关于进一步加强政策支持，提升旧区改造和城市有机更新工作的建议
※背景情况※
旧区改造和城市有机更新事关民生改善、事关城区安全。为深入贯彻***总书记考察上海时重要讲话精神，根据市委、市政府“坚持留改拆并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件”工作部署要求，虹口区从实际出发实际，加大力度、加快速度，着力提升旧区改造和城市有机更新工作质效，加快改善困难群众居住和生活条件。经调研，当前在具体工作推进中存在一些瓶颈和困难，需要市相关部门加强统筹指导，进一步创新思路举措，进一步加大政策支持。主要目标和任务：
1、全力推进旧区改造。力争提前至2021年底前，基本完成300户以上成片二级旧里以下房屋改造；2022年，基本完成零星二级旧里以下房屋改造；对危房和严重损坏房屋及时处置，消除安全隐患，确保结构安全。
具体任务：一是稳妥解决困难群体居住问题。根据旧区改造项目实际情况和风貌保护要求，采取“整体拆除”、“征而不拆”、“留房留人”等不同改造方式，多渠道改善住房条件。二是积极服务核心区域转型升级。重点聚焦北外滩功能区、扬子江码头重点区域，发挥北外滩在上海“五个中心”建设、“一江一河”发展、服务“一带一路”桥头堡功能承载区的积极作用。三是激活启动“毛地出让”地块改造。对于“毛地出让”旧改项目，按照“尊重历史、分类指导、一地一策”的原则，加快解决历史遗留问题。
2、有序实施旧住房修缮改造。因地制宜开展各类改造，三年完成“美丽家园”综合改造180万平方米；厨卫设施改造完成6万平方米；成套改造启动居民征询3万平方米并力争实施；历史保护建筑修缮完成3万平方米。
具体任务：一是多措并举，用好各种修缮改造模式。旧住房改造包括实施“一平方马桶改造”，为有条件的居民户内改造；“公共部位改造”在单元内的公共部位增设厨卫设施解决居民实际生活问题；还有“加层改造”、“扩建改造”及“拆落地改造”。二是加强各类保留保护建筑管理和修缮。
3、加快城市更新试点项目探索。加强保留保护建筑管理，积极探索保留保护建筑改造试点，鼓励引导因地制宜解决或缓解厨卫等居住生活问题的方法途径。
具体任务：推进“春阳里”试点改造项目，力争2021年基本完成。“瑞康里”试点项目2019年完成1期改造工程；“马厂路”试点项目2019年继续开展地块征收、收储及规划调整；2020年基本完成房屋征收，启动项目改造；2021年力争基本完成。
※问题及分析※
存在的主要困难和问题瓶颈：
1、旧改方面
（1）资金倒挂
2019年是我区财政压力较大的一年，目前区级债务规模已到上限。根据初步测算，2019年计划启动旧改6000户，预计征收成本300亿。同时，根据现有规划开发量以及市场评估价推算楼板价，预估上述项目在成功完成出让的前提下，总计仍将亏损约50-60亿元。
（2）毛地开发受阻
涉及保留要求的毛地的容量核定与原出让合同差异较大。保留建筑计入地块容积率，造成实际开发量减少的同时，增加保留保护的成本，资金难以平衡，开发受阻。
我区尚剩余5幅未处置完成的“毛地”出让旧改地块。目前由于规划对开发性质、开发强度的限制，以及因保留保护政策对开发带来的不确定性和资金成本上升，造成社会资本投入毛地旧改的积极性不高。
2、更新的“出路困惑”
（1）保留里弄房、优秀历史建筑等公房改造不可避免需要“抽户”，但目前“抽户”模式的路径仍未打通。主要原因是目前缺乏足够用于转移租赁或是安置的相关房源，相较于旧改征收，更新政策的不确定性造成居民顾虑多、实施主体主动性差，项目可行性受到影响。
（2）如采用一定阶段内居民外迁，引进运营主体整体开发、居民共享利益的模式，则存在回搬时间的不确定性，运营主体对改造的定位和未来预期也有不同考虑，影响后续项目能否顺利实施。
（3）“拆落地改造”存在政策瓶颈。一是目前符合拆落地改造单体经常与其他类型单体混杂，当前政策不具备完全适用和覆盖；二是拆落地改造的增量少，成本高，完全依赖政府投入所需周期长。
3、保留利用的“功能匹配与完善”
（1）居住类保留、保护建筑缺乏完整物业管理的理念，在“保洁、保绿”方面尤为缺失，历史风貌难以恢复。现状过度使用情况普遍，在目前仅在项目点上靠政府拨款，不仅资金缺口大，也难以全面、长期解决小区内诸如停车、绿化修剪、安保设施缺乏等突出矛盾。
（2）规划保留街坊内建筑原多为居住功能，而地块后续开发定位以商办为主。保留利用的相关限制要求比较高，对后续功能定位、空间布局造成困难。
※建议※
1、开发地块涉及保留保护建筑容积率问题
目前，在全市旧改工作留改拆的大背景下，风貌保护工作得到进一步重视，但目前在相对应的支持政策方面仍然以管控为主。建议在地区可开发建筑总量方面进一步加大支持力度，对风貌保护建筑量在不计入地区新建可开发建筑总量的基础上进一步按照1:1奖励新建开发建筑量，变管控为鼓励，激活地区政府和社会资本参与风貌保护工作的积极性，变“要我保”为“我要保”，在各级政府财政资金有限的现实条件下用好容积率杠杆，撬动全社会力量合力保护和传承好上海历史文化风貌，加强中心城区土地集约、高效利用。
2、支持毛地开发，取得社会资本支持
目前剩余未能启动的毛地，均存在开发量、开发性质期望与规划要求不匹配等若干问题。有些地块虽经区政府多轮努力，甚至与多个企业洽谈后，均未能启动。
建议从支持毛地顺利启动出发，市区部门进一步开展研究，鼓励由知名开发企业，或市区国企参与合作开发，精准考虑一地块一方案，在充分做好资金测算的前提下，适当允许开发条件的合理调整，确保民生保障项目顺利推进。
3、“留、改联动”，支持跨地块综合考虑拆落地改造，为保留建筑“抽户”提供房源支持
单独来看里弄房抽户（或居民外搬，共享利益模式），以及单地块拆落地改造均有政策瓶颈，建议从旧住房综合改造方面由市相关部门出台政策，锁定实施地块综合施策。
可以鼓励“留、改联动”，参考“彭三小区”拆落地改造模式，在一定区域范围内跨地块实施综合改造，打通各类旧住房改造模式之间的壁垒，从区域发展、民生改善的高度综合考量，提高后续利用的土地使用效率即提高容积率，一方面解决多层老公房内老旧住户的居住条件问题，同时，提供适当增量住宅，解决里弄房抽户项目居民的安置（租赁公房性质不变），也能通过彻底改造，完善提升地块公共服务设施的合理配置，真正实现城市更新。
4、加快研究完善公房管理政策，让保留保护建筑得到可持续的保护利用
建议在公房租赁使用的现状基础上，加入“物业管理”的相关理念和做法，将产权主体责任与租赁使用人的责任义务进一步明确，可以在分区域综合评估的基础上合理提高租金，
或者应当建立“谁使用，谁投入”的管理使用原则，建立更可持续、面向未来的公房管理办法。
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