推进应急管理体系和能力现代化
——中央党校（国家行政学院）7位专家谈应急管理
编者按
2019年11月29日下午，中央政治局进行了十九届四中全会后的第一次集体学习，习近平总书记发表了重要讲话。中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）7位专家学者，围绕习近平总书记的讲话精神，就如何发挥应急管理的制度特色和优势，推进应急管理体系和能力现代化交流了学习体会。
健全应急预案体系
专家们一致认为，有效机制设计是应急管理体系和能力现代化的重要标志，应抓住应急管理体制改革发展的重点，健全应急预案体系。
应急管理培训中心教授宋劲松说，应急预案是2003年“非典”以后我国完善应急管理体系的龙头抓手，并形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。针对预案体系存在的“上下一般粗”、应急预案缺乏针对性和可操作性等问题，2013年国家发布《突发事件应急预案管理办法》，规定了应急预案按照制定主体划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类；明确了各级各类应急预案的重点，对解决应急预案“上下一般粗”和缺乏针对性问题起到了很好作用。但应急预案可操作性仍有较大的提升空间，一方面应急预案体系需进
一步优化。其中，美国国家响应计划不仅提供了全面协调响应的机制，而且规定了15项紧急支援功能。另一方面，在2018年机构改革之前，我国应急救援力量多头管理，不能基于能力来编制应急预案，使得应急预案可操作性差。机构改革后，我国应急救援力量得到整合，有条件基于救援力量的能力来编制应急预案，提高应急预案操作性。
应急管理培训中心案例教研室主任钟开斌提出，应急管理体制改革发展应抓住四个重点，一是进一步理顺机构之间的权责，减少应急管理“模糊地带”，提升议事协调机构权威，建议将议事协调机构整合为应急管理委员会（办事机构设在应急部门），由党委、政府、军队、武警等方面负责人组成。二是优化中央与地方权责分工。按照充分发挥中央和地方“两个积极性”要求，强化地方应急管理的主体意识、主体责任、主体作用。三是建立专业化全国应急指挥体系。搭建跨灾种、跨区域、全流程、标准化的应急指挥体系。四是研究出台应急管理职业的激励保障政策。努力推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，为应急管理体系和能力现代化提供体制基础。
应急管理培训中心理论教研室主任李明指出，有效机制设计是应急管理体系和能力现代化的重要标志，应急管理机制是一个多层次的制度化体系，需要从突发事件事前、事发、事中、事后全过程去完善。事前要完善预防与应急准备机制。风险防范化解机制是核心，必须实行风险管理、关口前移，从源头上
减少消除事件诱因。事发要完善监测与预警机制。事中要完善应急指挥机制，明确运行规则、流程和方式。事后要完善恢复重建机制、调查评估机制等。各阶段要完善社会动员、公众沟通、应急保障等机制。这是保障志愿服务和商业服务等社会主体有序参与的必要手段，是保障政府和公众间信息畅通的有效途径，是人力、物力、财力、设施、信息、技术等资源的有力支撑。
推进应急管理能力现代化
专家们提出，以应急管理队伍建设为基础，应急管理装备技术为支撑，学习借鉴有益经验，运用法治思维和法治方式推进应急管理能力现代化。
应急管理培训中心教授张小明说，要运用法治思维和法治方式提高应急管理法治化规范化水平。优化应急管理综合性法治体系。修改、完善、调整《突发事件应对法》，强化应急管理部门的综合统筹协调职能。抓紧研究制定、修改、完善、调整相关法律法规。
优化自然灾害应急管理法治体系。抓紧研究制定《自然灾害防治法》作为统领性法律，对自然灾害应急管理做出一般性的规定。系统梳理和修订、完善、优化《防震减灾法》《防洪法》等法规。
优化事故灾难应急管理法治体系。抓紧研究制定《危险化学品安全法》，为危险化学品安全监管提供法治保障。梳理和修订、完善、优化事故灾难有关法律法规：《安全生产法》《核安全法》《矿山安全法》《消防法》《特种设备安全法》《道路交通安全法》《海上交通安全法》《放射性污染防治法》《环境噪声污染防治法》《水污染防治法》等。
应急管理培训中心教授李雪峰说，应急救援队伍建设是基础。总体上，要坚持少而精的原则，打造尖刀和拳头力量，按照就近调配、快速行动、有序救援的原则建设好各支应急救援队伍。同时，建设好专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的骨干应急救援队伍。因地制宜建设好地方性应急救援力量。在省和市两级，应着重依托国有企事业单位等建设好本地的常备或非常备专业化救援力量；在县、乡两级，应着重依托机关事业单位人员、辅警、保安等力量建设好非常备的综合性应急救援力量；在城乡社区，应着重建设好志愿性质的、能够组织开展自救互救的社区应急响应队伍。要支持各类基金会、公益组织、应急协会等建设社会性应急志愿者队伍。
应急管理培训中心演练教研室主任邓云峰认为，应急管理装备技术是支撑，须抓住三个方面工作重点。优化整合各类应急科技资源，推进应急管理科技自主创新，完善资源共享制度与合作机制。加大先进适用装备的配备力度，推动应急设施设备与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，加强关键技术研发。以信息化推进应急管理现代化。运用物联网、云计算、大数据、互联网、人工智能、5G等科技信息化手段，提高重大风险感知的灵敏度、综合研判的准确度和应急响应的及时度，逐步实现风险监测预警、应急指挥保障、智能决策支持、社会动员与舆情引导等应急管理能力的快速提升。
应急管理培训中心“一带一路”风险治理教研室主任游志斌说，积极推进我国应急管理体系和能力现代化，还应借鉴国外应急管理有益做法。要注重应急管理体系的整体设计，推动组织体系强化。将应急管理纳入国家整体安全战略和制度框架，促进自然灾害、人为技术事故、国防、网络安全、民防等管理体系的兼容，努力构建“统一领导、权威高效、平灾结合、平战结合”的应急管理组织体系。注重应急管理能力科学化建设，推进能力细化、量化和规范化，有的国家特别定义了能力的概念，“能力提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效，到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径”，并明确界定应急能力建设方法和途径。注重管理流程的标准化和规范化建设。例如，德国联邦政府制定《现场操作指挥规章（DV10）》，日本、新加坡等国推进政府和全社会的业务持续管理等。同时，注意应用新技术，提升应急管理效率与效能。
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