解决。贵州“地无三尺平”，喀斯特地貌占全省国土面积的62%。贵州很早就意识到光靠土地发展农业，无法实现贵州经济的发展，因此通过立足自身资源重点发展工业和服务业是贵州的必然选择。贵州矿产、水电等资源以及自然、人文资源都比较丰富，是贵州经济发展的重要依托。早在1995年，贵州制定“九五”和到2010年发展规划，就明确提出了重点开发能源、矿产、生物和旅游四大资源。这表明贵州在上世纪90年代就认识到旅游资源是贵州具有比较优势的资源。但值得注意的是，当时贵州确定的四个发展重点却是轻工业、机械电子工业、原材料工业和乡镇企业，并没有包括旅游业。这个时差一定程度上反映了贵州对依托旅游资源发展旅游业信心的不足。在当时的条件下，能源和矿产成为贵州经济发展的现实资源，而旅游只能是贵州经济发展的潜在资源。1998年，贵州提出“有所为有所不为，发挥资源优势，发展优势产业，壮大特色经济，”并把旅游确定为优势资源。进入新世纪后，随着我国旅游需求快速增长之后，贵州旅游资源的价值不断凸显，贵州也越来越认识到，过去的“穷山恶水”，可以成为发展旅游业的“青山绿水”；同时，旅游资源也可以变成支撑发展的重要资源。陈敏尔省长就认为，“旅游业是贵州的优势所在，是强项。如果说我省工业化基础比较薄弱，工业欠发达，那么我省旅游业资源丰富，发展前景非常看好。贵州的资源不仅仅是地下资源，整个地上是一个生态的“大公园”、文化的“大观园”。”目前，全省上下对贵州资源的认识已经高度一致。
二是对旅游资源认识的过程。
；2000年，贵州把自身的优势旅游资源确定为“自然风光与民族文化”；2002年又进一步强调，“贵州省旅游资源集独特的自然生态和民族文化、历史文化为一体”
贵州对旅游资源的认识包括两个方面：一是贵州对旅游资源在整体资源中的比较优势是渐进深化认识的过程；二是贵州对旅游资源本身的认识也有一个逐渐深化的过程。尽管贵州自然和人文的旅游资源都很丰富，但是与北京、西安等地厚重的历史文化资源不同，贵州的文化资源主要是以民俗、乡土文化资源为主，但这类文化资源在当时并没有引起市场太多的关注。因此贵州早期在资源认识上更偏重于观光类旅游资源，贵州旅游最有名的黄果树瀑布就是典型的自然观光旅游资源。21世纪初，世界旅游组织为编制旅游发展规划，这一规划从国际视野重新审视了贵州的旅游资源，颠覆了贵州对旅游资源的传统认识，具有革命性的意义。特别需要提出的是，规划对贵州有代表性的民族村寨，进行了专项调查、要素分析和评价，建立了相关的资料库，并制定了对不同级别的民族村寨进行保护和修复的标准与实施计划。同时通过规划，贵州逐步形成了一批有全新旅游资源观的专家学者，他们开始意识到民俗乡村资源对发展旅游业的重要作用，并逐步指导打造出一些具有颇具市场影响力的乡村民俗旅游产品。其后，贵州再次利用世界银行贷款实施“自然与文化遗产保护和发展”项目，使贵州能够站在国际的高度认识、利用和保护宝贵的旅游资源，为旅游业可持续发展奠定了坚实基础。
随着旅游业的发展，贵州还认识到一些过去看似“无形”的旅游资源同样可以作为自身优势的旅游资源加以利用。贵州森林覆盖率达到40%，生态环境自然能成为贵州旅游业发展的重要优势。贵州冬无严寒、夏无酷暑，大部分地区年均气温在15度左右，气候资源也能成为贵州旅游业的重要吸引物。可以说对气候旅游资源的认识是贵州旅游资源观的“第二次革命”。典型的例子是贵阳。2007年，党的十七大报告明确提出将生态文明作为全面建设小康社会新要求之后，贵阳市结合自身实际，主动选择了发挥生态优势，建设生态文明城市的道路。在以生态文明为核心的发展战略引领下，通过科学分析贵阳气候、地理、资源、历史、人文等特点，确立了“爽爽的贵阳”城市品牌，2007年中国气象学会又授予贵阳全国唯一“中国避暑之都”的称号。贵阳的“爽”首先是气候的凉爽，同时以气候为基础，延伸出空气清爽、人民豪爽、自然风光爽眼、民族文化爽心、美酒佳肴爽口的品牌内涵。尽管缺少知名的旅游景区，但贵阳通过大打“气候牌”开辟了一条新的旅游业发展之路。同样，传统旅游资源缺乏的六盘水也正在围绕“凉都”做文章，以此实现旅游业发展的新突破。像遵义的桐梓、毕节的百里杜鹃等，利用夏季凉爽的气候吸引周边重庆等地居民暑期前往度假都取得了很好的成效。此外，随着全国范围内红色旅游的快速发展，贵州的一些红色旅游资源也不断进入旅游开发利用的视野。随着旅游需求的不断发展变化，贵州对旅游资源认识的广度和深度都有明显的提升。2006年，在首届贵州旅游产业发展大会上，时任省委书记石宗源就提出：“从资源禀赋看，我省既有优越的生态环境，又有众多的风景名胜；既有多彩的民族民间文化，又有厚重的历史文化和长征文化；既有宜人的气候条件，又有独特的地理位置。” 2009年，曾经在海南工作过的省委副书记王富玉很形象地形容贵州省的旅游资源说，“我省旅游资源十分丰富，海南除了大海，什么都没有，贵州除了大海，什么都有”。贵州第十次党代会报告提出，“大力发展红色旅游、生态旅游、自然景观旅游、文化旅游、乡村旅游和避暑度假旅游”，就正是贵州新型旅游资源观的具体体现。
当前由于高速工业化，引发了我国生态环境恶化等一系列问题，同时快速城镇化又导致大量民间文化急遽消亡，此外，全球气候变暖问题也越来越受到全社会的关注。在此背景下，贵州认识到：过去因相对落后而保留下来的自然和人文资源价值以及独特的气候资源同样可以成为经济发展重要的依托。基于这种辩证的资源认识，贵州进一步增强了“后发赶超”的信心，并在发展过程中逐渐强化了必须保护好自身特有优势资源的共识。
（二）发展战略的明确
贵州在探索发展路径的过程中，一直面临着各种争论。这些争论的过程也极大地影响了贵州旅游业的发展道路。这些争论是在特定发展阶段发展思路、举措、路径的具体选择，表现为“争论”，其实也是认识统一的过程。
一是发展和保护问题的争论。像所有欠发达地区一样，贵州在“后发赶超”中必然会面临环境保护与经济发展的矛盾。在贵州发展的早期，也不同程度存在破坏环境和资源的情况，但由于贵州经济水平相对较低，对环境的破坏力也相对较小。这在客观上为贵州保留住了一片青山绿水。2003年，中央正式提出科学发展观，并在党的十七大上成为中国共产党的指导思想之一。伴随贯彻落实科学发展观，贵州在发展中对环境问题、生态问题的关注和重视也在不断强化。特别是通过贵阳生态文明论坛的连续举办，大大增强了贵州各方面生态文明的意识。2012年，党的十八大报告又将生态文明建设作为“五位一体”建设的有机组成部分，贵州对自然和人文生态的重视也得以进一步增强。2013年贵州省政府工作报告首次提出了构建生态环境安全保障体系的战略构想，并明确了推进生态环境与经济发展、制度建设、社会管理和文化建设“四个融合”的工作目标。这使得生态文明理念上升为贵州发展的重要指导思想，也为贵州旅游业的“后发赶超”筑牢了科学发展的防火墙。
贵州不断强化生态保护共识的同时，也面临着如何发展，如何把握发展限度的问题。2007年，时任贵州省委书记石宗源提出“保住青山绿水也是政绩”的思想。但这一思想，并非是不要发展，也不是要慢慢发展。石宗源撰文说，“保住青山绿水与加快发展并不矛盾，欠发达、欠开发的省情决定了好字当头、能快则快是贵州解决一切问题的根本。没有一个始终高于全国的发展速度，我们同发达省份的差距非但不能缩小，反而将越拉越大。”同时很形象地说到，“面对日益加重的人口资源环境压力，必须保护好我们的生存之基、发展之本。但这并不意味着要守着青山绿水熬苦日子。”正是基于既要保护，又要加快发展的认识，贵州必须选择一条独特的经济发展路径。也正因为如此，旅游业因其对经济发展的带动性和与生态环境的兼容性而受到贵州党委政府的高度重视。
旅游业发展总体符合“两型社会”的要求，但是针对旅游业发展中可能存在破坏环境的问题，贵州在“环境立省”战略下同时提出了发展和谐旅游的要求。2007年，石宗源在贵州日报上发表文章《保住青山绿水，发展和谐旅游》，明确提出，“既坚持能快则快，又决不以牺牲环境为代价来谋求一时之快；既坚决保住青山绿水，又决不把青山绿水与世隔绝封存起来，始终用和谐发展的理念来谋划和指导旅游业健康发展，用健康发展的旅游业促进经济社会全面发展。”经过多年的摸索，贵州在如何统筹协调保护与发展、践行科学发展观上逐渐形成了共识。
二是产业选择路径之间的争论。贵州在产业选择方面比较有代表性的观点：一种是上工业项目见效快，对GDP和财政收入的贡献大，因此只要工业搞上去了，贵州经济“后发赶超”就不成问题。另一种是：工业发展虽然对贵州经济至关重要，但仅靠工业，并不能解决贵州经济快速发展的问题，此外如果盲目引进发达地区淘汰的工业产能还会对生态环境造成很大破坏。因此在发展工业的同时，还需要多措并举，特别是要通过发展旅游业带动相关产业发展，才能实现贵州全省“后发赶超”、“同步小康”的目标。尽管贵州重视旅游业发展，但总体上看，贵州在工业和以旅游业为代表的第三产业各自的“戏份”上依然不时存在分歧，这在贵州党代会报告上，也有不同体现。2002年贵州第九次党代会报告上的表述是，“努力扩大工业经济规模，通过工业的较快增长带动国民经济加快发展”，对工业更看重一些。2007年第十次党大会报告，除了提“提升工业整体素质和综合实力”，同时提“坚持旅游业为龙头，大力发展服务业”，比之前更强调旅游在产业发展中的作用。2012年第十一次党代会，又明确提出，“坚定不移地实施工业强省战略”，再次把工业发展放到一个很高的位置。
尽管贵州对工业和旅游业在经济发展中作用的认识有一些偏差，但总体上，贵州较好地将“工业强省”和“旅游强省”的目标统一了起来。一方面，贵州以生态文明的理念引领工业经济的发展。另一方面，随着现代化进程的推进，旅游与工业的关联度、依存度越来越高，贵州的新型工业化为旅游提供了提供广阔的空间和支撑；在现代旅游业发展中也体现了工业文明成果。同时在实践中，贵州注意通过“横向统筹”和“纵向统筹”，来实现工业和旅游业的协调发展。在“横向统筹”上，贵州党委政府一直强调要按照“集聚化、特色化、循环化”的理念发展工业，一方面，通过工业集聚发展，尽量避免“村村点火、户户冒烟”，这也有利于为旅游业发展提供更大的空间。另一方面，贵州通过关停并转一些对环境破坏大的工业项目，收缩工业战线，结合自身优势有选择地发展工业，既提高了工业发展的质量，也有助于协调工业发展与旅游业发展之间的矛盾。在“纵向统筹”方面，贵州注意引导资源型城市将销售一次性资源获得的财富投入到旅游业发展中，通过提前布局，避免资源开发枯竭后的“产业空心化”。像依托煤炭资源发展起来的六盘水，就未雨绸缪，力图通过旅游业的快速发展为产业和城市转型，开辟一条新的道路。像毕节地区的百里杜鹃，90%以上的财政收入来自煤炭产业，近年来通过将煤炭收入大量投入旅游业，开始了从“黑色经济”向“绿色经济”的转型。
三是具体推动旅游业发展战术上的争论。把旅游业摆上位置以后，如何在战术上实现旅游业的“后发赶超”也是不容回避的问题。由于贵州旅游业整体落后，齐头并进不现实，等一切条件具备了再来发展又容易错过机遇。因此，在不同的发展节点上选择什么样的发展举措，贵州也在不断地进行探索。
一种战术选择是把旅游设施和旅游产品，特别是把交通设施放到旅游业发展的第一位，通过正向推进的方式发展旅游业。2007年林树森到贵州正式任省长之后，对交通设施建设高度重视。2007年的党代会报告和2008年到2010年的政府工作报告都把加快推进交通基础设施建设放到经济发展的第一位，这也是以前从来没有的工作思路。在此期间，贵州交通条件大为改善，同时贵州在全国交通布局中的位置得以巩固并加强。由于贵州旅游业的通达条件大大改善，为贵州旅游业持续的 “后发赶超”奠定了坚实基础。
另一种战术是先引进市场，然后以反向倒逼的方式促进各级政府改善旅游设施和加强旅游产品建设。2008年贵州旅游发展和改革领导小组组长王富玉副书记说过一句很形象的话：“有的同志曾担心我们对外宣传，把贵州吹得过高，游客来了要失望，我们要挨骂。但我认为，如果书记、省长挨骂五年，道路修建就会快五年；如果书记、州长挨骂五年，酒店建设就会快五年；如果书记、县长挨骂五年，旅游景区脏乱差整治就会快五年”。2006年贵州旅游业“赶超”之初，就投入很大财力宣传“多彩贵州”旅游品牌。此后一直坚持实施客源带动、市场引领战略，坚持政府牵头、企业参与、市场运作，目的地和客源地对接，“走出去”和“请进来”相结合的宣传推介方式；坚持省地领导亲自率团赴主要客源地，高起点、大手笔、连续性开展旅游文化宣传推广战略，形成了旅游宣传促销立体攻势和整体合力。旅游市场的快速增长，带来了道路建设、景区建设、酒店建设的压力，这种压力进一步转变为各级政府发展旅游业的动力，并有力促进了贵州旅游业的发展。
除了这两个主要的战术争论之外，在一些具体发展思路上也有不同意见，比如同样是交通设施建设，也存在重点发展支线航空，还是以铁路公路交通为主的分歧。我们认为，在发展过程中有战术分歧是正常的，只要这些战术能从不同角度促进贵州旅游业的“后发赶超”，都应该予以积极支持。
（三）发展战略的推进
正确的发展方针和科学的发展理念需要一个好的工作平台才能有效地落实。2006年之前，贵州为推动旅游业发展也采取了一系列的措施，但由于主要是旅游部门主推，没有上升到全局层面推动，因此发展旅游业总有“不给力”之感。直到2006年，贵州召开第一届旅游产业发展大会，才逐渐找到一个大力推动旅游业“后发赶超”的工作平台。
一是为什么选择旅游产业发展大会作为工作平台。虽然认识到旅游业是一个“牵一发而动全身”的重要产业，是推动贵州“五位一体”科学发展的突破口和切入点，但作为一个欠发达的省份，没有一种有效的工作抓手，就很难将领导对旅游业的重视和各界对旅游业发展的期待变为切实的行动。旅游业发展始终面临着投入大和回报周期长的矛盾，如果通过“自然生长”，时间太长，而且也会错过重要的发展机遇。因此，这就需要通过有效的手段在短期内整合各方面的资源，形成工作合力，实现贵州旅游业的加速成长。
彼时比邻的四川从2003年至2006年，连续召开四届全省旅游产业发展大会，极大地推动了四川旅游业的快速发展。同样作为西部省份的贵州，也看到这种工作方式产生的积极影响，因此从2006年起，省委、省政府决定每年举办一次全省旅游产业发展大会。借助这种方式，在贵州省委省政府的主动引领下，快速聚集了政府、市场和社会各方面的资源；同时又依托产业大会高效地改善了旅游业的基础设施，降低了旅游经营项目的投资门槛，集中解决了旅游业发展中的一系列重大问题。
二是旅游产业发展大会的主要做法。贵州的旅游产业大会不是一般意义上的工作布置大会，而是一个从思想上不断统一发展旅游业共识；从实践上集中优势兵力推动举办地旅游业跨越式发展的重要工作载体。首届旅发大会之后，贵州逐渐明确了各市州提出申请，通过竞争轮流承办的申办方式，明确了“举办一届旅发大会，抓一年大会举办地”的支持模式，通过引入竞争机制，调动各地发展旅游的积极性。截止目前，除贵阳之外的八个地市都各举办了一次全省旅游产业发展大会，实现了贵州旅游业发展的全面动员。
在具体运作上，贵州的旅游产业发展大会采取了“举办一届旅游发展大会，抓一年大会举办地”，“一地举办，全市联动”的工作方式。每召开一次大会，都要由省委、省政府出台以一个支持承办地加快发展旅游业的意见，这有利于整合各部门的力量，集中相关政策支持承办地旅游业发展。比如2010年贵州省委省政府支持铜仁地区旅游业加快发展的意见中就要求，省旅游发展专项资金要安排一定比例支持铜仁的旅游基础设施建设项目建设；同时还明确要求，省扶贫专项资金、信息产业专项资金、中小企业发展专项资金、乡镇企业发展资金、文化产业发展资金、林业产业发展资金、品牌发展资金、中小企业国际市场开拓资金、西部外经贸发展促进资金等资金要重点支持铜仁旅游产业的发展；此外还将铜仁的重点旅游项目纳入省重点项目计划，在资金、土地、政策等方面给予支持。
三是旅游产业发展大会的主要成效。旅游产业发展大会这种工作方式发端于四川，但是却成长贵州，结出硕果也是在贵州。贵州历经三任领导班子，一以贯之，连续召开八届旅游产业发展大会，在全国是独一无二的，这也为贵州旅游业的腾飞注入了强大的动力，并在实践中取得了明显成效。在旅发大会上，通过省委、省政府领导的讲话，倡导和引领贵州全省旅游产品、旅游服务体系建设和发展方式转变。更为重要的是，省委省政府确定的旅游业发展的主要思路，通过旅发大会这个平台，有效传递给了地市党委政府和相关部门，这使得全省的旅游业发展战略能够得到有效贯彻。
由于集中扶持大会举办地，因此每召开一次旅发大会，举办地的基础设施建设、旅游产业发展、环境建设都得以提早至少五年，使举办地旅游业和经济社会发展在较短时间内实现了突破性的进展。大体而言，每一届大会期间，除高速公路外，举办地都投入20-30亿元，这直接推动承办地旅游目的地建设迈上一个新的台阶。与此同时，政府的投入还吸引了大量的社会资本投入，像第七届旅发大会举办地的毕节市，就完成城市基础设施建设、交通基础设施建设、景区建设、配套服务设施建设等项目314个，总投资达到521亿元。除此之外，每一届旅游发展大会都会邀请贵州省内外主流媒体和境内外旅行商、投资商前来参会，这也使得旅发大会成为承办地重要的营销平台。因此，每次旅发大会之后，承办地的旅游业往往会进入一个高速发展的快车道。像第五届旅发大会的举办地铜仁，2009—2012年全市接待旅游总人数与旅游总收入年均增长率就达到42.09%和49.54%。2006年举办全省旅发大会以来，贵阳、铜仁、六盘水、毕节、遵义、黔南等地市州也纷纷效仿，每年召开一次本地市的旅发大会，这一综合性工作平台的效应也进一步扩大。
（四）体制机制的构建
如果说旅发大会是贵州省委省政府以强大外力推动旅游业“后发赶超”的话，贵州近几年在旅游业发展中构建的新型体制机制，则成为贵州旅游业快速发展的持续动力。从宏观到微观，主要有三种体制机制在发挥作用。
一是党委政府协同的旅游业发展领导机制。从旅游业发展的一般规律看，哪个地方对旅游业发展的统筹协调有力，哪个地方的旅游业就更容易持续快速发展。贵州很早就有相应的旅游业发展统筹协调结构，1988年，就成立了省旅游发展规划领导小组；1992年成立了贵州省旅游事业委员会；此后又成立了贵州省旅游产业发展振兴委员会。但总体来看，这些机构由于目标不明确，职能不清晰，工作内容少，在推动旅游业发展中发挥的作用比较有限。
为加快旅游业发展，贵州省委省政府2007年专门成立贵州省旅游发展和改革领导小组。这个小组由省委副书记任组长，常委副省长和常委宣传部长任副组长，组成成员包括省委宣传部、省民委、省宗教局、省交通厅、省建设局、省文化厅、省体育局、省旅游局等近40个省级机关单位、部门和9个地、州(市)人民政府及行署的主要领导。虽然这个领导小组不是由书记或省长担任组长，但是通过三位党委常委从不同职责出发齐抓共管，反而更有利于统筹各方面的资源，促进旅游业加快发展。同时，这个小组明确了审查全省旅游业发展的政策性文件；指导、协调、监督各地、各有关部门和单位贯彻落实省委、省人民政府关于旅游业发展的重大政策措施；指导全省旅游规划，协调解决全省旅游发展总体规划、风景名胜区体系规划等重要职责。这些职责确保了这个小组不是一个“花架子”，实际上成为了贵州旅游业“后发赶超”的“指挥部”。按照这种组织架构，贵州各市、县也成立了相应的领导机制。从实践运行看，这一机制在贵州旅游业“后发赶超”中发挥了非常重要的作用。2013年贵州又将 “三位一体”的领导体制调整为省政府主要领导亲自挂帅担任全省旅游发展改革领导小组组长的“一把手”工程，继续强化旅游业发展领导机制。
二是部门合作的旅游业发展推进机制。高层级的旅游发展领导小组可以解决旅游业发展中的重大决策问题，但是旅游业发展的日常事务却需要部门之间的通力合作才能得以实现。贵州旅游业部门密切合作的局面不是一开始就有的，而是随着各部门对旅游业认识的深化，随着旅游业综合带动作用不断释放而逐渐形成的。旅游业主要是通过引入市场的力量来带动发展，市场的规则往往是更有效的规则，也是更持久的规则。特别对贵州这样欠发达的省来说，由于省内居民收入偏低、消费力较弱，通过发展旅游业引入省外游客来贵州进行消费，为贵州各行各业的发展提供了新的机会，也为各个部门的工作构建了一个新的平台。也正因为如此，在省委省政府的领导下，在旅游部门对旅游综合作用不断的宣传下，各相关部门和旅游部门的合作越来越紧密，对旅游业发展的支持力度也就越来越大。
在文化方面，文化自信更多是由于市场自信。比如过去安顺屯堡旅游业发展之前，当地40岁以下的妇女几乎都不穿传统服饰；旅游业发展起来后，当地人因为发现穿上传统服饰后东西都要好卖些，因此大多自愿地穿上传统服饰。贵州地域文化丰富，但像花灯戏、侗戏、布依戏、彝族的“撮泰吉”等数量众多的地方戏过去因为长期无戏可演，正面临消亡的困境。尽管文化部门通过申请“非物质文化遗产保护名录”、成立地方戏剧创作中心等方式保护、整理和抢救地方戏剧文化，但是面对现代大众文化的冲击，效果并不理想。但像屯堡的地戏却通过旅游这一载体再次焕发了生机。文化部门由于逐渐认识到旅游的这种独特作用，也开始尝试与旅游部门进行更多的合作。贵州是全国乡村旅游发展很早、产品和市场成长较快的省份，乡村旅游作为贵州省旅游产业重要组成部分和特色产品，也被纳入了世界旅游组织和国家旅游局加快推动乡村旅游发展的重点观测示范点。通过发展旅游业，特别是乡村旅游业在贵州产业化扶贫方面发挥了突出的作用。“十一五”期间，贵州共有42万贫困人口通过发展旅游业致富。在西江苗寨村，来自旅游方面的收入占到村民全部收入的70%以上。开阳县的禾丰乡通过发展乡村旅游，使贫困人口从7、8千人减少为几百人。2011年，扶贫办主动联合省委政策研究室、省旅游局专门出台了《关于大力实施乡村旅游扶贫倍增计划的意见》，并明确“十二五”期间，财政扶贫资金每年安排不低于1亿元、省级旅游发展专项资金安排不低于1500万元，用于实施乡村旅游扶贫倍增计划，帮助有条件的地方贫困农民发展乡村旅游。在体育方面，贵州体育部门与旅游部门都深刻意识到，发展体育旅游是既可以增强游客参与性和体验性，丰富旅游的内容，同样也可以充分发挥贵州独特的资源优势，推动特色体育产业发展。比如，体育部门高度重视打造山地户外体育旅游休闲基地，并将其作为推进贵州体育产业创新发展的重要载体，同时体育部门也主动通过与旅游部门共同举办民族体育旅游节等方式，将丰富的民间体育活动与旅游业发展紧密结合起来。此外，宣传、发改、财政、建设、交通等部门对旅游业发展的支持力度都在加强，从而大大增强了贵州旅游业“后发赶超”的合力。
三是因地制宜的旅游景区管理创新体制。贵州高度重视旅游景区管理体制问题，早在1999年，就由省政府专门出台了理顺旅游景区体制的文件。不过由于旅游景区涉及到的利益关系非常复杂，贵州在推动旅游景区管理体制改革方面也面临不少困难。
最近几年，通过不懈努力，贵州在一些旅游景区探索新型的管理体制取得了突破，并在旅游业发展中发挥了积极的作用。这其中比较典型的是毕节百里杜鹃景区的管理体制创新。毕节地区的原始杜鹃林过去分属大方、黔西两县，由于管理体制不顺、投入严重不足，基础设施建设、配套产业培育、对外宣传促销、经营管理服务缺乏统筹规划，旅游长期处于粗放管理、无序经营状态。2007年，贵州省委、省政府决定将地跨毕节地区大方、黔西两县涉及百里杜鹃花区的部分乡镇及村组单独划出实行统一保护和开发；并组建了百里杜鹃党的工作委员会和管理委员会，作为原地委、行署正县级派出机构。几年来，基于“跨县组合、封闭运行”的发展模式，百里杜鹃管委会对托管区域实行统一领导和管理，基础设施建设取得了重大突破、旅游功能迅速完善、品位大幅提升、对外知名度和影响力不断扩大、综合经济实力明显增强，旅游综合收入也从新区成立之初的0.21亿元增长到2012年的30.38亿元，增长了143.6倍。
（五）旅游项目的建设
我们通过调研发现，贵州旅游业的“后发赶超”是有针对性的、突出主要矛盾进行的赶超，不是撒胡椒面似的齐头并进。与许多经济发达、旅游接待设施完备的地方不同，贵州作为欠发达地区，旅游业发展的最大“瓶颈”主要是旅游供给能力的不足。因此，贵州高度重视旅游项目建设，旨在通过快速提高旅游业发展的硬件水平以尽快形成旅游产业规模。从这个意义上讲，贵州旅游业的“后发赶超”过程，实际也是贵州旅游供给能力大幅提升的过程。针对贵州旅游业发展的主要矛盾，2007年，省委和省政府办公厅专门下发了《关于加强旅游基础设施建设的意见》，提出要以交通、景区设施、综合配套设施、环境建设设施和接待服务设施为重点，基本建立起与贵州旅游业发展相适应的旅游基础设施体系。此后，在推动旅游硬件建设方面，贵州大体经历了两个侧重各有不同的阶段。
第一个阶段是2010年之前，重点是抓交通建设。在短短两三年的时间里，贵州做出了一系列推进交通建设的重大决策。特别是2008年贵阳至广州快速铁路的开工建设对贵州旅游业的持续快速发展具有极其重要的意义。此外，贵阳至成都、重庆、昆明、长沙的快速铁路正在积极推进；到2015年，贵阳通往全国的7小时的快速铁路交通圈将基本形成，这无疑将大大改善贵州旅游业外部的通达条件。在这期间贵州还大力推进省内高速公路建设，到“十二五”末，贵州的高速公路总里程将超过云南。高速公路建设的迅速推进，使得省内交通状况大大改观，这为贵州作为山地旅游目的地的整体崛起打下了良好的基础。除此之外，贵州特别重视交通主干线与景区公路连接线的建设，比如在黔东南和铜仁的梵净山实施了旅游环线公路建设项目，贵州还结合县县通高速公路体系建设，积极谋划改善重点景区的可进入条件。
第二个阶段是2010年之后，重点是抓旅游吸引项目建设。在2010年4月的贵州省旅游工作会上，省委领导就明确提出要围绕自然景观、风景历史、民族风情文化抓好一大批旅游项目建设，贵州的旅游项目建设因此进入一个快车道。2013年3月，省政府办公厅又专门下发了《贵州省100个旅游景区建设2013年工作方案》，提出了“规划引领、有序推进、滚动发展、定路线图、定工作量、定时间表、定责任人”的工作原则，并将100个旅游景区按照景区提升、旅游文化综合体、主题旅游、旅游村镇分为四类，同时首选了20个景区予以优先打造。通过一系列强有力的手段，贵州旅游景区数量和质量都有了明显的提高。这为贵州旅游业的“赶超”奠定了坚实基础。
为保证旅游项目的快速推进，贵州采取了一系列措施，比较典型的有：
第一，抓旅游规划。贵州在旅游业发展中，一直强调“先规划、后建设”。其2012年编制的《贵州生态文化旅游创新区产业发展规划》，重点突出了项目化、实物化的特点。此外，在旅游规划中，贵州反复强调要引入现代旅游理念、渗透旅游要素、强化旅游功能，体现规划的科学性；重大项目建设要有战略眼光，要预留发展空间，注重规划的长远性；并要求严格按照规划实施，确保项目落地，以此体现规划的权威性。此外，各地旅游投资项目也能按照《全省100个旅游景区建设规划导则》的要求编制景区规划，较好地保证了旅游景区开发的水平。
第二，抓项目投资。贵州经济欠发达，因此资金投入对旅游业的“后发赶超”至关重要。一方面贵州从有限的财力中最大限度挤出资金支持旅游业发展，同时也通过积极争取国家投资支持，整合部门资金等方式，加大政府对旅游基础设施项目的投入。另一方面，贵州还按照“舍得别人发财，求得自己发展”的理念，积极引入社会资本投资旅游业。比如，贵阳市为推进旅游重点景区项目建设，2013年整合了市级财政资金6610万元，并招商引资36亿元。赤水市政府则加强与各类金融机构的沟通协调，与国开行、工商行签订了50亿元的旅游产业发展战略合作协议。铜仁市则成立了国有资本为主导的、股权多元化的铜仁梵净山旅游开发投资有限公司，对梵净山旅游资源尤其是土地资源进行整体投资与开发。
第三，抓项目落实。为推动旅游项目落地，贵州建立了领导协调机制，将各级旅游发展和改革领导小组作为抓落实的主体，对重大旅游项目实行领导分工负责制。同时建立了项目督促检查机制，并形成了职能部门服务承诺制、首问负责制、限时办结制、责任追求制等配套制度。为推进100个旅游景区建设，贵州还实行“月调度、季检查、半年通报、年度考核”，并每季度向省政府常务会议汇报工作推进情况。
三、贵州旅游业“后发赶超”过程中可能出现的问题
贵州通过一系列有力的举措，初步实现了旅游业的“后发赶超”。但我们通过调研也发现：贵州下一阶段继续“赶超”过程中，依然面临不少的问题。这些问题如果不能处理好，将影响贵州旅游业持续健康的发展。
一是如何保证发展战略一以贯之。我们认为，贵州旅游业目前的发展战略是有利于贵州旅游业快速发展的。贵州旅游业总体水平还不高，因此这一发展战略还需要坚持十年甚至更长的时间，才能真正见到大的成效。贵州已经在八个地市举办旅发大会，高层对是否还需要继续通过政府强力推动的方式来发展旅游业存在一定的疑虑。此外，贵州第十一次党大会提出了每年的经济增长速度高于全国、高于西部地区平均、高于贵州以往水平“三高于”的目标，并突出强调“工业对经济的拉动作用显著提高。”在这样的背景下，贵州有可能因为更加重视工业，而弱化对旅游业的支持力度。旅游工作是一个长线工作，最怕半途而废。抓旅游需要一抓到底，坚持之以恒才能见到突出的成效。因此，我们支持贵州旅游业的发展首先需要继续增强贵州发展旅游业的信心，鼓励贵州坚持目前的发展战略，同时帮助贵州在旅游业发展的战术或方式上进一步优化，从而使贵州旅游业的“后发赶超”持续下去。
二是如何逐步将市场机制的作用更好发挥出来。作为欠发达地区，贵州在启动旅游业发展早期更多强调政府的引领作用是符合发展实际的。但如果政府在旅游业发展中一味大包大揽，则有可能抑制市场在资源配置中的基础性作用，同时也可能造成投资效率低下等方面的问题。更为重要的是，在党十八届三中全会更加强调发挥市场决定性作用的背景下，如果找不准政府和市场应该扮演的角色，贵州推动旅游业发展的方式也容易受到各方面的质疑甚至诟病。随着贵州旅游基础设施的不断改善、投资环境的逐渐好转和市场经济的进一步完善，如何科学引领旅游业发展，如何更好地发挥市场机制的作用将是贵州旅游业下一步发展中需要认真思考的问题。此外，2014年贵阳举办全省旅游产业发展大会之后，贵州九个地市都举办了一次旅发大会。我们认为：在当前贵州旅游业“后发赶超”的关键时期，政府用旅发大会推动工作的方式依然必要，但是新一轮旅发大会的方式要创新，要更有效地把政府和市场“两只手”的作用同时发挥出来。
三是如何应对旅游业发展可能对生态和文化发展的冲击。从理论上讲，保护好旅游资源就是保护旅游业发展的命脉，保护旅游资源是发展旅游业的应有之义。但是随着贵州旅游业往广度和深度发展，保护旅游资源的任务和压力也会越来越大，这就需要贵州严格按照《旅游法》第二十一条的要求，投入更大的精力来将旅游资源的保护和开发利用有机结合起来，否则容易从根本上动摇贵州发展旅游业的战略。当然从道理上讲，任何发展都会对环境造成一定的影响。要绝对的保护环境，除非不发展。总体上看，旅游业是对环境影响相对较小的产业，但由于规划、开发、经营以及监管不力等方面的原因，也难免会出现破坏生态和文化资源的个案。因此我们要帮助贵州把可能出现的个案与旅游业发展对生态和文化的促进作用区别开来，通过做好向社会的解释工作，以增强社会各界对发展旅游业的支持。
四是如何处理好大干快上与精细化发展的关系。经过多年的努力，贵州旅游业已经呈现出加速发展的势头。在各方发展劲头很足的情况下，更需要注意推动旅游业的精细化发展。总体上看，贵州目前在旅游项目上还是有“贪大”的倾向，但从贵州自身的资源禀赋看，更应该多发展一些“小而精”、“小而美”的旅游项目。调研中我们也注意到，贵州一些景区为贯彻星级、A级景区建设标准，在一定程度上损害了其旅游业发展中颇具特色的东西。此外，我们也注意到，贵州在大干快上的同时，“同质化”的苗头已也开始显现。比如都是“一拨轰”地开发苗寨、侗寨，造成了旅游产品“左右互博”，影响了旅游业的持续健康发展。未来我们需要帮助贵州更深入地挖掘生态、文化资源内涵，把特色化、差异化、个性化放到更加突出的位置，避免低水平竞争。
五是如何在高强度投资的同时控制好投资风险。作为相对落后的地区，贵州旅游业要搞上去，确有必要加大投资的力度。但贵州作为欠发达地区，经济实力和财力都相对有限，偿还债务的能力也相对较弱。目前，贵州在全面推进旅游项目建设中，资金紧张的问题也比较突出。一些地方的旅游投资项目由于资金不到位，工程进展缓慢，甚至有造成“烂尾”工程的隐忧。从全国来看，地方负债率高是一个普遍的问题，目前国家层面通过“放松银根”来刺激经济的政策空间非常有限，这意味着建设资金紧张，融资成本增加的态势在短期内很难改变。未来贵州在大力推进旅游业“后发赶超”的过程中，如果不能很好地统筹考虑投资与风险的问题，提高投资的效率，优化投资的时序，改善投资的结果，有可能会对贵州旅游业的持续发展带动很大的冲击。
尽管贵州旅游业“后发赶超”过程中存在一些问题和隐忧，但是我们认为，贵州旅游业的“后发赶超”在总体上是成功的，贵州旅游业的发展值得继续总结，继续关注。
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