认真学习贯彻习近平法治思想 为全面建设社会主义现代化国家 提供法律保障
——在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话
栗战书
（2020年11月19日，山西太原）
来源：《中国人大》杂志2020年第22期
今天，我们在太原召开第二十六次全国地方立法工作座谈会，主要是深入学习贯彻习近平法治思想和中央全面依法治国工作会议精神，总结成绩，交流经验，推动做好下一步地方立法工作。
山西省委、省人大常委会高度重视这次会议，为会议的顺利召开做了大量工作，楼阳生书记亲自出席，刚才发表了热情洋溢的讲话，讲得很好，对大家讨论也一定会有启发。
11月16日至17日，中央召开全面依法治国工作会议，习近平总书记发表重要讲话，回顾我们党加强法治建设、全面依法治国的历程，总结十八大以来法治建设发生的历史性变革、取得的历史性成就，对当前和今后一个时期全面依法治国作出战略部署。总书记的重要讲话，高屋建瓴、视野宏阔、内涵丰富、思想深刻，体现了深远的战略思维、鲜明的政治导向、强烈的历史担当、真挚的为民情怀，是指导新时代全面依法治国的纲领性文献。
总书记在讲话中提出了全面依法治国的指导思想，这就是，要全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以解决法治领域突出问题为着力点，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。这一指导思想，高度凝练地阐释了推进全面依法治国的总目标、总原则、着力点，为全面依法治国各项工作指明了方向。
总书记从11个方面部署了推进全面依法治国的重点工作：一是坚持党对全面依法治国的领导；二是坚持以人民为中心；三是坚持中国特色社会主义法治道路；四是坚持依宪治国、依宪执政；五是坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；六是坚持建设中国特色社会主义法治体系；七是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；八是坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；九是坚持统筹推进国内法治和涉外法治；十是坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；十一是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。这“十一个坚持”，涵盖了全面依法治国理论和实践一系列方向性、根本性、全局性的重大问题。
中央这次全面依法治国工作会议是我们党和国家历史上召开的第一次法治工作会议，最重大的成果是确立了习近平法治思想。习近平法治思想，是在党的十八大以来进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的实践中形成和丰富发展的，内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。党的十八大以来，习近平总书记从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性地提出了全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，为建设社会主义现代化国家构筑有力法治保障；十八届四中全会专门研究全面依法治国，出台关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，对全面依法治国进行顶层设计、描绘了宏伟蓝图；党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务，明确提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，确立了新时代法治中国建设的路线图、时间表；十九届二中全会专题研究宪法修改，由宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用；十九届三中全会站在加强党对全面依法治国的集中统一领导的高度，成立中央全面依法治国委员会，统筹推进全面依法治国工作，到目前，总书记已经主持召开了3次中央全面依法治国委员会全体会议，就全面依法治国提出一系列新理念新思想新战略，在第一次全体会议上，总书记提出“十个坚持”，系统阐述了全面依法治国的若干重大理论和实践问题；十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，对坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力作出部署；十九届五中全会在制定“十四五”规划建议时，再次就全面依法治国作出部署，对进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局立法工作提出新的要求。党的十八大以来，习近平总书记领导全党开展的这一系列的工作实践、理论创新，应运而生形成了习近平法治思想，其中，最为集中的体现在党的十八大报告、十八届四中全会文件、党的十九大报告、第一次中央全面依法治国委员会会议上的讲话和这次中央全面依法治国工作会议上的讲话中。
习近平法治思想，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求产生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。这一重要思想，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果，是中国特色社会主义制度的法律表现形式。这一重要思想，坚持马克思主义法律观，传承中华优秀传统法律文化，彰显了中华优秀传统法律文化的智慧，从我国革命、建设、改革的实践中探索自己的法治道路，借鉴国外法治有益成果，形成了中国特色社会主义法系。这一重要思想，明确提出“两个不动摇”，就是坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，同西方所谓“宪政”有着本质区别，是中国特色社会主义民主政治制度和发展道路的根本原则。
学习贯彻和宣传阐释习近平法治思想，是全国人大和地方人大当前和今后一个时期的重要政治任务。全国人大、地方人大在立法工作中都要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，全面准确学习领会习近平法治思想，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求，牢牢把握全面依法治国政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障，自觉把立法工作放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进，为全面建设社会主义现代化国家提供法治保障。
接下来的会议，要紧紧围绕学习贯彻习近平法治思想，在以下几个方面进行研讨。
第一，在立法工作中，首要的是吃透习近平法治思想精髓要义，坚持党的领导，准确把握党中央精神。
坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是习近平法治思想的鲜明立场和社会主义法治的本质特征。不管是国家立法还是地方立法，第一位的就是要把党的领导这一重大政治原则贯彻好、坚持好。
我们必须清醒认识到，全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导。要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。党的领导和依法治国不是对立的，而是统一的。我国法律充分体现了党和人民意志，我们党依法办事，这个关系是相互统一的关系。我们必须牢记，党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。离开了党的领导，全面依法治国就难以有效推进，社会主义法治国家就建不起来。过去，有一种“党大还是法大”的声音，这是一个政治陷阱、是一个伪命题。我们说，不存在“党大还是法大”的问题，是把党作为一个执政整体、就党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律。有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的干预，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。
具体到地方立法，就是要按照总书记在地方人大设立常委会40周年的重要指示精神，围绕贯彻党中央关于人大工作的要求，地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央大政方针和决策部署对标对表，同总书记关于人大工作的重要指示要求对标对表，同总书记对地方工作的重要指示批示对标对表，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实。
第二，坚持立法为了人民、依靠人民，回应人民群众对立法工作的新要求新期待。
全面依法治国最广泛最深厚的基础是人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。
地方立法要立足于解决发展不平衡不充分的问题，关注人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，继续推进就业、教育、医疗、社保、住房、养老、食品安全、生态环境、社会治安等领域的惠民立法。重点推动保居民就业、保基本民生、保市场主体等方面立法，健全完善各种公共服务保障体系和惠民长效机制，依法助力经济社会发展和人民生活品质提升。
在立法工作中，要坚持科学立法、民主立法、依法立法，广泛听取人民群众的意见建议，建设好基层立法联系点和代表之家、代表联络站，完善立法听证、论证、座谈、评估、公开征求意见等机制，不断拓展人民参与立法的有效途径，使立法更好汇聚民智、体现民意。
第三，紧密结合地方实际，突出地方立法特色，推动解决实际问题。
今年以来，地方人大围绕统筹疫情防控和经济社会发展工作，结合当地实际，发挥了地方立法的独特作用。有20多个省市及时作出有关依法防控疫情的决定，推动在法治轨道上抗击疫情。湖南、湖北、广东、青海等地及时制定、修改有关野生动植物保护的法规，作出禁食野生动物的决定。天津、陕西等地加强突发公共卫生事件应急立法，将疫情防控经验制度化、规范化。安徽、河南、甘肃等地出台规范文明行为、加强医疗卫生管理、发挥中医药作用、关爱医护人员的法规。围绕推动做好“六稳”工作、落实“六保”任务，北京、江苏、四川等地制定优化营商环境、保护企业权益、便利政务服务、促进中小企业和民营企业发展等法规，推动复工复产、提振经济；山西、上海、浙江等地制定促进科技创新、发展新型产业等法规，推动优化经济结构；吉林、黑龙江、山东、贵州、宁夏等地制定饮用水卫生、家庭教育、物业管理、家政服务、养老保障等法规，推动解决民生难题。在助力打好三大攻坚战方面，内蒙古、河北、海南、重庆、云南等地制定污染防治、生活垃圾分类管理、一次性不可降解塑料制品管理等生态环保领域的法规；辽宁、广西、浙江等地制定加强地方金融监管的法规，防范化解金融风险；西藏、新疆等地制定反恐、民族团结等法规，维护国家安全和社会稳定；福建、江西等地制定乡村振兴、农村公路、农村供水、村庄规划、农村牧区扶贫开发等法规，推动如期完成脱贫攻坚目标。
从地方实际出发，解决突出问题，这也是总书记对立法工作的要求。地方立法一定要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”。国家已经制定法律、行政法规的，要通过地方立法细化、具体化，打通“最后一公里”。属于地方事权范围内的，只要有利于深化改革、激发社会活力、促进民生改善，地方人大在立法权限内都可以积极探索，发挥补充、先行、创制的作用。地方立法要善于通过“小切口”解决实际问题，不要搞“大而全”、“小而全”，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。这方面，山西省人大有一些好的做法，通过创制性立法“量身定制”解决实际问题，既制定出台了创新驱动高质量发展条例、红色文化遗址保护利用条例，又根据人民群众和社会生活对法律的需求，特别是围绕习近平总书记提出的转型发展的要求，制定了一批针对具体事项、具体工作，具有很强针对性、很适用管用的法规，如关于转型综合改革示范区行政管理事项的决定、关于企业投资项目承诺制规定、关于支持和保障能源革命综合改革试点工作的决定、一枚印章管审批条例、政务数据管理应用条例、警务辅助人员条例、保障和促进县域医疗卫生一体化办法，还有禁止公共场所随地吐痰条例、禁止野外用火条例等，山西省机关运行保障条例也非常有特色，这是我国首部关于机关运行保障的地方性法规。这些地方性法规在实践中的作用正在逐步显现出来。
区域协同立法是近年来地方立法工作的创新实践，要认真总结经验，不断推进和完善这项工作。北京、天津、河北人大同步通过机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。江苏、浙江、上海人大常委会同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定。云南、贵州、四川人大常委会正抓紧协同制定赤水河流域保护条例，努力实现该流域法律保护由“三省分立”到“三省共立”，执法检查由“三省行动”到“三省联动”。其他一些省（区、市）在这方面也有一些探索，大家可以相互交流借鉴。
第四，维护国家法治统一，处理好上位法和下位法关系。
维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。2015年立法法修改，赋予设区的市地方立法权。目前，我国有地方立法主体353个，包括31个省（区、市）、289个设区的市、30个自治州和3个不设区的地级市。这些年来，地方立法工作有了积极进展，总体情况是好的，但也存在违背上位法规定、“立法放水”等问题。十八大以来，全国人大常委会在进行备案审查时，就发现并纠正了一批同上位法不一致的法规规章。
在好几年前，祁连山生态破坏问题受到广泛关注，这其中的一个重要原因，就是地方立法违反上位法规定。国家公布实施的自然保护区条例，规定了自然保护区禁止的10类活动，包括狩猎、开垦、烧荒、砍伐、放牧、捕捞、采药、开矿、采石、挖沙。本来，地方立法应严于国家立法，但是，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》却将国家禁止的10类活动缩减为3类，仅保留狩猎、垦荒、烧荒3项，而这3项恰恰很少发生。这一地方立法就是典型的“放水”。
地方立法和国家立法构成完整的国家法律体系，既要相互补充、支持，又要协调统一，做到科学完备。地方立法不能与国家立法相抵触，不能违反上位法。全国人大常委会要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。去年12月16日，全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，对备案审查工作各个环节作出更加细化的规定。要认真实施立法法、监督法和有关工作办法，坚持依法立法，确保地方性法规与国家法律、行政法规协调一致、有效衔接。
第五，坚持急用先行，区分轻重缓急，努力提高立法质量和效率。
就全国来讲，我们已经形成了中国特色社会主义法律体系，但是，这不等于立法任务就已经完成，还要加快完善和发展，使之更加科学完备、统一权威。本届以来，全国人大及其常委会已审议通过宪法修正案，制定法律23件，修改法律71件次，作出有关法律问题和重大问题的决定31件。今年以来已经召开了8次常委会会议，其中3次是加开的，每次会上都有立法议程，最多的一次审议了16件法律案，完成了一批紧急、重大的立法任务。
当前和今后一个时期，国家立法和地方立法工作任务都很重。要紧紧围绕十九届五中全会确定的250多项重大举措、13项“专门行动”，谋划立法项目，特别是总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的重点领域立法，包括国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，抓紧补齐数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用方面的法律短板，全国人大和地方人大都要积极推进，确保适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。
今年5月召开的十三届全国人大三次会议审议通过了民法典，这是我国第一部以法典命名的法律。这次中央全面依法治国工作会议提出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。有建议提出，全国人大常委会可适时启动行政法典的编纂工作。我认为这是一个重大建议，大家可以就此进行研讨。
第六，建设德才兼备的高素质立法工作队伍。
这些年来，各地人大高度重视立法队伍建设，着力解决立法人才“进得来、用得上、留得住”的问题，都有一些好的经验做法。广东创新立法人才培养机制，评选立法领军人才、骨干人才和专业人才；浙江出台加强新时代立法队伍建设的若干意见，把立法人才队伍纳入党管人才总体规划，探索从律师、专家学者中公开招聘高级立法专员，适当增加有法治实践经验尤其是立法经验的委员人数；山西在加快人才培养、优化队伍结构、推动干部交流方面下了很大力气，力度很大。其他省（区、市）也都有很多好的做法，我就不一一点了。希望地方人大继续抓好立法队伍建设，加强立法人才培养，推动立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，不断提高做好立法工作的能力和本领。
推进全面依法治国、做好新时代立法工作，是全国人大和地方人大的共同任务。党中央即将印发法治中国建设规划和法治社会建设实施纲要，全国人大和地方人大要按照各自职责权限研究部署贯彻落实的具体举措，形成立法工作合力。无论是确定项目、调研起草还是征集意见、审议把关，全国人大常委会都要重视和听取地方人大的意见建议。地方人大立法中涉及合宪性合法性判断、法律解释、法律询问、立法技术等方面的事项，可以及时向全国人大常委会提出，全国人大常委会要及时负责地予以研究答复。要认真总结和推广地方立法工作的好经验好做法，共同加强立法理论和实践研究，继续办好地方立法工作座谈会和立法法培训班，支持地方人大加强立法队伍和能力建设。
接下来，大家还要进行深入交流讨论，主题就是学习贯彻习近平法治思想。相信这次会议一定能取得圆满成功、实现既定目标。
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