张峰 魏天呈

中国财政科学研究院 中国联合网络通信有限公司智能城市研究院

摘 要：交通强国上升到国家战略，智慧交通是建设交通强国的重要手段。从我国智慧交通现状入手，重点分析智慧交通建设投融资现状及面临的资金压力。智慧交通建设投融资主要有政府购买服务模式、混合投融资模式(PPP)、市场主体投资模式，这3种模式各有一定的优势和劣势。从发挥财政资金的基础性作用，完善财政资金监管；增加智慧交通引导性投资，加大产业扶持和人才培养力度；创新投融资方式，进一步丰富智慧交通融资渠道；加大对投融资主体监管，推动智慧交通可持续发展等4个方面提出建议。

关键词：交通强国;智慧交通;投融资;

1 概述

党的“十九大”对交通强国建设进行了战略部署。为进一步推动交通强国建设，中共中央、国务院密集颁布《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》等政策，从总体上绘就中国交通建设的蓝图，要求加大交通设施的数字化、网络化建设，把智慧交通上升到国家战略。随后，各部委有关智慧交通的规划陆续出台。智慧交通是我国交通运输全面升级和建设交通强国的重要手段和机遇。各地政府高度重视智慧交通发展，积极开展智慧交通基础设施和智能运行管控平台建设试点，推进车联网、无人驾驶等技术研究。目前，智慧交通在城市拥堵疏解，规范停车、行车秩序，提升交通效率，加强交通整体形势管控等方面卓有成效，有力支撑交通强国建设。交通强国愿景的实现，建设资金是关键因素。然而，智慧交通项目覆盖范围比较广、智能化设备较多、基础建设工程量大，因此，项目资金需求大，建设周期长。智慧交通大多为基础公共设施性质项目，并无直接项目收益，多由政府使用财政资金进行直接投资，各地政府、交通部门承受较大投融资压力。不论是由于资金问题影响城市智慧交通项目建设进展，亦或是推进城市智慧交通项目造成地方债务过高，都并非智慧交通健康的发展模式。与此同时，国家投融资体制和财政体制改革不断向纵深发展，中央政府加大对地方政府债务管理和预算管理，智慧交通投融资模式面临空前的挑战。

境内专家学者对智慧交通投融资进行初步探讨。汪鸣泉[1]在介绍境外智能交通投融资的基础上，对中国智能交通投融资体制进行探讨。司小平等[2]将智能交通项目化分为经营性项目、准经营性项目和非营利性项目，并给出相应的投融资模式和运作思路。邢冰[3]对采用PPP模式的城市智能交通监控系统建设进行分析，认为采用PPP模式不仅可以节约资源，而且可以使公共部门与私营机构共同承担项目风险。杨朔[4]主要分析融资租赁模式在智慧交通项目中应用所具有的优势，并结合案例分析融资租赁模式在智慧交通项目中应用所需要的条件。境外专家学者对智慧交通研究主要集中技术和数据应用方面，罕有针对智慧交通投融资进行专门研究。在建设交通强国的愿景下，为了充分发挥政府的作用，让市场在整个社会资源中起到决定性作用，在分析智慧交通投融资模式及存在问题的基础上，结合国家财政金融改革的要求，充分考虑智慧交通经济属性和发展规律的基础上，对我国智慧交通建设投融资提出对策建议。

2 我国智慧交通发展现状

2.1我国智慧交通发展历程

我国在智慧交通领域的发展，经历了一个由弱到强的过程，大体上可划分为3个时期。

2.1.1战略规划期

20世纪90年代中期开始，我国开展智慧交通系统发展战略、体系框架和标准体系研究，在智慧交通关键技术领域开展小规模试点。在战略规划期间，我国的平均车辆拥有率同发达国家相比存在很大差距，城市交通拥堵、停车困难等问题并不明显。我国在智慧交通领域还处于观察和学习时期，该时期为我国智慧交通的发展奠定了良好的基础。

2.1.2技术积累期

进入21世纪后，伴随着移动通信技术、计算机技术、网路技术、高精度定位技术、智能导航技术等新技术快速发展，智慧交通场景相较于传统交通方式，在安全性、便捷性、经济性等方面优势开始凸显，智慧智能交通项目被中国列入国家高新技术研发计划(简称“863计划”)。2013年，交通运输部提出智慧交通的发展理念，我国的智慧交通从长期技术积累发展到提速发展阶段。

2.1.3高速发展期

2017年，国家提出“交通强国”发展战略，智慧交通上升到国家战略，其重要性空前提升。在高速发展阶段，我国大城市对交通安全、拥堵控制、智能停车等方面的需求日益强烈。与此同时，大数据、云计算、物联网、移动网络、人工智能、区块链等技术体系也日趋成熟。市民需求和技术进步的双重驱动，极大地促进了智慧交通的发展。2019年，我国智慧交通在交通管制、智慧停车和智能运输3个重点领域的市场规模已达150亿元。

目前，智慧交通系统已经在许多城市投入运行。大数据、云计算、车联网、5G、人工智能、区块链等先进的信息通信技术深度助力智慧交通基础体系构建，多种智能设备的精确感知、精细分析、细致管控、精细服务能力得以全方位提高，为推进交通强国建设提供了强力保障。海量泛在物联感知设备(智能摄像头、智慧灯杆、物联网路测单元)、先进的传输网络(4G、5G、车联网)和北斗时空服务(定位、授时、导航)深度覆盖交通行业，行业数据中心和网络安全体系基本建立，智能列车、自动驾驶汽车和智能船舶逐步应用。智慧交通项目落地，初步实现智慧交通的初步构想，城市日常交通管理效率全面提高，城市交通管理机构的管理能力全面提升，城市交通秩序得到明显改善，在很大程度上缓解城市交通拥堵问题。智慧交通在加强社会管理、低碳减排、城市规划、人员管理、灾害应急、提高警务效率、组织群众防治、预防和打击违法犯罪等方面也发挥着重要作用。

2.2智慧交通发展面临资金压力

2.2.1项目落地资金保障不足

智慧交通技术体系尚在完善中，多地在推进智慧城市项目建设的同时，对智慧交通的应用仍存在观望态度。智慧交通相关数字道路、无人驾驶、自动泊车等先进技术及设备未能进行规模化生产应用之前，设备单价和系统维护成本较高、基础建设前期需要投入大量资金。然而智慧交通需要覆盖一定区域才具有良好的经济效应。智慧交通项目不论对于地方政府或是企业都是一笔巨大开支，高投入成本使得许多有强烈建设需求的地方政府望而却步。

2.2.2技术培育资金支持力度不够

智慧交通的发展离不开先进技术支撑，无人驾驶技术、车联网技术、巡航控制技术、高级精度定位技术、车载雷达技术、高清视频摄影机等技术都需要长期的积累，并且需要对多种路况进行测试。高技术门槛和巨大的研发测试投入令中小企业不堪重负，亟需财政资金支持。

2.2.3优秀复合型人才引进和培养需要资金支撑

智慧交通项目的成功，离不开专业的人才队伍。项目从投资、建设、运营维护都需要大量优秀的专业人员。智慧交通是一项综合性、系统性的工作，对于人员的个人素质要求较高，不仅需要扎实的交通行业专业知识，还需要财务、法律、管理、营销等专业技能。智慧交通人才队伍建设需要地方政府财政政策倾斜和长期有效投入。

3 智慧交通投融资模式存在的问题

3.1政府购买服务模式

由政府财政资金作为项目资金，采用公开投标的方式确定智慧交通项目建设运营主体。政府在项目完成前与建设运营主体约定购买服务费用和购买年限，并对建设运行主体的项目建设和服务质量进行考核。此模式一般适用于公益性新型交通基础设施和政府性的交通行业管理和服务信息平台。

政府购买服务模式具有很大的优势。地方政府可将一次性项目投资分摊，逐年进行投资，极大降低政府财政资金压力，此模式十分适合财政压力大，但智慧交通项目落地需求迫切的城市。通过逐年购买服务的方式可提升地方政府对项目运营单位的约束力，保障运营方服务质量，延长智慧交通项目的生命力。购买服务方式相对比较灵活，可根据国家政策、技术进步形势动态调增购买服务内容，保障了项目的技术先进性。建设运营主体为专业单位，相较于政府为主体的建设运营模式，可明显提升项目建设运行效果，有利于项目成效落实。

政府购买服务模式在实际执行过程之中也存在一些问题。由于地方政府对项目建设运营主体缺乏有效的考核方式和手段，使服务质量考核与惠民效果脱钩。与PPP模式相比较，政府购买服务模式项目建设运营主体对项目投入热情有限，不能充分调动各参与方积极性，激发各参与方潜力。地方政府在项目全流程管理中参与度不深，政府平台、设备使用者未能熟练掌握操作流程、技术特性，政府项目管理队伍缺乏实战机会。

3.2混合投融资模式(PPP)

目前高度运用的是公私合作伙伴关系模式PPP,PPP模式是在基础设施及公共服务领域所形成的一个长期合作伙伴关系。政府将智慧交通项目投融资的大部分交由企业建设运营，政府负责关键部分的建设运营，共同完成项目的投融资。社会资本方通过使用者付费(不停车收费、平台自动泊车、平台车载导航引导和公共交通信息服务系统)、政府付费以及可行性缺口补贴获得投资回报。政府部门主要负责基础设施以及服务价格和服务质量监督工作，确保公共利益最大化。

混合投融资模式有利于缓解地方政府财政压力，充分调动参与各方积极性，有助于解决智慧交通融资难题与经营管理瓶颈。混合投融资模式有助于打破市场垄断，引入新的竞争者，提高项目经济效益。此外，政府也能从中起到监督和管理的作用，保证工程质量和进度。同时，参与方共同承担项目的风险，提高项目成功的概率，保证了项目按计划完成。

混合投融资模式的缺点在于难以界定政府方和社会资本方出资范围。另外，因参与方对智慧交通项目理解的视角不同，极易对项目交付时间、技术路线、产品性能、项目成效等产生分歧，影响项目实施进度和最终成效。此外，社会资本稳定性存在一定风险，若投资方产生经营风险(受制裁、违法、亏损、破产),会对项目建设运营进度造成较大影响，严重者会造成项目中断甚至终止。

3.3市场主体投资模式

通过市场的作用，调动企业积极参与经营性智慧交通项目建设，由企业负责项目投资，并实行独资或多方股权合作。政府在政策和税收上给予一定的优惠，并且适当放开智慧交通项目的商业性，以此来增加项目对投资者的吸引力。企业通过全面挖掘项目背后的人流、货流、资金流、信息流，通过“流量经济”模式获取其他渠道收益。

市场主体投资模式最大的优势在于可以吸引社会资本进入公共服务设施的建设，减少当前的财政压力。可以帮助企业完成多元化的投资，充分调动市场主体积极性，建设运营主体积极探索项目盈利模式，更加注重服务质量，有利于智慧交通项目的可持续发展，长效运营。

市场主体投资模式缺点是企业的能力有限，不能保证智慧交通项目保质保量的完成。运营过程中难以有效监管，需要政府提升监管能力。由于项目由市场主体投资建设运营，项目建设运行安全与投资主体经营情况息息相关，若投资主体出现经营风险(受制裁、违法、亏损、破产),则投资项目会受到巨大影响。市场主体投资模式适应于前期准备充分、有一定经验的智慧交通项目。

4 优化智慧交通投融资的路径

4.1发挥财政资金的基础性作用，完善财政资金监管

财政资金是交通项目建设资金的主要组成部分，财政资金具有速度快、成本低、可靠性高、金额巨大等优势。政府可通过财政税收直接投资智慧交通项目，政府也可以通过证券或贷款融资，将社会闲置资金用于智慧交通项目，实现资源的优化配置。同时，地方政府应着力健全完善财政资金管理制度，以保障项目资金使用、管理、监督、评价的合规性、统一性，合理配置多种资源，让财政资金在阳光下运行。

4.2增加智慧交通引导性投资，加大产业扶持和人才培养力度

政府应加强智慧交通投融资研究，加大智慧交通资金投入力度，提升财政资源在智慧交通基础设施建设领域配置效率，发挥财政性资金对社会资本引领作用。国家和地方政府应根据不同区域不同发展特点并结合智慧交通行业的各个阶段具体需求，通过奖励补贴、税收优惠等针对性的政策给予引导和重点扶持，大力培育优势产业，建设专家人才库。

4.3创新投融资方式，进一步丰富智慧交通融资渠道

智慧交通涉及资金量大，资金使用期限长，对融资成本比较敏感，境内金融机构要积极进行金融创新，设计出符合智慧交通项目特点的金融产品。政府应加快完善智慧交通资金投入机制，研究设立智收稿日期：2021-06-30慧交通建设专项资金，列入本级财政预算，确保智慧交通投入的平衡。通过丰富智慧交通融资渠道以筹集更多的资金，提升资本市场运作效益，从而减少投资成本。

4.4加大对投融资主体监管，推动智慧交通可持续发展

重点关注PPP模式和市场主体投资模式的各参与方经营状态，加强投资准入与退出、投资行为与收益、收费价格、服务质量4个环节监管。对建设运营主体出现经营风险的情况，政府应及时针对性给予指导和帮扶，必要时通过合理评审，提前支付购买智慧交通项目服务费用或减免税收的方式帮助企业降低经营风险，维护智慧交通项目的长效安全运营，最大程度上发挥智慧交通的社会公益性和社会职能。

参考文献

[1] 汪鸣泉.智能交通运输系统的投融资体制探讨[J].中国交通信息产业，2007,(6):133-135.

[2] 司小平，胡刚，张友风.ITS应用项目投融资方案研究[J].交通科技与经济，2007,(1):67-69.

[3] 邢冰.城市智能交通监控系统建设PPP投融资分析[J].交通与运输，2017,(1):66-67.

[4] 杨朔.浅析融资租赁模式在城市智能交通项目中的运用[J].当代经济，2020,(3):110-112.

[5] 马德隆.交通基础设施投融资改革与发展研究[J].中国物价，2021,(1):35-39.

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