食品安全形势与履职
——在2014年云南省食品安全综合协调能力培训班上的
讲话
省政府食品安全办主任、省食品药品监管局局长 杨 杰
（2014年7月14日）
同志们：
今天很高兴能在这里和大家共同交流食品安全工作，我讲的，都是我的一些学习体会和认识，以及国家和我省的安排部署。下面，我讲6个方面的内容。
一、食品安全概念的内涵与外延
大家管了那么久的食品安全，到底什么是食品安全，他的准确定义是什么，包含些什么内容，外延是什么。今天我想专门讲一下。
食品安全概念的发展，经历了3个时期。第一个时期，20世纪70年代初，那时世界粮食危机仍然是世界普遍关注的问题，联合国粮食及农业组织（FAO）首次提出了“食品安全”这一概念，指出食品安全是指无论在何种情况下，都能保证人们能够得到足够的可以维持其生存的食物。这一界定着重强调了食品数量上的安全，注重拥有足够的粮食以确保人们的温饱。随着社会经济的发展，世界食品污染的逐渐加剧，人们意识到我们不但需要充足的食品，而且我们所消费的食品应当不会损害消费者健康，是营养安全的。第二个时期，20世纪80年代初，世界卫生组织（WHO）对食品安全作出了新的定义，即除了应当保证食品充足，还应当保证在生产加工等各环节都安全可靠，有益人体健康。这一界定开始倾向于强调食品质量的安全，开始关注食品是否会对人体健康造成威胁或危害。第三个时期，进入21世纪，随着食品科技的不断提高，环境污染的不断加剧，食品安全事件发生的频率在世界范围内不断提高，FAO和WHO对食品安全的诠释也发生了新的变化，认为食品安全是指可能对消费者健康造成长期或即时危害的必须加以消除的一切因素。这标志着食品安全的评定标准已演变成对消费者的健康是否有害，即强调了食品品质的安全。综上所述，从人们对食品安全内涵的认识的历史转变过程中可以看出，食品安全具有广狭之分。在广义上，它不单指食品品质的安全，还指食品数量的安全，如***总书记在去年12月中央农村工作会议上指出要确保粮食安全，就是广义的概念，不单指粮食品质的安全，还包含了保障耕地面积，确保粮食产能，进口粮食等多方面的含义；在狭义上，食品安全则单指食品品质的安全，着重关注食品是否会给消费者带来健康隐患，既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全。现阶段，我们所从事的食品安全工作，主要指食品品质的安全。食品品质安全这一概念有以下几个性质：
（一）综合性质
食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容，涵盖食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为从属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等均无法涵盖上述全部内容和全部环节。
（二）社会性质
不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。发达国家——新技术、新工艺、新材料在农业和食品工业中应用而产生的食品污染，其中生物污染占很大比重。经济快速成长的发展中国家——面临着化学污染和生物污染的双重挑战，侧重于市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、非法生产经营等。欠发达国家——主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全大多还没有提上议事日程。
（三）政治性质
食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。
（四）法律性质
自20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》、《食品质量法》、《食品营养法》等，反映了时代发展的要求。1990年，英国颁布了《食品安全法》；2000年，欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》；2003年，日本制定了《食品安全基本法》；2009年，我国颁布了《食品安全法》取代原有的《食品卫生法》。
二、国外食品安全情况及给我们的启示
（一）食品安全是全球性的突出问题
当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着食品安全问题的挑战。发达国家的问题主要在于，新技术、新工艺、新材料在农业和食品工业中应用而产生的食品污染，其中生物污染占很大比重。经济快速成长的发展中国家则面临着化学污染和生物污染的双重挑战。欠发达国家的主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全大多还没有提上议事日程。随着经济全球化和国际贸易、跨国旅游和文化交流的迅速发展，任何一个食品安全事件也都很容易演变为国际性问题。食品安全问题已经成为无国界的话题，在全球范围内引发了人们的深刻反思。
（二）食品安全问题的危害和影响
一是食品安全问题危及公众健康。科学研究表明，食品中的有毒有害物质直接影响人的生长发育，诱发急性中毒和慢性疾病，甚至导致死亡。据世界卫生组织估计，每年全球有数以亿计的人因食品污染、饮用水污染而患病。英国发生疯牛病后，虽然因病直接致死的人数只有69人，但由于疯牛病潜伏期长、确诊困难，至今人们仍心存恐惧。
二是食品安全问题造成经济损失。在过去20多年中，发生在世界各地的食品安全事件，不仅对人类身体健康带来了危害，而且对农业、食品业、旅游业等也造成了不同程度的影响，每年全球食品安全事件导致的经济损失数额巨大。例如，上世纪末比利时发生的二恶英事件，不仅本国大量销毁活鸡和鸡肉加工制品，造成直接经济损失达13亿欧元，而且使整个欧盟畜产品贸易也蒙受巨额损失。
三是食品安全问题引发国际贸易争端。近年来，世界贸易组织（WTO）各成员国在普遍实行关税减让后，根据允许各成员国自行制定和选择进口食品标准的规则，越来越多的国家把提高食品安全标准作为技术性贸易壁垒措施。例如，日本通过设置技术壁垒限制大米进口，上世纪90年代初只检测几项农药残留指标，1994年增加到56项，2006年进一步增加到123项。
四是食品安全问题影响政府公信力。从国际经验看，食品安全事件还会直接影响公众对政府的信任度，重大食品安全事件甚至会破坏社会稳定、危及国家安全。能否保障食品安全，已成为衡量政府行政能力的重要尺度。比利时由于发生二恶英事件直接导致了政府的更迭。受疯牛病事件影响，导致德国联邦政府卫生部长和农业部长辞职。
（三）国际社会积极应对食品安全问题的挑战
由于一些恶性食品安全事件在全球所产生的重大影响，以及对转基因食品安全性的激烈争论，国际组织积极采取行动，推动各国改善食品安全状况。联合国粮农组织、世界卫生组织等国际组织采取了一系列行动，积极推进全球范围的食品安全控制和管理。1996年，联合国粮农组织发表的《世界粮食安全罗马宣言》提出：人人享有获取安全而富有营养食品的权利。2000年，第53届世界卫生大会将食品安全列为世界卫生组织的工作重点和优先解决的问题。2002年，世界卫生组织发布了全球食品安全战略，制定了加强全球食源性疾病监控、为发展中国家提供援助和培训等措施。国际食品法典委员会制定了一系列国际食品标准、指导性原则、推荐性操作规程、检测分析方法和相关法典文件，为发展国际食品贸易和促进各国食品安全管理，提供了标准依据和技术指导。国际标准化组织（ISO）制定了食品安全管理体系标准，国际有机农业运动联盟（IFOAM）制定了有机食品标准。国际消费者联盟（CI）等组织也积极推动国际性和区域性食品安全活动。
鉴于食品安全问题对于公众健康、经济发展、社会安宁和国家形象等均构成了重要影响，各国政府都积极采取应对措施，有针对性地调整和完善食品安全管理体系。美国于1997年制定了“总统食品安全行动计划”，1998年组建了总统食品安全委员会。“9.11”事件后，美国更是把食品安全上升到国家安全的高度，投资力度明显加大。2002年6月，美国国会通过了食品反恐法——《公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》，对有关食品安全机构的拨款大幅度增加。欧盟于2002年成立了欧盟食品安全局、食品安全实验室等具有权威性的机构，负责协调处理欧盟各国的食品安全事务，2006年正式颁布实施了《欧盟食品及饲料安全管理法》。加拿大、澳大利亚、新西兰、日本和韩国等国，也都在积极调整和优化国家食品安全监控和管理系统，并大幅度增加科技投入，改善本国的食品安全状况。
（四）国外食品安全管理的基本做法
1.国外食品安全的政府管理模式
世界主要国家和地区的政府食品安全管理模式，大体可以分为两种类型：一类是单一部门管理的模式，政府设置独立的食品安全管理机构，全权负责食品安全事务，比较典型的有德国、加拿大。另一类是多部门管理的模式，将食品安全管理职能分设在几个政府部门，其中又可分为分类管理和分段管理两种形式。当然，这两种形式的分工也会有交叉，法国的管理体制基本属于分段管理，美国和日本的管理体制大体属于分类管理。
德国在2001年政府机构调整后，将食品安全工作交由联邦食品与农业部统一监管，下设风险评估研究所和食品安全局两个机构。风险评估研究所主要负责食品安全有关风险的评估，并提交评估报告和政策建议。食品安全局负责风险管理，应对突发事件，协调国内各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系。法国的食品安全监管主要由农业部、财经工业部和卫生部三个部门承担。农业部负责从生产到销售等环节的食品安全监管，包括制定有关技术规范。财经工业部负责市场交易环节的食品安全和诚信监管。卫生部负责调查食品安全事件，并对违法行为进行处罚。
美国由联邦食品药品监督管理局（FDA）的一个部门为主，多个部门协同管理食品安全。最重要的特征就是根据食品品种来划分各监管部门的职能，不按初级农产品的种养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四大环节来划分监管部门职能，执法部门相对较少，从而保证了一个部门对所监管的食品品种“从农田到餐桌”全过程、一条龙的无缝监管。通过较为明确的分工来避免机构间的互相扯皮、推诿现象，各监管部门之间既互相分工又相互合作，避免了监管上的盲区和盲点。
日本的食品安全监管分别由农林水产省和厚生劳动省两个部门负责，并成立了内阁食品安全委员会，协调上述两个部门的食品安全管理工作。农林水产省负责农产品生产环节的食品安全管理、进口动植物农产品检疫、批发市场和屠宰场保障食品安全的设施建设等；厚生劳动省负责加工和流通环节（除批发市场和屠宰场设施建设外）食品安全监督管理、进口加工食品安全检查。此外，卫生部门负责与食品安全有关的监督抽查并对社会公布结果。
对各个国家现行的食品安全监管体制和模式，我们不能简单地评判哪个好或者哪个不好。因为这些国家选择的管理模式取决于本国的历史传统、基本国情和发展阶段等因素。多部门分段监管有利于充分发挥各个监管部门的专业化优势，但是从食品安全特性的角度，部门过多、分段监管确实更容易引发监管重复、空白和矛盾等问题，增加协调难度、降低效率。2.国外食品安全管理的主要措施
世界主要国家的食品安全管理措施，可归纳为以下三个主要方面：
一是建立健全法律法规体系。欧盟、美国、加拿大、日本等国家和地区的食品安全立法法律较为严密、完备，为保障食品安全提供了详细的行为规范和充分的法律依据。其食品安全立法，大体上有三种情形：（1）在部分综合性法律中做出保障食品安全的规定，例如，美国的《联邦食品、药品和化妆品法》。（2）在单一性法律中对食品质量安全做出规定，例如，英国的《动物防疫法》。（3）在联邦立法和地方立法，例如，美国加州立法禁止食用活的动物。
二是制定统一权威的技术规范。发达国家有关食品安全的技术规范具有统一性和权威性。对涉及食品安全性状及其产地环境的标准，都是通过政府主管部门发布技术规范、法令和指令来强制执行。如欧盟的食品安全标准，由欧盟委员会发布指令；美国的兽药和食品添加剂标准，由联邦政府食品药品管理局制定颁布等。近年来，发达国家的食品安全技术规范及其标准不断提高、越来越严格。
三是强化食品安全监督管理。从近年的发展趋势看，发达国家越来越重视食品安全监督管理，已将食品安全监管纳入整个社会公共安全管理体系。发达国家强化食品安全监管主要表现在四个方面：（1）有明确的法律法规；（2）有健全的监管机构；（3）有清晰明确的职责分工；（4）有一批高素质的专业管理人员。例如，美国的食品监管人员由政府的专业食品检查员、微生物学家、食品化学家、流行病学家及其他食品科学家承担，各方人员携手合作，使美国食品安全监管系统得以有效运行。发达国家还根据国内外政治经济形势变化，对食品安全管理措施做出及时的相应调整，以提高对可能发生的食品安全事件的预防能力，以及对突发性食品污染事件的应急处理能力。
3.国外食品安全管理的经验和启示
一是以风险评估为基础的科学管理。食品安全风险评估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。在食品安全管理过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。目前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础上的预防性体系。
二是实施从农田到餐桌的全程控制。全程质量控制已成为世界各国公认的食品安全最佳防控模式，其基本方法是：对食品的生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，以及食品生产过程中所涉及的化肥、农药、饲料、包装材料等，进行有效的安全监管，并在控制中广泛采用良好农业规范、良好生产规范、良好卫生规范、标准卫生操作程序，以及危害分析和关键点控制等方法。通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，并以此为基础，实行问题食品的追溯和召回制度。
三是提高食品安全管理透明度。发达国家都十分强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。例如，美国制定了行政程序法、联邦咨询委员会法和信息公开法，以法律的形式保证食品安全管理的公开和透明，让公众参与和了解食品安全管理过程。这不仅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公众对食品安全更有信心。
四是建立以预防为主的管理机制。发达国家高度重视食品安全的预警和防范，许多国家重视建立食品安全预警机制，加强风险信息分析和应急处理能力，普遍采取建立食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和严重程度。例如，1979年欧盟委员会开始实施风险评估通报制度，并正式启用了食品、饲料快速预警体系。在这种预警机制下，当一国出现食品安全问题时，能及时向欧盟管理机构和其他成员国提供有效信息，以防止食品安全问题的蔓延。
五是强化自律机制。食品生产经营者只是一个市场经济主体，本能地追求利益最大化。发达国家能够充分认识和利用生产经营者的经济理性，通过建立完善的制度机制去约束其行为以实现其自律。具体包括：完善的监测、检测、评估、追溯等体系，提高违法违规行为被惩罚的概率；建立严格的奖惩机制、成熟的信用体系，加大对违规违法的惩罚，让绝大多数违法的生产者得不偿失，食品企业自愿的遵守规则，按照标准和要求生产安全食品。
三、我国食品安全总体形势分析
（一）我国食品安全总体情况
20世纪80年代以来，我国的食品安全状况有了显著改善，食品量的安全已经解决，食品质的安全也在不断的改善。“总体稳定，正在向好”是目前我国食品安全的基本面。主要表现在：一是食用农产品供应充足且与安全水平实现新的提升。我国蔬菜中农药残留平均合格率2005年为91.8%，2012年为98%；畜产品质量安全、生猪瘦肉精污染物抽检合格率2005年为97.2%，2012年为99.1%；水产品质量安全总体合格率2005年为88%，2012年为97.2%。我们可以看出，近10年来，我国食用农产品质量安全水平有了较大的提升，平均提升了6个百分点。二是食品质量国家监督抽查总体状况进一步改善。食品质量国家监督抽检合格率2005年80%，2012年为91%，增加了11个百分点。三是出口食品的质量安全可靠。2007年以来的有关数据显示，我国出口食品的合格率始终稳定和保持在99%以上。由于出口食品的质量安全可靠，我国食品出口贸易总额由1991年的79.05亿美元增长到2012年的552.00亿美元，22年间增长了近6倍。2000-2012年间，除在2009年由于金融危机的影响而出现暂时性下降外，其余年份我国的食品出口贸易均不同程度地增长。四是食物中毒事件明显下降。2014年2月，《国家卫生计生委办公厅关于2013年全国食物中毒事件情况的通报》显示，2013年，全国食物中毒事件报告152起，中毒5559人，死亡109人。与2012年同期相比，报告起数减少12.6%，中毒人数减少16.8%，死亡人数减少25.3%。2013年，无重大及以上级别食物中毒事件报告；报告较大级别食物中毒事件76起、中毒1099人、死亡109人；报告一般级别食物中毒事件76起、中毒4460人。五是中国在世界107个国家中食品安全排名靠前。“英国经济学人智库”刚刚发布《全球食品安全指数报告》，和往年一样，这份报告给全球107个国家的食品安全现状做了个排名。美国继续高居2013年全球食品安全指数榜首，挪威和法国分列第二和第三。中国排名在107国中位居第42。大家都知道，食品安全问题是一个世界性的问题，没有零风险。发达国家有发达国家的食品安全问题。中国食品安全的量在全球是最大的，发生问题的概率也是最高的。在中国出现的问题，也是发展中出现的问题。
但我们也要清醒认识到，食品安全形势仍不容乐观。近年来，我国食品安全问题多发，三聚氰胺、“毒血旺”、染色馒头、牛肉膏、地沟油等食品安全事件接连发生，给消费者的食品安全信心带来巨大打击。在食品生产经营者追求个体利益，牟取暴利的过程中，广大消费者成为最直接的受害者，其合法利益遭到公然侵害，公共利益受到极大破坏。食品安全问题已成为人民群众最关心的问题。《小康》杂志社对群众关注的热点进行调查结果显示，广大人民群众对食品安全问题关注度不断提升，2010年“食品安全”居热点问题第4位，2011年居第3位，2012年和2013年连续两年居第一位。其中，“63.7%的受访者认为我国食品安全形势严峻，80.4%的受访者表示对当下食品没有安全感，91.3%的受访者非常关注食品安全事件。同时，接近七成的受访者认为应由‘政府加大食品安全监管力度，保障食品安全’。”这些统计数据和调查报告充分显示出当前我国食品安全形势的严峻性，我国食品安全问题呈现出涉及面广、危害程度深、手段隐蔽等特点。食品从生产、加工、储存、运输到流通的整个过程中，都不同程度存在食品安全隐患。
（二）食品安全问题的几个原因分析
许多国家的发展历程表明，一个国家的食品安全水平与其经济社会发展阶段密切相关。当前，我国正处于发展转型时期，也处于从保障食品供应转向保障食品安全的进程中。这个阶段，食品安全问题往往多发易发。究其原因，主要有以下几个方面：一是产业素质问题。近年来我国食品产业发展快速，对经济增长的贡献率逐年加大，但同时由于准入门槛低等原因，大量食品企业规模小、分布散、集约化程度不高，自身质量安全管理能力较低。生产经营者规模小、数量多、分布散，不仅自身安全管理意识和能力较弱，也给监管带来很大困难，这是我国食品安全基础薄弱的最大制约因素。据统计，截止2013年，全国共有45万家食品企业，80%是10人以下的小企业、小作坊。经营企业上千万家，规模以上的不足3%。二是从业人员素质不高。与其他行业相比，食品行业从业人员素质相对较低。据统计，我国现有2.5亿农户,总体文化程度低，科技知识贫乏，新知识在农民中普及慢，农民组织化程度低，信息化社会化服务不到位，农业装备水平低，监管难。食品工业和餐饮行业1600万从业人员中，85%以上是受教育水平相对较低的进城务工人员。从业人员缺乏法律意识和专业技能，加大了违法违规的概率。三是违法犯罪成本过低。食品犯罪的违法成本过低，首先表现在制造假冒伪劣甚至有毒有害食品的投入即生产成本低；其次是不法分子在食品案件中所付出的法律代价低，“法不足畏”，违法的成本过低往往使得一些非法的分子有恃无恐、逐利而往、知法犯法。四是食品消费者安全防范意识低。大多数消费者在购买食品时仍然以价廉作为优先选择，使得“优质优价”的市场杠杆不能很好地发挥作用。食品安全成本的投入会带来产品质量安全水平的提升，但由成本投入导致的价格升高却难以得到市场的认可。相反，掺杂使假或以次充好可以降低生产成本却导致产品质量安全水平的下降，但低廉的价格却赢得了市场。这种现象也会在一定程度上挫伤企业的积极性。五是监管存在薄弱环节。与食品安全严峻形势相比，监管执法存在“短板”。2013年以前，存在“九龙治水”的问题，多头管理，监管交叉、盲区。机构改革以后，相对统一了食品安全监管部门，成立了新的食品药品监管局。但因为承担了食品从生产到消费的全过程监管，存在监管人手不够，人员素质不齐，执法装备匮乏，检测资源不足、分散和重复建设等问题。六是监管体制机制建立、完善和调整相互交织，完备的体制机制还没形成。我们经历了《食品卫生法》（1995年），食品安全法（2009年）和《食品安全法》（修订稿，已通过国务院常务会议审议，即将发布，作了非常大的调整）。近10年中，我们还经历了食品安全办由食品药品监管部门——卫生部门——政府办公厅（室）——食品药品监管部门的调整，每一次调整都有新感觉，都有工作创新，但是长效机制很难固定。到底什么样的食品安全监管体制机制能适应现阶段的食品安全工作，我们还在摸索之中。
（三）2014年全国食品安全的总体部署和要求
1.加强治理整顿
围绕重点产品、重点行业，着力开展9个方面的治理整顿：一是开展食用农产品质量安全源头治理，加大土地和水污染治理力度，严格农业投入品管理，严厉打击使用禁用农兽药、“瘦肉精”等违禁物质的行为；二是深入开展婴幼儿配方乳粉专项整治，严厉打击非法添加非食用物质、超范围超限量使用食品添加剂等行为；三是开展畜禽屠宰和肉制品专项整治，依法严惩收购加工病死畜禽、出售不合格肉制品等违法违规行为；四是开展食用油安全综合治理，深入推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，严禁非法收购、运输、加工餐厨废弃油脂等；五是开展农村食品安全专项整治，重点整治农村地区和城乡结合部的小作坊、小卖部、小超市、流动摊贩、批发市场等；六是开展儿童食品、学校及周边食品安全专项整治，依法严厉查处校园周边销售低价劣质食品，加强中小学生营养餐和学生食堂规范管理；七是开展超过保质期食品、回收食品专项整治，规范对超过保质期食品和回收食品的处置，防止回流餐桌；八是开展“非法添加”和“非法宣传”问题专项整治，完善《食品中可能违法添加的非食用物质名单》，加大监测抽检力度，巩固和扩大保健食品打“四非”（非法生产、非法经营、非法添加和非法宣传）阶段性成果；九是开展网络食品交易和进出口食品专项整治，严厉查处通过互联网销售“三无”食品、不符合安全标准食品、未经检验检疫进口食品等违法违规行为。公安机关将继续保持高压态势，严惩食品安全领域各类违法犯罪活动。
2.加强食品安全监管能力建设
以深化食品药品监管体制改革为契机，完善从中央到地方直至基层的食品安全监管体系，加强基层执法力量和规范化建设；充实公安机关食品安全犯罪侦查力量，加大对违法犯罪行为的打击力度。进一步强化食品安全风险监测评估，加快食品安全检验检测能力建设，推进食品安全监管工作信息化，探索建立健全符合国情、科学完善的“餐桌污染治理体系”。
3.加强制度机制建设
做好《中华人民共和国食品安全法》等法律法规修订和贯彻落实工作，推进农产品质量安全追溯、肉菜流通追溯、酒类流通追溯、乳制品安全追溯体系建设，完善食品质量标识制度，加快食品安全标准清理整合工作。探索建立企业责任首负制、惩罚性赔偿机制、责任强制保险制度等。在婴幼儿配方乳粉、白酒生产企业试点开展“食品质量安全授权”制度。建立统一的食品生产经营者征信系统，探索通过实施食品生产经营者“红黑名单”制度促进企业诚信自律经营，落实食品安全违法行为有奖举报制度，推动食品安全社会共治。4.强化食品安全监测预警
加强信息收集和舆情监测，提升应急能力，科学防范应对食品安全突发事件。适时开展食品安全城市、农产品质量安全示范县创建工作。进一步加强科普宣传教育，建立健全食品安全信息发布制度，科学有序发布消费安全提示。
5.加强地方政府的责任
要求各地将食品安全工作纳入地方政府民生工程，加大投入支持力度。将食品安全纳入地方政府年度综合目标、党政领导干部政绩考核、社会管理综合治理考核内容，进一步落实食品安全属地管理责任。建立严格的责任追究制度，依法依纪追究重大食品安全事件中失职渎职责任。
国家对今年的食品安全监管工作安排，任务多、要求严、责任大，根本目的就是要千方百计确保食品安全，保障好广大人民群众的饮食权益。我们一定要克服畏难情绪，排除万难，坚决贯彻落实好各项工作任务和要求。
四、云南省食品安全总体形势
近年来，在全省各地、各有关部门的共同努力下，我省食品安全工作取得了不少成绩，有效保持了全省食品安全形势的总体稳定并逐步向好发展。对于我省食品安全总体形势好的方面我就不讲了，大家可以看看我今年全省食品安全办主任会议上的讲话，里面已经总结过了。下面，我主要讲讲存在的问题。
（一）食品产业底子薄是制约食品安全工作发展的重要因素
近年来我省食品产业发展快速，对经济增长的贡献率逐年加大，但同时由于准入门槛低等原因，大量食品企业规模小、分布散、集约化程度不高，自身质量安全管理能力较低。小作坊、小摊贩、小餐饮等“五小”问题大量存在，小、散、多、乱问题还比较突出，不仅自身安全管理意识和能力较弱，也给监管带来很大困难。
（二）食品行业从业人员素质普遍偏低增大了违法违规概率
与其他行业相比，食品行业从业人员素质相对较低。从事农产品生产的人中，文盲和小学文化程度者约占40%；食品工业和餐饮行业从业人员中，80%以上是受教育水平相对较低的进城务工人员。从业人员缺乏法律意识和专业技能，加大了违法违规的概率。
（三）公平竞争的市场秩序尚未建立，违法违规问题仍然比较突出
在农产品种植、养殖环节，还存在滥用农药、兽药和使用不合格饲料等现象，有的为了省钱、增效，甚至使用剧毒农药。在食品生产加工环节，非法添加行为屡禁不止，以次充好、掺杂使假等问题屡打不绝，“黑米线”、“地沟油”、“病死猪肉”等案件，影响恶劣。在流通和餐饮环节，虚假广告、过期食品翻新再售、餐饮卫生不达标等问题时有发生。在城乡结合部、农村等地区，大量无证照小作坊、摊贩和“黑窝点”滋生，给食品安全带来较大风险隐患。这些不合格食品的生产加工成本低、危害大，很大程度上冲击了正规厂家、良心经营者的生产经营，破坏了公平竞争的市场秩序，给人民群众身体健康带来损害。（四）科技手段运用到食品违法犯罪中，给食品安全监管工作带来难题
科技发展日新月异，更多的新技术应用于食品生产中，而我们的食品安全标准还跟不上技术的发展，检验检测技术能力也还有较大差距。近年来，不断曝出塑化剂、瘦肉精、染色馒头、甜味剂等问题，随着检验检测技术的进步，更多问题还会随之而来。此外，2013年我国食品电子商务总交易金额324亿元，同比增长47.9％，食品网络销售已占据消费市场相当份额，但我们的监管能力还远远滞后于电子商务的发展速度，网络销售食品成为监管的难点和空白。
（五）省外和境外问题食品的输入，导致我省食品安全潜在危害
我省流通环节预包装食品少数产自云南本地，大量产自省外和境外。近年来，受省外和境外问题食品以及食品安全事件的影响，我省食品安全问题时有发生，给人民群众身体健康和生命安全带来危害。如，三鹿奶粉、美素丽儿奶粉、苏丹红、瘦肉精、新西兰恒天然乳粉、台湾塑化剂等等，这些省外和境外输入的食品安全危害给我省带来了较大影响。此外，我省毗邻越南、缅甸、老挝等国家，边境线长，边民互市多，边境贸易繁荣，很多境外食品没有通过正规渠道，经过检验检疫程序就流入境内，监管难度大，给食品安全工作带来隐患。如冷冻动物制品、椰子果冻、饮料等。
（六）传统饮食习惯的多样性，导致食品安全事件时有发生各级食品安全监管部门每年都要发布预警公告，开展各种形式的宣传活动，教授识别有毒野生菌和野生菌正确的烹饪方法，宣传少食甚至不食用草乌、附片等，但由于传统饮食习惯深入人心，我省每年还会发生食用野生菌、草乌等中毒事件，造成人员伤亡。此外，长期食用生肉、腌制食品等，食物内的有害物质达到一定计量时，可能出现致癌、致畸、致突变作用，危害人民群众身体健康和生命安全。
（七）法律法规和食品标准的调整，给食品安全监管执法带来困难
现行的《食品安全法》及其《实施条例》、《农产品质量安全法》等法律法规已经不能适用于机构改革后的监管执法工作，按照《食品安全法》，食品安全监管仍然分为生产、流通和餐饮三个环节，分别由质监、工商、食品药品监管部门负责监管，而改革后，这三个环节应由食品药品监管一个部门负责监管，这就存在执法主体不当、程序违法等问题。随着国家对食品安全的重视程度加强，食品安全国家标准正进入密集的调整期，很多企业还来不及进行技术更新换代，有的企业还不知道国家标准已作调整，使得市场上频现不符合食品安全标准食品，如，今年初查处的酒类氰化物超标问题，就是由于酒类国家标准调整，新增氰化物指标，给食品安全监管带来困难。
（八）监管力量、水平和技术支撑仍有差距
一是监管力量不足。我省食品安全监管工作底子薄、基础弱，监管能力与繁重的监管任务不匹配。机构改革前，食品药品监管系统监管对象为餐饮服务单位，全省持证户数为147735户；机构改革后，监管对象新增持证生产企业4770户和流通经营户250000户，增加数为254770户，增加了172%。由于中国的传统饮食文化和社会困难群体的就业问题，我省还存在相当数量的无证照经营户，以上数据不包含这部分经营户，这些经营户完全取缔是不现实的，同时也给监管工作带来了难题。二是监管手段不足。现在大部分县市区已完成了机构改革工作，组建了新的食品药品监管局，在乡镇或区域成立了食品药品监管所。但是，监管手段不足，资源条件有限，缺乏执法车辆、检测设备、办公设施和设备等，给监管工作带来困难。三是检测能力不足。县级食品检验检测能力十分薄弱，除了少数县以外，大多没有专门食品检验检测机构，执法监管主要靠眼观、手摸，对简单的食品标识不清、不全，过期变质，相关证照不齐或无证等还能检查识别，但对于食品添加剂、成份含量是否符合要求，卫生指标是否合格等却无法检测。四是监管能力不全。新组建的食品药品监管部门大多数监管人员只熟悉各自原来负责环节的食品安全监管，对食品全环节和药品的监管还很陌生，急需进行培训，以适应新时期监管需要。
五、全面加强食品安全监管工作
党中央、国务院和省委、省政府的高度重视，是我们抓好食品安全工作的强大动力。我们要抓住机遇、乘势而上，通过打造“云南省食品安全放心工程”，进一步强化和落实各方责任，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，着力提高食品产业素质，创造公平法治诚信市场环境，加快构建符合省情、科学合理的食品安全体系，全面提升食品安全工作水平。当前，要重点抓好以下5项工作。
（一）加强体系建设
今年，要在实施好国家出台和制修订的多项食品安全法律法规和制度规范的基础上，抓紧完善我省食品安全法规制度体系，尽快出台《云南省食品安全条例》、《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》、《云南省食品安全事故应急预案》及其有关配套的规范性文件，以制度化促进监管规范化。要针对我省特色食品，主动配合有关部门开展地方标准制定、修订工作，鼓励企业制定高于国家标准的企业标准，提高产品市场竞争力。推进企业标准化建设试点工作，积极探索农产品种植养殖企业、食品生产企业、食品批发企业、餐饮服务企业标准化建设试点。强化风险监测与预警体系建设，制定实施云南省食品安全风险监测计划，完善食品安全风险监测网络，不断扩大监测范围和监测量，加强对监测数据的分析利用，建立监测结果通报制度，使风险监测与日常监管有机结合，为政府决策和部门监管提供技术支撑和参考。
（二）强化能力建设
一是提升检验检测能力。要针对我省食品技术支撑能力建设滞后的现状，科学研究制定食品检验检测机构建设规划及其实施方案，积极争取国家支持，切实推进各级食品检验检测技术支撑体系建设，强化县级检验中心、乡镇快检所标准化建设，推动第三方检验检测机构发展，构建以省级检验机构为龙头、州市检验机构为骨干、县级检验机构为支撑、社会检验机构为补充的食品安全检验检测体系。各级政府要认真落实资金配套政策，加大投入，做好食品检验机构仪器设备配备和实验室改造，着力提升技术装备保障条件，强化技术支撑能力。二是提升信息化水平。依托现有资源，加快建设省、市、县三级食品安全信息平台，实现各级、各部门信息互联互通和资源共享。构建省级食品安全网络信息平台，加强食品安全信息管理和综合利用。根据国家统一部署，加快食用农产品、婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、肉类、蔬菜、酒类、保健食品等电子追溯体系建设。三是提升干部队伍素质。要针对机构改革完成后，新组建机构岗位新、业务新、人员变动大、情况不熟悉等新问题，开展全员培训、轮训，尽快建成一支结构合理、业务过硬、素质优良的监管队伍。同时，还要加强对州市、县区、乡镇三级党政领导干部食品安全管理知识的专题培训，提高领导决策能力和管理水平，以便更好地落实食品安全属地管理责任。
（三）强化示范引领
一是按照省委、省政府关于发展高原特色农业战略思路，积极推进食用农产品质量安全示范区建设，提升我省绿色经济的影响力。二是抓好在全省范围内遴选一批食品安全基础工作扎实、监管措施有力、工作成效明显、公众满意度较高的县、市、区开展示范创建活动，以典型引路，带动更多的地方行动起来。三是进一步落实主体责任。继续表彰一批诚实守信的食品行业企业，树立食品行业诚信标杆，推进食品行业诚信体系建设工作。四是大力宣传食品安全领域诚实守信典型人物，在食品行业管理者和从业人员中树立“有德光荣、缺德可耻”的风气。
（四）促进社会共治
食品产业链条长、业态复杂，涉及到方方面面，政府监管力量再集中，力量再强大，也不可能包打天下。抓好食品安全工作，离不开全社会的理解、支持和参与，要充分发动群众，汇集社会各方力量共同维护食品安全。一是紧扣“尚德守法，提升食品安全治理能力”这一主题，全面开展食品安全科普宣传教育活动，采取多种形式，大容量、高频次地进行食品安全宣传，深入宣传党委、政府抓好食品安全的决心、部署和成效，宣传食品安全法等法律法规，宣传普及食品安全科学常识，不断提高消费者的防范意识、维权意识和识假辨假能力，形成全社会人人参与、人人维护食品安全的浓厚氛围。二是积极搭建举报投诉平台，进一步畅通举报投诉渠道，规范举报投诉程序，兑现举报奖励，切实调动群众参与食品安全监督的积极性。特别是县级以上政府，要严格按照《云南省食品安全有奖举报办法》的要求，抓紧设立食品安全举报中心和专项奖励资金，为做好举报奖励工作提供有力保障。三是加大信息公开力度，鼓励新闻媒体开展舆论监督，客观及时报道食品安全问题。同时，充分发挥食品安全新闻报道团队的作用，积极为记者报道团队、部门信息联络员、舆情专家分析组和食品安全专家组的开展工作创造条件。四是充分发挥各行业协会对行业内生产经营主体的监督指导作用；积极开展食品安全责任保险试点工作，有效保障消费者的合法权益，增强消费者信心。五是紧紧围绕贯彻落实党的群众路线教育实践活动，深入基层，贴近群众，大力开展随机调研，全面了解实际情况，广泛听取群众的意见建议，使食品安全工作由单纯依靠监管部门向多方主体主动参与、多种要素发挥作用的综合治理转变。
（五）开展专项整治
食品安全专项整治行动是“放心工程”的重要支撑。按照国务院食品安全办和省委、省政府的部署和要求，根据当前食品监管工作的重点和难点，省政府制定下发了《2014年云南省农村食品市场专项整治行动方案等7个专项整治行动方案》，并于4月30日正式启动了专项整治行动，对农村食品市场、边民互市进境预包装食品、校园及周边食品、酒类流通领域专、肉及肉制品、生鲜乳及乳制品、打击食品犯罪7个环节进行重点整治。6月，对米线生产加工环节和学校食堂两个重要环节开展专项整治行动。饮用水专项整治行动方案正在筹划中，也将于近期下发。各级、各部门要集中时间、集中力量进行攻坚，一片一片排查、一项一项治理、一个一个突破，不留死角和盲区，起到立竿见影的成效，取信于民。同时，要在总结经验的基础上，研究制定长效监管机制和有效办法，使管理制度化、科学化、规范化，确保整治一项、成功一项、巩固一项。
六、切实履行好食品安全办主任的职责当前，各地食品药品监管体制改革工作已基本完成，食品安全办主任的结构变化很大，基本是由食品药品监管局局长担任。如何当好当地政府在食品安全工作方面的参谋助手，如何处理好当地食品安全委员会的日常事务，是每一位食品安全办主任必须深入思考的问题。
（一）善于参谋。作为一名食品安全办主任，要时刻将食品安全委员会各成员单位放在心中，工作要有全局性和前瞻性，心中要有“一盘棋”，要与各成员单位一道，统筹谋划食品安全工作，形成意见建议报食品安全委员会审定，当好食品安全委员会的参谋助手。要努力发挥食品安全委员会这个“中心轴”作用，调动各成员单位围绕中心开展工作。要协助做好顶层设计，制定年度和长期重点工作计划，并做好督促检查工作，扎扎实实、稳扎稳打地抓好这些工作的落实，让工作件件有落实、有成效，按照预期目标层层推进。这样，通过我们长期的累积，层层的递进，最终由量变达到质变，才能让我们的工作上一个高的台阶。
（二）调查研究。毛主席说过一句话大家都知道，“没有调查研究，就没有发言权”，但反观我们有些政策的制定，不接地气，闭门造车，没有经过深入的调查研究，没有听取有关部门和基层声音，自己“敲敲打打”就搞出来了，这些政策不具备科学性和操作性，下面拿到了，读起来倒是朗朗上口，就是不知道应该怎么干。有的调研工作搞得轰轰烈烈，但“被调研”比较多，都是下面安排好的点，来来去去都是这些地方，到底实际情况是什么没有掌握，调研报告提出的意见建议没有代表性、针对性。在去年开展的第一批群众路线教育实践活动中，省政府食品安全办提出了要贯彻落实省委、省政府的群众路线教育实践活动的精神，深入开展随机调研，采取不打招呼的方式，到社区、学校、企业等单位了解群众对食品安全工作的意见建议，到有关部门、监管一线了解实际情况和工作要求，并加以整改落实，通过实际行动贯彻落实党的群众路线教育实践活动。今年，我们仍然要坚决贯彻这一要求，以群众的需求，基层监管的实际来指导政策的制定，让每一项政策的出台，都能指导工作，推动工作。
（三）综合协调。食品安全办的“老本行”就是综合协调。食品药品监管机构改革完成后，虽然实现了生产、流通、餐饮都相对集中由一个部门监管，但农业部门监管的食用农产品种养殖环节非常重要和关键，还有卫生部门的风险监测、标准制定，公安部门的案件查办，财政部门经费支持，宣传部门的舆论引导，法制部门的法律法规支撑等等方面，都需要各级食品安全办来牵头和协调，把大家团结在一起，心往一处想、劲往一处使，形成强大合力，食品安全工作才能整体推进。
（四）加强指导。有两层意思，一是上级食品安全办都有指导下级食品安全办开展工作的责任，下级食品安全办对工作中的难点问题都可以向上级食品安全办请示汇报。各级食品安全办要加强指导，同时对大家提出的问题要及时研究、及时回复。二是对于一些专业性比较强、覆盖面广的工作，食品安全办有义务组织专家团队开展指导。比如由省政府食品安全办牵头，云南省食品安全研究院配合，针对基层提出检验检测技术力量缺乏，部分仪器设备闲置这一问题，组成云南省食品安全博士服务团，下到基层，通过授课、现场指导等方式进行帮助。各级食品安全办要加强指导，让16个州市、129个县市区都能走到一条轨道上来，逐步建立起上下通达、左右顺畅、科学规范的食品安全工作体系，让上下的要求都能得到积极响应。
（五）组织动员。食品安全监管主要由4个方面组成，政府监管，企业自律，行业监督，群众参与。食品产业链条长、业态复杂，涉及到方方面面，政府监管力量再集中，力量再强大，也不可能包打天下。抓好食品安全工作，必须发动社会力量共同维护食品安全。做好社会共治工作主要有以下4个方面，一是动员宣传。告诉企业、经营者、行业协会自己应尽的责任和义务，动员广大群众参与监督。二是举报奖励。让每一位举报人都能得到满意的答复，符合奖励条件的，立即兑现奖励，建立起广大群众监督食品安全的信心，发挥传播效应，让更多的人参与进来。三是信息公开。各地、各部门要依法公开有关信息，做到正确引导新闻走向，宣传党和政府开展的工作，同时鼓励新闻媒体开展舆论监督，客观及时报道食品安全问题。四是行业监督。充分发挥各行业协会对行业内生产经营主体的监督指导作用。我们要通过努力，使食品安全工作由单纯依靠监管部门向多方主体主动参与、多种要素发挥作用的综合治理转变。
（六）应急处突。2012年，省政府食品安全办印发了《云南省食品安全事故应急预案》，各地、各有关部门结合实际，制定了本地区、本部门的应急预案。但从执行情况上看，不尽如人意，有的州市发生食品安全事故，也不认真研究应当达到的响应级别，无论大事小情一律上报，把矛盾上交。有的州市发生问题响应不及时、不主动，对事故瞒报、缓报。大家回去以后，要做好几件事，一是要针对机构改革和本地工作实际，修改和完善应急预案。二是要加强学习教育，吃深吃透应急预案和有关政策法规。三是开展应急演练，检验队伍的应急处突能力，并及时调整完善。四是发生食品安全事故，要做到迅速、主动，认真按照预案要求，确定响应级别，并开展好处置工作，把影响和损失降至最低。
（七）信息工作。信息是各级食品安全办和监管部门的耳朵和眼睛，要高度重视信息工作，让我们“耳聪目明”。要畅通上下左右的信息渠道，让每条信息能在第一时间通达各有关部门。从去年各州市、各成员单位报送的信息情况上看，还远远达不到目标，主要是数量不够，质量不高，有些信息媒体都报道了，上级领导也知道了，但有关州市食品安全办还未上报，这就是我们信息工作不到位，有关信息报送的要求没有落实的原因。请大家认真落实《云南省食品安全工作信息报送办法》，做到善于发现线索，善于提炼信息，迅速、客观的报送信息，让信息工作更好的服务于领导决策，指导工作开展。
（八）日常事务。食品安全办的一个重要职能，就是做好服务工作。服务好食品安全委员会领导，服务好各成员单位，承担本地区食品安全委员会的办文、办事、办会等日常事务。
当然，食品安全办主任的职责还不仅仅是这些，大家在工作中要不断总结，不断完善，要做到补台不拆台，到位不越位，推动参谋水平新提高，决策辅政有突破，开拓创新有亮点，为食品安全工作做出新的更大的贡献。
谢谢大家！
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