“互联网+”背景下加快政务数据资源开放共享的路径探索
前言：当前，人类社会正从IT时代步入DT时代，数据资源将成为驱动经济转型发展、服务民生建设、创新社会治理模式的新动力。2015年，国务院发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，提出推动数据资源开放，开展政务等公共数据开放利用试点。加快探索“互联网+”背景下政务数据资源开放共享新途径，对于丰富社会信息资源，提升政府服务效能，促进大众创业、万众创新，推动互联网经济发展具有重要意义。
一、数据资源开放共享已成为国内外政府提升社会管理的共识
最先推动数据开放的国家是美国。2009年，美国总统奥巴马签署了《开放透明政府备忘录》，同年，美国数据门户网上线。2011年，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等8个国家联合签署《开放数据声明》，成立开放政府合作伙伴组织，目前已拓展至全球已有70多个国家。2013年法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯签署了《开放数据宪章》，并制定开放数据行动方案。随后联合国、世界银行等国际组织也融入其中。
（一）国外政务数据开放起步较早
美国数据开放门户网站依照原始、地理数据和数据工具三个门类，共开放出了388529项原始数据和地理数据，涵盖了农业、气象、金融、就业、人口统计、教育、医疗、交通、能源等大约50个门类，汇集了1264个应用程序和软件工具、103个手机应用插件，并提供开源服务。美国40个州、44个县市也建立了单独的数据门户网站，数据开放格式多达46种，其中 HTML、ZIP和XML3种格式分别有20775个、12517个和11992个数据集。英国数据开放门户网共开放了13670个公开数据集以及4170个非公开数据集，2010年1月以来的总访问量比法国和美国的同类网站还要高。伦敦、曼彻斯特等地以及索尔福德市议会等16个地方和部门也有独立的开放数据门户。此外，法国、澳大利亚、日本、印度、新加坡等国也都建立了数据公开的门户。
（二）国内政务数据开放加速落地
上海的数据开放起步最早。2012年8月，上海市启动了政府数据资源开放试点工作。上海市政府数据服务网已累计开放数据集逾500项，涵盖了经济建设、资源环境、教育科技等11个重点领域。到年底，对外开放的数据可达到1000项，并已初步实现三大数据库（法人库、人口库、空间地理库）中160万户法人单位数据、2500万常住人口数据和覆盖全市陆域的高分辨率空间地理基础信息的共享。北京市政务数据资源网已经发布了36个政府部门提供的300多个数据集，覆盖了旅游住宿、交通服务、餐饮美食、医疗健康、消费购物、生活服务、企业服务等１７个主题。武汉市政府公开数据服务网收录了48个政府部门共计700余项公开数据或服务，其中有642项公开数据提供下载服务，7项公开数据提供地图服务。无锡市政府数据服务网首批录入无锡市教育、公安、民政、人社等15个部门的100个数据包，涵盖了住房保障、婚姻登记、旅游名录、用水用气、社会保障等各类信息。此外，青岛、湛江、宁波市海曙区、佛山市南海区等城区都进行数据开放的探索。
二、扬州市政务数据资源共享探索坚持“三管齐下”
（一）在数据整理上，积极做好 “两项准备”
完成全市数据资源摸底调查。2014年，对全市64个单位进行了为期7个月的调研，共调查了534个正常运行的信息系统，基本覆盖了政府核心业务。从总量看，我市已积累了相当数量的数据资源，覆盖了宏观决策、经济调控、市场监管、公共服务、城市管理等政府管理和决策的主要领域；从数据分布看，公安局、建交委、工商局、发改委、环保局、税务局、人保局、卫生局等委办局数据资源分布较多且价值较高。从共享情况看，共享需求比较强烈，多数部委办局都可以通过授权方式进行共享，但水平有待提高。对全市数据资源进行初步编目。
通过对各部门政务信息资源的梳理整合，形成按主题、按部门、按共享程度等不同类型的目录分类；共整理出3888项目录，已经入本库2856条数据。其中政务公开目录484项，主动共享目录1313项，依申请共享目录1126项，不予共享目录965项。
（二）在技术筹备上，努力搭建 “三大平台”
建成市政府云计算平台。市政府云计算平台成功实践了政务云共享模式，并从基础设施、数据资源、应用平台三个方面进行了整合，实现全市流动人口、法人基础信息、基础地理、统计一体化信息、计生信息、税务、财政收支、民生、涉企服务、行政许可与服务等近20类主题数据共享，初步建成城市级数据中心。着手建设政务信息资源体系目录体系平台。已经完成目录门户页面布局、政策类资源的分类展示、系统前台主要功能开发以及系统后台用户管理、目录管理、资源管理、数据集管理、标准管理初步完善。共完成基础库中17张数据表、共计300万条左右数据的录入，录入应用系统（服务类资源）69个，非结构化文档数据已经录入154篇，信息化标准类数据录入80篇。GIS政务资源目录实现规上企业财税、文化、教育主题等地图展现。正在筹建数据资源服务网。数据服务网以五大基础库为基础数据源，提供数据检索浏览、数据资源下载、APP应用获取、在线接口调用等服务，实现可开放的地理信息、信用信息、人口信息、法人信息、金融信息及其他数据资源的专题应用。
（三）在制度管理上，力求做到 “三个统一”
坚持统一规划。2001年以来，扬州市先后印发了《扬州市国民经济和社会信息化十二五发展规划》、《扬州市电子政务十二五规划》、《智慧城市行动计划》等3个纲领规划，出台了《扬州市电子政务建设指导意见》、《关于加强全市政务信息资源整合共享工作的实施意见》等制度文件，并由市委办、市政府办发布实施。坚持统一管理。出台《市委办、市政府办关于进一步规范财政性资金信息化项目建设管理的通知》、《关于明确纳入联合审批的财政性资金信息化项目的通知》，对基础设施和信息化项目实施扎口管理。坚持统一运营。
各部门原则上不得单独建设纵向网络和跨部门网络，全部纳入市政府云计算中心，统一由市政府云计算中心集中配置、集中运管，集中网络出口。
三、扬州市政务数据共享“三大瓶颈”亟需突破
（一）数据质量差，标准不统一
公开的数据少而且大多价值不高。居民和企业所关注的大量定期收集的核心数据，多未公开。政府数据公开呈现单次性、文本化。多为静态数据，缺乏动态数据。非结构数据比例较高，数据质量较差，数据更新缓慢，更新频次较低，多数数据未提供数据库接口，未严格符合开放授权的要求。缺乏标准体系支撑。如地理信息数据存在空间标准上就有WGS84、2000国家坐标系、西安80以及北京54等四种标准，数据结构、信息编码也自成体系，严重制约了部门之间的共享。
（二）数据分散无序，横向协调困难
全市统一的政务大数据库尚未形成，海量的政府信息数据散落于各部门。虽已建设完成公共数据中心，但因缺乏规范及标准体系，数据导引、数据获取、互动交流中存在着交互便捷性差的弊端，数据共享交换环节或多或少的会遇到一些行政阻力，各委办局从自身利益和风险出发，不太愿意主动提供数据，协同手段较少，横向协调困难。
（三）数据需求量大，深度应用不够
有些部门和单位还停留在公文管理、信息报送的阶段，业务应用单一、应用系统利用率不高。习惯以部门为主进行应用，跨部门协同的关联业务应用、数据分析应用较少，综合分析有待加强。
四、推进地级市政务数据开放共享的路径探究
总结扬州经验，在互联网+背景下地级市政务数据资源的开放共享的路径是：强化数据驱动战略，围绕“三种能力”，从“提升数据质量”、“促进数据社会化开发”、“完善数据开放机制”三个层面，坚持数据开放与产业开发并重、数据应用与智慧城市建设并重、数据服务与政府能力提升并重、数据归集与安全保障并重，加速开放政务数据资源，促进数据资源社会化开发，充分发挥公共数据资源的“干细胞”作用，形成大数据产业集聚发展，以数据资源驱动经济转型发展，以数据资源推动创新创业。
（一）从数据质量层面，宜“正本清源”，着力加强“内部整合、数据归集、标准统一”
内部整合是基础，需着力深化。加强业务系统内部整合，尤其是加强对公安、人保、税收等有自己的信息中心、数据资源尚未统一整合到云计算中心等部门数据资源的整合，为最终整合到云计算中心做准备。加强云计算中心内部的深化整合，逐步将云计算中心由单一的交换共享的平台向资源利用的数据中心转变。加强县（市、区）的信息资源整合，推进江都、广陵、邗江3个区以及市直二级单位的机房、数据资源、应用系统的整合。
数据归集是根本，应加速推进。加速数据资源梳理，按照责任清、需求清、权限清、资源清、对象清的“五清”要求，开展各部门业务数据资源梳理，形成可观、可用的数据集。加速数据资源的清洗比对，结合国家的“五证合一”计划，开展公安、民政、人社、计卫等部门的人口库资源对比，工商、民政、编办、质检、税收等部门的法人库对比和国土、规划、建设等部门的地理信息数据对比。加速规划规划建设包括五大数据库在内的市级政务大数库，依托市政府云计算平台，开放政务数据，形成政务大数据发展格局。
标准统一是关键，须加紧推广。按照《扬州市政务信息资源共享管理办法》，加紧制定地理、法人、人口、信用、金融等基础数据库的规范文件。加紧推进扬州市政务信息资源目录体系、扬州市政务信息资源交换体系两大标准的制定，建立全市信息资源共享的“标准基石”。按照目录体系标准，对原来的标准不统一的信息资源进行标准化，坚持应用一批、规化一批、公布一批、利用一批。
（二）从数据社会化开发层面，须“引源入海”，着力强化“数据开放、创新开发、产业发展”
数据开放是核心，须尽快落实。
尽快组织公共数据开放需求调查，在跨部门及公众协商基础上，尽快确定公布数据公开“负面清单”。用三到五年时间，达到除了明确不开放的范围，其他所有数据必须公开共享的目标。优先开放“三高”数据资源。优先开发企业法人类、金融和税收类、人口资源类、地理空间类、医疗卫生类、统计类、社会信用类、交通和基础设施类、能源环境类等10类高价值、高利用率、高需求度的数据。尽快建成数据服务网。数据服务网建设必须坚持“三是三不”，“是数据公开不是信息发布”“是搜索引擎，不是展示平台”、“是双向互动不是单一开放”，确保建好、用好。
创新开发是方向，应大力引导。通过在经济发展、政务服务、社会管理、民生普惠等领域的跨部门应用，促进政务数据的创新开发，积累高质量的、可使用的数据资源的“干细胞”。向所有社会公众免费开放政府数据集，举办优秀信息服务创意方案和应用征集大赛活动，对所积累的政务数据资源进行迭次开发和挖掘。通过数据服务网或数据交易平台，向互联网大数据应用开放平台，提供政府专项数据，进行二次开发，建立大数据应用开发的生态链，形成数据滚动开放。
产业发展是目标，应提前布局。培育好两类产业。广陵区依托省、市合作共建“江苏信息服务产业基地”，重点培育大数据服务产业。邗江和市开发区要发挥其在机械产业的优势，依托江苏数控机床研究院、清华大学智能装备研究院、华中科技大学数控中心等科研机构，主攻工业大数据发展。培育好“五朵云”。在“市政府云计算中心”“金山云数据中心”、 汉云·绿色云数据中心已经建成的基础上，建设好“中国?扬州云计算中心”和“数控机床公共服务云平台”， 将“云应用”服务作为我市大数据发展的着力点，加速公有云、私有云、商业云、产业云的融合发展。培育好“众创空间”。培育好北大创业训练营、中国创谷、扬州大学大学生创业中心、邗江科技孵化中心等众创载体，为其提供丰富的数据资源和良好的数据开放环境，激发大众创业、万众创新。
（三）从数据开放机制层面，应“抛砖引玉”，着力强调“政府带头、政策扶持、保障安全”
政府带头是动力，应推进落实。带头学习研究。按照《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》带头学习政务数据开放和大数据产业的新形势、新理念、新发展，开展数据开发和产业化发展专题调研，尽快规划政府数据开放和产业发展的任务书、时间表、路线图。带头转变观念。
建议将大数据培训列为日常培训项目，培养政务人员大数据使用习惯，带头开放数据、共享数据、开发数据，用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新，积极运用大数据进行形势分析、问题研判、精细管理、服务创新，带头树立大数据意识，形成示范作用。带头落实“双责”。政府既肩负开放数据资源的社会管理职责，又承担着引导大数据产业化的经济发展责任。推进数据开放和社会开发必须落实“双责”，积极利用开源模式和开放社区资源，形成大数据产业发展的开源生态系统。
政策扶持是保障，应加大力度。加大资金扶持。建议整合我市各类工业和科技专业资金、市软件和信息服务业专业扶持资金，建立大数据产业专项引导基金。同时，采取PPP模式，设立大数据产业风投基金，形成政策+市场的双向驱动。培育大数据市场。考虑对政务信息资源实施资产管理，建设“数据资源交易中心”或“数据银行”,加强数据资源供给，优先购买大数据服务，促进大数据产业化开发。加大政策倾斜。引导“互联网+”和“+互联网”企业组成大数据产业联盟，在运行成本、人才引进、激励创新等方面提供一系列政策支持，积极争取江苏省有关大数据发展的政策优惠。
保障安全是难点，应研究突破。严格划定“底线”。对直接或间接涉及国家安全、个人隐私和商业秘密的数据以及未经脱密的具有识别出个体属性的数据，不得开放。完善组织保障。目前，沈阳、广州、上海、贵州等城市都已经设立专门的大数据管理局（中心），建议扬州应提早研究和建立专门的数据开放和大数据开发的管理机构，统筹全市大数据的规划、管理，消除大数据管理分散、主体责任不明的安全隐患。健全安全机制。建立立公共信息资源开放发布和开放审查机制，针对随意采集、过度采集、擅自提供、保管不善等四类问题，制定严格的法律法规。
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