国务院研究发展中心马骏公开讲话汇编26篇

目录
谈电信市场准入制度改革 3
国际化战略推动企业做大做强 11
电信市场准入制度改革应确立时间表 17
中国电子信息企业的成长战略 23
电信业准入制度改革应确立时间表 36
中国垄断产业的体制改革任重道远 42
中国三家液晶企业重组启示录 48
积极推进国内企业开展外包合作 55
推动我国人力资源外包产业发展的对策 62
中小企业发展:新环境、新问题、新对策 70
中小企业发展新环境新问题新对策 81
加快部署下一代移动宽带技术 89
煤电一体化并非发电企业的发展方向 94
中国信息产业政策走向 99
固定运营商跨越式转型 108
大力支持中小企业管理培训业发展 111
应把发展培训服务业作为中小企业政策的重要着力点 121
促进中小企业转型 升级需加快科技体制改革 126
着力解决我国创新链中的重大瓶颈问题 140
马骏:“不要政策要公平”传递什么信息 146
简政放权激发市场活力与社会创造力 149
完善区域产业体系是京津冀钢铁协同创新立足点 158
进一步推进国有企业员工持股 169
处理“僵尸企业”可重点关注三类企业 178
中日经济合作:新形势、新模式、新愿景 183
全面优化营商环境 提振企业发展信心 186

谈电信市场准入制度改革
  一  自然垄断规制的公共利益理论
   该理论认为,自然垄断行业存在市场失灵,需要进行政府规制。有人指出该理论中的进入许可是不必要的,因为自然垄断行业不会有新的企业进入。该观点有一定道理,但实践中要考虑几种因素:一是新的市场可能会同时有许多企业进入,因为未来“鹿死谁手”不确定。如果资本市场不完善,企业兼并重组和退出成本高,还会形成市场分割和恶性竞争。二是许多国家由于产权制度和公司治理不完善,企业存在非理性行为。因此,自然垄断行业的进入许可在许多国家还是必要的。
   (二)规制的公共选择理论
公共选择理论侧重于研究政府规制的程序。该理论有两个假设:一、规制是政府的资源,可以被利益集团利用;二、经济行为人是理性的。该理论提出了若干重要观点:管制对于不同群体的影响是不同的,人均收益较多或组织更好的利益群体对政府规制影响较大,规制一般有利于有实力的厂商。规制者自身愿意利用规制获取好处,收取“过路费”。
   公共利益理论指出了“市场失灵”,公共选择理论指出了“政府失灵”。对于自然垄断行业,市场失灵是必然发生的,政府失灵则因各国的制度和文化状况不同而程度不同。实践中,各国需要结合本国的制度实际进行权衡,选择合理的规制范围。
   三 可竞争市场理论
   可竞争市场理论主张取消自然垄断行业的进入管制。该理论认为进入的威胁既可以提高市场效率,减少政府规制,又不损失规模经济。
   该理论对于电信业的垄断环节意义不大, 因为潜在进入者存在成本和服务质量的劣势,巨大的沉淀成本容易套牢进入者。外部的潜在威胁不大。
   四 事前与事后监管理论
该理论假设潜在违规者都试图影响监管者以获取私利。该理论认为:事前监管比事后监管面临的破坏性小。事前监管虽然会增加被监管者的成本,但是相对较小。事后监管由于违规已经发生,违规者常常要面临较大的损失,因此愿意付出较大的代价来破坏规则。事前监管与事后监管的效果取决于一国监管者的能力和独立性。如果监管者的独立性较差,监管规则容易遭到破坏,事前监管是相对较好的选择。
   许可制度是事前监管,取消许可就意味着更多依靠事后监管。该理论对于电信市场准入尤其有意义,电信网络投资的沉淀成本巨大,背后还涉及到大量的用户利益,事后监管常常会失效。
   综合以上理论,一国的电信市场的准入政策要考虑多方面因素:电信业务的技术经济特性、市场结构、制度状况等。
   电信产业特性与市场准入政策
   假设制度和市场是完善的,企业行为是理性的,这里仅仅从电信产业特性的角度分析市场准入制度。
   无线通信业务需要实行许可制。无线通信业务的许可实质上是频率资源许可。频率资源具有稀缺性,一个地区一般只能容纳少数几家运营商。频率资源的许可可以采取多种方式,如拍卖、选美、特许经营等。取消许可的条件是频率资源不再稀缺。
   固话业务的准入政策依赖于市场结构。固话业务
具有两种竞争性的市场结构:一是本地业务垄断模式,即允许本地网垄断,但是对主导的本地网运营商进入其它竞争性业务要进行限制。在对本地网实施一定的管制的条件下,鼓励其它环节的竞争。二是数网竞争模式,即通过分拆或不对称管制政策形成数家综合性的固话运营商。对十前种模式,需要对本地业务主导运营商实施进入许可规制。后种模式无须进入限制。
   增值业务无须许可制。属竞争性业务,无须实施许可。
   中国电信业的
   市场结构与制度基础
   一 市场结构与竞争
   固话业务是“双寡头垄断”,但是面临越来越激烈的异质竞争。经过多次市场重组,特别是2002年对中国电信的南北分拆,固话市场明确了数网竞争的发展方向。中国电信和中国网通两家综合固话运营商公司分别垄断南北市场,中国联通和中国铁通参与固话竞争。尽管固话业务本身没有形成2002年分拆改革预期的有效竞争,但技术进步已经对固话业务形成了强大的竞争压力。无线通信网络成本的直线下降导致其对固话的竞争日益增强,IP技术的应用给长途业务带来了充分的市场竞争。异质竞争已经导致了固话业务收入增长的停滞。
   无线业务是“双寡头竞争”
。移动业务只有中国移动和中国联通两家寡头竞争,中国电信和中国网通的“无线市话”业务具有一定的移动性。
   卫星业务与其它业务竞争性不强。
增值业务充分竞争。尽管实施许可制,由于监管部门积极放松许可,进入企业达到4000余家,竞争比较充分。
   二 监管体系不完善
   主要体现在三个方面:
   监管机构的能力弱。监管部门缺乏必要的经费和人力资本,监管政策滞后;监管决策容易受利益集团和政治因素影响,监管的独立性和权威性不强。
   互联互通问题未真正解决:企业间无法达成合理的互联协议,联而不通现象时常发生,互联双方呼叫数据相差悬殊等等。
   合理的普遍服务机制未建立。当前依靠运营商内部交叉补贴的普遍服务机制不利于市场竞争,也无法保证普遍服务的质量。
   三 社会处于转型期
   分类制定市场准入政策
   电信市场准入制度改革应坚持促进市场竞争的原则和保持电信业稳定发展的原则。政策制定要考虑电信产业的技术经济特性、中国电信业的市场结构和制度条件。由此,可以将电信业务分为三大类,分别制定不同的市场准入制度:许可制、过渡性许可制和取消许可制。
   一 无线业务频率资源 在未来较长时间保持许可制
这是电信业的特性决定的,世界各国的电信监管都保留了对频率资源的许可。取消该类许可的前提是技术的进步使得频率资源不再稀缺。
   二 对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制,将来随着改革的深入取消许可
   一些人主张学习欧盟的做法,取消许可制。但是,中国的电信业发展状况和制度基础与欧盟国家不同,仍然需要在一段时期内对部分业务实施许可制。
   首先,取消许可制并不能促进市场竞争。固定业务已经有4家企业竞争,本地业务的“双寡头垄断”格局并没有被打破,原因:一是入户网具有独占性,入户网建成后用户无法选择运营商,固话用户基本被瓜分完,只有少量高用户密度区域存在竞争。二是互联互通没有解决,限制了新运营商的发展。长途业务竞争已经较充分。固话业务的竞争主要来自无线业务。
   第二,许可制有利于减少混乱和冲突。如果取消许可,会有大量企业在新建小区建设入户网,因为这是独占性资源。在互联互通监管没有解决前,大量新进入企业必然会与垄断企业在互联互通上发生冲突,公众的利益受损。许可制可以循序渐进地开放市场。
   第三,许可制有利于服务的稳定。在解决互联互通障碍后,新进入者一般会采取“撇脂”
行为,即在盈利业务和盈利地区进入。主导运营商因此会失去普遍服务的补贴来源。市场竞争的前提是解决接入亏损和偏远地区的建网亏损。
   第四,许可制可以减少非理性进入,非理性进入的原因是国内产权制度和公司治理不完善。
   第五,许可制有利于产业的协调发展。主管部门可以利用许可协调规划技术标准,促进网络的统一性。还可以利用技术标准和技术壁垒等手段促进国内制造业发展。如果没有许可,事后监管效果差,因为监管部门能力弱,网络一旦建成就会变成既成事实。
   实施许可制的弊端也是显而易见的。由于监管部门缺乏独立性,容易受利益集团和政治因素左右,难以打破既有利益格局。
   总之,在一定阶段保留许可管制并不是封闭市场,而是为渐进式改革创造条件。在监管能力、互联互通、普遍服务等问题解决后,可以取消许可制。
   三 对增值业务取消许可制
   属于竞争性业务,许可规制缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管,以维护安全或政治目标,但实际上效果有限。关键是加强事后监管。
为了克服许可制带来的弊端,建议制定市场开放时间表。对于无线业务,可以制定增加新运营商的时间表;对于其它基础电信业务,不仅要制定增加新运营商的时间表,还要制定取消许可制的时间表。制定时间表,既可以促进规制改革,又有利于企业调整经营战略。
作者:国务院发展研究中心企业研究所马骏
国际化战略推动企业做大做强
   信息产业是全球化程度很高的产业。在我国,信息产业是开放时间最早、开放程度最高和参与全球分工程度最深的
产业。近年来,我国信息产业企业在开放竞争的环境下探索出了丰富的发展经验,特别是在国际化实践中取得了显著的成绩。笔者选取了海尔、联想、TCL
、华为四家企业作为国际化战略的典型案例进行研究。这四家公司是国内信息产业的领先企业,在中国电子百强排名中居于前列,其国际化战略的发展,反映了中国企业国际化战略的多样性以及企业国际化战略的背景和条件。
  国际化战略呈现多样性
  国际化战略的多样性源自于企业不同的发展条件和发展背景。四家企业的国际化实践反映了企业国际化战略的多样性。总体上看,四家企业的国际化战略是理性和务实的。
  行业背景不同
  首先,行业技术特点不同。海尔、TCL、联想处于技术相对成熟的产业环节,华为则处于技术快速发展的产业环节。因此,前者重视生产和供应链管理环节,后者重视研发和服务环节。在国际化战略中,前类企业重视生产和供应链管理的投资和布局,后类企业重视研发和销售服务的全球投资和布局,以提高公司竞争力。
  其次,产业结构不同。四家企业面对的全球市场基本上都是跨国公司寡头竞争市场。从产业链看,海尔和TCL在国内逐步形成了从部品、成品到营销和服务的产业链,并在一定程度上引导了产业的发展。联想和华为对产业链的影响力较弱,产品的关键核心部件要从国外公司采购,产业发展由国外企业主导。因此,从国际化战略看,海尔和TCL
倾向于依托国内资源优势,逐步开拓海外市场。联想和华为高度重视海外资源,如投资海外的技术和人才市场,与上游企业建立战略联盟关系,以提高公司在国内和国际市场的竞争力。
  第三,国际竞争格局不同。由于技术的成熟和生产要素价格相差悬殊,发达国家的企业在家电、计算机整机等产品上逐渐丧失竞争优势,相关产业正在大规模向发展中国家转移。这些产业中的部分跨国企业开始进行战略转型,出售部分低赢利或亏损业务,这为中国企业的跨国并购创造了条件。通信制造业目前还处于快速发展期,发达国家拥有较强竞争优势,跨国并购的机会少,即使偶尔出现这种机会,也面临跨国公司的高价竞争。
  第四,需求对象不同,品牌的重要性不同。在国际市场竞争中,产品的成本和质量是竞争的基础,但由于用户选择产品的能力存在较大差别,不同产品对品牌的依赖程度不同。消费电子企业对大众品牌的依赖性最强,计算机产品次之,通信产品较弱。因此,海尔和TCL在走出去开拓国外市场时,不仅要做好产品和服务,还要花费巨资突破品牌的瓶颈制约。海尔偏重于在海外树立自己的品牌,TCL则采取了两手措施,即在发展中国家树立自己的品牌,在发达国家收购国外品牌。中国作为一个发展中国家,企业在海外树立品牌是一个长期和艰苦的过程,海外收购虽然见效快,但是成本高、风险大。
  成本优势各异
  总体来看,四家公司在国际市场的竞争优势主要来自成本优势,但是各个公司的成本优势又来自不同的业务环节。在国际化战略中,企业一般会基于自身的竞争优势制定适合自己的国际化方案。
  海尔和TCL的成本优势主要来自产品生产环节,在包括产品设计、产品制造、供应链管理等业务环节形成了综合的成本管理能力。如海尔刚进入美国市场时,发现美国家庭虽然偏好大型冰箱,但是大学生和单身人士需要的小型冰箱也具有一定的市场规模。海尔公司利用其优势设计和制造了低成本的小型冰箱,并很快占领了美国小型冰箱50%的市场份额。
  TCL并购汤姆逊的重要决策前提是资产整合后的协同效应。公司并购完成后,马上整合汤姆逊公司在全球的生产基地,充分利用公司在制造方面的知识和经验,重组了境外的工厂,大幅度降低了生产成本并提高了效率。TCL还计划通过统一公司全球业务的技术标准,从设计、采购和维护上获取协同效应。
  联想的成本优势来自于控制管理成本的能力和高效管理供应链的能力。联想在做出并购IBM PC业务决策之时,已经明确了并购后新公司利润增加的来源:首先,并购后不再承担IBM
总部庞大的管理费分摊,管理费用大幅度减少。第二,在设备采购上存在显著的协同效应,可以降低采购成本。第三,通过改善管理方式,降低业务运营成本。另外,公司还可以扩大业务范围,从过去只作为IBM的附属业务,专注大客户,转变到拓展中小企业和消费者市场,增加收入。
  华为的成本优势来自于产品研发的后发优势和国内要素。华为拥有国内一流的研发队伍和研发能力,公司三万员工中约一半为研发人员。作为通信市场的跟随者,华为通过技术学习和消化吸收大大缩短了产品的开发周期,少走了很多弯路。另外,公司充分利用了国内人力资本的成本优势制造出价廉物美的产品,提供快速和周到的技术服务。公司在国际市场上往往能够快速发现用户需求,并快速提供相应的产品和服务。
  需要具备三个条件
  首先,要具备跨国经营特色。
  从国际生产的折衷理论看,四家企业跨国经营具有显著的特点。
  第一,四家企业的优势主要体现在成本控制能力上。发达国家企业在国际化中的优势往往体现在有形资产和无形资产的占有、生产管理、规模经济、多国经营等多个方面,相比之下,四家中国企业的优势显得有些薄弱,这也成为一些学者怀疑它们国际化成功可能性的重要理由。第二,由于
企业优势单一,内部化优势也相对简单。第三,区位优势是中国企业跨国经营的重要且充分的理由。在某种程度上,获取海外区位优势也将在一定程度上增强企业优势和内部化优势,如提高企业的技术能力,获取协同效应,获得规模效益,增强品牌等无形资产。因此,用动态的折衷理论可以更好地理解四家企业的跨国经营。
  其次,要具有特定的发展环境和条件。
  四家企业是在本土市场完全开放的环境下发展和国际化。由于国内信息产业的开放,中国企业基本失去了“先在国内市场保护下做强,然后走出去”的机会,因此,中国企业在不太强大的时候就必须实施国际化战略。
  另一方面,由于经济全球化的发展趋势,中国企业也获得了较好的海外发展机会。发达国家和WTO等成员组织推动了全球信息产业的开放,中国企业虽然受到许多不公正待遇,如发达国家利用中国市场经济地位设置反倾销税等,但总体上看仍然是机会多于挑战。
  第三,要有能力抵御多种风险。
  中国信息产业的四家领头企业已经在国际化战略中进行了积极的探索,它们根据自身的发展环境和发展条件,走出了不同的国际化发展道路。从当前看,它们基本上达到了预想的目标。
  中国信息企业在国际化过程中将面临多方面的风险。信
息产业是技术进步快的产业,也是全球市场竞争激烈的产业,企业面临风险较大;国际化进一步加大了中国企业的风险,风险来自多个方面,包括国际化资源的缺乏、能力和经验的不足,以及国内政策的缺失或不配套等。
  政府和社会应该积极鼓励和扶持企业的国际化探索。有关各方应帮助企业减少风险,特别是要尽快建立企业走出去相配套的制度,必要时还应给予资金、政策等多方面的支持。
作者:马骏 肖庆文 国务院发展研究中心企业所战略研究室
电信市场准入制度改革应确立时间表
   编者按:当前电信市场准入的政策基础正在发生重大变化:电信市场改革已经取得了显著成效,市场结构发生了重大变化,市场竞争初步形成;政府职能改革进入了一个新的阶段,《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施是一个重要里程碑,该法律要求政府减少不必要的行政许可,并规范行政许可行为;部分发达国家取消了长期实行的电信业务许可制度,在此背景下,中国电信市场的许可制度成为新的热点。电信市场准入制度也是《电信法》必须回答的问题。以下为国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任马骏的看法。
  电信产业特性与市场准入制度
  一国的电信市场的准入政策要考虑多方面因素:电信业务的技术经济特性、市场结构、制度状况等。假设制度和市场是完善的,企业行为是理性的,这里仅仅从电信产业特性的角度分析市场准入制度。
  无线通信业务需要实行许可制。无线通信业务的许可实质上是频率资源许可。频率资源具有稀缺性,一个地区一般只能容纳少数几家运营商。频率资源的许可可以采取多种方式,如拍卖、特许经营等。取消许可的条件是频率资源不再稀缺。
  固话业务的准入政策依赖于市场结构。固话业务具有两种竞争性的市场结构:(1)本地业务垄断模式,即允许本地网垄断,但是对主导的本地网运营商进入其他竞争性业务要进行限制。在对本地网实施一定的管制的条件下,鼓励其他环节的竞争。(2)数网竞争模式,即通过分拆或不对称管制政策形成数家综合性的固话运营商。对于前种模式,需要对本地业务主导运营商实施进入许可规制。后种模式无须进入限制。
  增值业务无须许可制。增值业务属竞争性业务,无须实施许可。
  中国电信业的市场结构与制度基础
  1.市场结构与竞争
  (1)固话业务是“双寡头垄断”
,但是面临越来越激烈的异质竞争。
  经过多次市场重组,特别是2002年对中国电信的南北分拆,固话市场明确了数网竞争的发展方向。中国电信和中国网通两家综合固话运营商分别垄断南北市场,中国联通和中国铁通参与固话竞争。尽管固话业务本身没有形成2002年分拆改革预期的有效竞争,但技术进步已经对固话业务形成了强大的竞争压力。无线通信网络成本的直线下降导致其对固话的竞争日益增强,IP技术的应用给长途业务带来了充分的市场竞争。异质竞争已经导致了固话业务收入增长的停滞。
  (2)无线业务是“双寡头竞争”。移动业务只有中国移动和中国联通两家寡头竞争,中国电信和中国网通的“无线市话”业务具有一定的移动性。
  (3)卫星业务与其他业务竞争性不强。(4)增值业务充分竞争。尽管实施许可制,由于监管部门积极放松许可,进入企业较多,竞争比较充分。
  2.监管体系不完善
  由于历史和体制的原因,中国的监管体系还不完善,主要体现在:
  监管机构的能力弱。监管部门缺乏必要的经费和人力资本,监管政策滞后;监管决策容易受利益集团和政治因素影响,监管的独立性和权威性不强。
  互联互通问题未真正解决。互联互通的问题表现在多方面:企业间无法达成合理的互联协议,联而不通现象时常发生,互联双方呼叫数据相差悬殊等等。
  合理的普遍服务机制未建立。当前依靠运营商内部交叉补贴的普遍服务机制不利于市场竞争,也无法保证普遍服务的质量。
  3.社会处于转型期
  中国政府是锐意改革的政府。整个社会处于快速转型过程中:经济体制向市场化转变,行政体制由管制型向法制和服务型转变。社会转型期间存在法律法规不完善的特点,需要安排许多过渡性政策。
  分类制订市场准入政策
  电信市场准入制度改革应坚持促进市场竞争的原则和保持电信业稳定发展的原则。政策制订要考虑电信产业的技术经济特性、中国电信业的市场结构和制度条件。由此,可以将电信业务分为三大类,分别制订不同的市场准入制度:许可制、过渡性许可制和取消许可制。
  1.无线业务(频率资源)在未来较长时间保持许可制
  这是电信业的特性决定的,世界各国的电信监管都保留了对频率资源的许可。取消该类许可的前提是技术的进步使得频率资源不再稀缺。
  2.基础网络的运营许可制
  对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制,将来随着改革的深入取消许可。
  一些人主张学习欧盟的做法,取消许可制。但是,中国的电信业发展状况和制度基础与欧盟国家不同,仍然需要在一段时期内对部分业务实施许可制。
  首先,取消许可制并不能促进市场竞争。固定业务已经有四家企业竞争,本地业务的“双寡头垄断”格局并没有被打破。许可制有利于减少混乱和冲突,如果取消许可,会有大量企业在新建小区建设入户网,因为这是独占性资源。在互联互通监管没有解决前,大量新进入企业必然会与垄断企业在互联互通上发生冲突,使公众的利益受损。许可制有利于服务的稳定,市场竞争的前提是解决接入亏损和偏远地区的建网亏损。许可制可以减少非理性进入,许可制有利于产业的协调发展。主管部门可以利用许可协调规划技术标准,促进网络的统一。还可以利用技术标准和技术壁垒等手段促进国内通信设备制造业发展。如果没有许可,事后监管效果差,因为监管部门能力弱,网络一旦建成就会变成既成事实。
  实施许可制的弊端也是显而易见的。由于监管部门缺乏独立性,容易受利益集团和政治力量左右,难以打破既有利益格局。
  总之,在一定阶段保留许可管制并不是封闭市场,而是为渐进式改革创造条件。在监管能力、互联互通、普遍服务等问题解决后,可以取消许可制。
  3.对增值业务取消许可制
  增值业务属于竞争性业务,许可规制缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管,以维护安全或政治目标,但实际上效果有限。关键是加强事后监管。
  为了克服许可制带来的弊端,建议制订市场开放时间表。对于无线业务,可以制订增加新运营商的时间表;对于其他基础电信业务,不仅要制订增加新运营商的时间表,还要制订取消许可制的时间表。制订时间表,既可以促进规制改革,又有利于企业调整经营战略。
作者:国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 马骏
中国电子信息企业的成长战略
   发达国家主导了全球电子信息产业的发展,其战略是制定全球性规则发挥本国企业的领先优势,利用知识产权和技术标准战略强化领先地位。中国电子信息企业在未来一段时期内基本上是跟随者,不得不在有限的市场和狭窄的价值空间内成长。要突破发展屏障,企业和政府应形成战略共识。政府要为跟随企业维持和创造发展空间,帮助企业不断积累力量。同时,政府还要支持少数有竞争力的企业突破发展的屏障,逐步从跟随发展的模式向局部领先甚至全面领先的发展模式转变。
   改革开放以来,中国电子信息产业的发展取得了巨大成就。1980年电子信息产业工业产值只有100亿元,2005年电子信息产业实现销售收入3.84万亿元,工业增加值9004亿元,利税1742亿元,出口额2681.7亿美元,居工业各行业之首。同时,我们必须清醒认识到,中国电子信息产业的增长主要靠外资企业推动,信息产业部数据表明,最近几年外资企业在销售收入、工业增加值、利润等指标上占总体指标的比例均超过70%。未来产业发展要在坚持开放的同时重点推进我国电子信息企业成长壮大,促进我国由电子信息大国向电子信息强国转变。
   一、发达国家主导全球电子信息业发展的机制
   发达国家主导电子信息产业发展的战略思路是:在国内保持创新的优势。在全球推动产业开放竞争,并建立有利于领先企业的游戏规则;通过知识产权和技术标准战略,让领先企业主导全球电子信息产业发展,并不断强化其全球领先的地位。政府和企业分工明确,二者相互促进。
   (一)政府战略
   发达国家政府的战略目标是帮助本国企业建立全球优势,基本思路是:
   促进本国企业的创新,保持全球领先地位。由于发达国家市场机制完善,发达国家政府一般很少像发展中国家政府那样采用倾斜性政策促进电子信息企业发展,政府的作用主要是为企业创新创造优越的条件。主要是:加强教育和吸引全球人才精英;重视基础研究,投资技术的竞争前研发;建立激励创新的制度环境,刺激企业和各种资本投入到创新中。良好的国家创新环境是促进企业创新领先的重要基础条件。
   推动全球市场开放。在发达国家推动下,全球信息技术产品的主要生产地和市场地都签署了《信息技术协定》,已经将计算机、电信产品、半导体、半导体制造设备、软件和科学仪器6大类共200多种产品的关税削减到零。我国承诺自加入WTO起加入该协议,并于2005
年之前将相关产品的关税全部降为零。此外,发达国家还致力于消除各国电子信息产品的非关税壁垒。
   不断强化全球知识产权的保护。发达国家不遗余力地推动建立了全球知识产权保护的规则。客观地讲,全球知识产权保护对电子信息产业的发展发挥了重要促进作用。由于知识产权分布的不均匀,发达国家和发展中国家在知识产权保护的方式和程度上存在许多分歧。发达国家从不放松对发展中国家施加压力来强化其知识产权的保护。
   (二)企业战略
   发达国家领先企业竞争战略的基本思路是“公司创新化,创新专利化,专利标准化,标准全球化”。
   1.保持技术创新的领先地位
   由于技术创新具有高风险高收益的特征,技术创新的主体主要是大型跨国公司和风险资本投资的企业,因为大型企业和风险资本具有规模优势,可以利用创新组合减少和消除风险。
   发达国家的跨国公司在技术创新中具有巨大优势。跨国公司规模大,且研发投入比重高。如2004年美国微软、 IBM、英特尔、日本索尼、芬兰诺基亚、瑞典爱立信公司研发投入分别为45.5、41.67、35.15、36.05、38.34、24.36亿欧元, 占销售收入的比重分别为15.5%、5.9%、 14%、7.5%、13.1%、16.7%
。由于信息技术研发的投入巨大,下一代关键技术的研发常常成为少数跨国公司专有的“奢侈品”。跨国公司研发投入的重点是下一代产品,当前产品的研发投入占研发总投入的比重很小。当发展中国家企业还在努力获取当前产品技术的时候,跨国公司早已经将研发重心转移到下一代及以后的技术,形成了领先发展的良性机制。
   发达国家特别是美国的风险资本在技术创新中发挥重要作用。美国风险资本在高峰期达到近1000亿美元,约占 其GDP的1%左右。大型跨国公司大力投资于“可预见”的技术创新,风险资本则投资于跨国公司没有预见的技术创新或不愿意推动的“颠覆性技术”的创新。风险资本的技术创新和跨国公司的技术创新具有较强的互补性,二者的竞争发展有利于发达国家保持技术创新的领先地位。
   2.加强商业创新
   商业创新指企业在供应链、产品、销售渠道、服务方式和盈利模式等方面开展的创新。电子信息产业的技术快速进步促进了商业模式创新。商业模式创新与技术创新的结合进一步巩固了领先企业的地位。
   大型跨国公司重视产业链的控制。由于信息产品的网络特性,信息产品的竞争常常表现为产业链的竞争。如美国微软公司和英特尔公司形成牢固的Wintel
联盟,长期称霸个人计算机产业。同时,跨国公司不断重组业务链,将低附加值环节外包,专注于高附加值和公司的优势业务,高回报保证了持续的高创新投入。
   新兴企业通过“快鱼吃慢鱼”快速发展。新兴企业是商业创新的重要力量,少数企业在短短数年时间内甚至发展为全球行业霸主。如美国谷歌公司在互联网上创造了“用户免费、后向收费”的商业模式,颠覆了传统的“服务收费”商业模式,并快速成长为互联网上为全球提供信息服务的跨国公司。资本市场在新兴企业的商业创新中发挥重要作用,新兴企业利用股票的高溢价不断兼并相关企业,整合各类资源,实现超常发展。
   3.制定知识产权战略
   知识产权战略在领先电子信息企业战略中占有重要地位。电子信息企业的知识产权主要是专利权和版权。发达国家领先企业的知识产权战略包括两方面内容:首先,高度重视知识产权的获取。在大规模研发投资的基础上,成立专门的知识产权专家管理队伍,根据法律和技术特点采取多种技巧设计知识产权。大型电子信息跨国公司平均每天要申请10项专利,每年约3000项以上专利,维护保有专利在数万件以上。发达国家电子信息企业的知识产权竞争甚至被指责为“专利军备竞赛”。第二,充分利用知识产权巩固市场地位。知识产权的垄断是“合法”
的垄断。依靠知识产权的垄断可以获得多方面的利益,包括:出售知识使用许可,获得投资收益;与联盟企业交叉许可,减少进入市场的障碍;通过漫天要价,阻止企业竞争对手进入;利用知识产权诉讼打击竞争对手等。
   4.重视技术标准战略。
   技术标准的形成有三种机制:公共机构制定的技术标准、企业联盟制定的技术标准和强势企业的事实标准。前两种是预先制定的,后者是既成事实。无论采取什么方式形成的技术标准,其共同点是:市场力量是决定性力量,技术和权威是次要因素。技术标准一般是市场力量最大的企业或企业联盟领导下形成的。
   技术标准的竞争会导致全球电子信息企业分阵营对决的情景。由于技术标准竞争的风险太高,多数情况下全球主要电子信息企业会在技术标准上达成妥协,避免出现对决的局面。
   领先企业通过技术标准将全世界的消费者和跟随厂商限定在预设的路线上。技术标准客观上对全球消费者和产业发展是有利的,但是对跟随企业则是不公平的。领先企业利用知识产权战略达到两个目标:一是获取市场先发优势,二是利用技术标准获取知识产权的收益。
   二、中国电子信息企业在跟随中成长的机会
中国电子信息企业在未来一段时期内基本上是跟随者。首先,国家的创新基础薄弱,教育、科研、市场、制度等各个方面还与发达国家存在较大差距,难以给予企业更加有利的支持。第二,我国企业规模小,盈利能力弱,因此研发投入受到极大限制。根据信息产业部的统计, 2005年中国电子百强企业平均利润率只有2.5%,研发投入占销售收入的比重为3.6%。企业有限的创新资源几乎全部投入在当前产品的竞争上,而发达国家的政府和企业已经将创新重点转移到未来下一代产品和技术标准的竞争上。第三,发达国家主导产业发展的格局是中国企业成长的重大屏障,短期难以突破。
   中国电子信息企业可以利用后发优势、国内生产要素低成本优势和国内市场规模优势,在跟随中获得快速成长的机会。
   (一)低成本竞争的发展机会
   中国电子信息企业已经充分利用了低成本竞争的优势获得了快速发展。有些行业,中国企业成为全球产业分工中的重要加工车间;有些行业,中国企业已经依靠价廉物美的产品在国内市场占据了主导地位,少数企业在海外市场特别是发展中国家市场取得重大突破。中国的海尔、联想、TCL、华为、中兴等企业依靠低成本优势在全球市场站稳了脚跟,正在发展为有竞争力的跨国公司。
由于市场的开放和国外企业战略的调整,中国企业的低成本竞争优势可能会不断削弱。外资企业正在试图用“国外的中国制造”打败“中国的中国制造”,通过在中国的直接投资获取中国的区域优势。
   (二)市场导向的商业创新机会
   跨国公司由于规模大、管理层级多,在一定的程度上存在“船大掉头难”的问题。尽管所有的跨国公司都强调市场反应能力,但是客观上中小企业具有潜在优势。中国电子信息企业在本土市场甚至在海外市场都可以积极开展基于市场导向的商业创新,根据用户个性化的需求,在供应链、产品、销售、服务等环节进行创新,快速满足用户需求。
   中国企业在庞大的中国市场具有特别的优势,因为中国企业对国内市场需求和国内产业链有更加深入的了解。如最近几年快速崛起的携程网、当当网、百度网等,利用了互联网技术创造了新的商业模式,在国内市场保持了领先地位。
   跟随企业在商业创新上比技术创新更容易取得成功。首先,投入相对较少,增值幅度较大。其次,商业创新不会像技术创新那样被领先企业占据了先机并利用知识产权进行阻拦。如中兴通信公司在海外市场根据用户的需求提供产品、方案、培训、运营、融资的综合性服务,赢得了客户,提高了收益水平。
   (三)新技术突破带来的赶超机会
   信息技术的发展具有相当大的不可预见性。电子信息产业经常出现“颠覆性技术”,其特征是:在发展初期性能低、功能少,与当时的主流技术相比几乎没有市场价值。后进入企业可以抓住机会颠覆传统企业的优势地位,如历史上微软公司和英特尔公司依靠开放式的个人电脑,彻底打破了IBM
公司对计算机产业的纵向一体化的垄断。
   中国部分电子信息企业已经具备了一定的市场规模和技术能力,如果要制定赶超战略,必须学会利用技术突破带来的机会,特别是“颠覆性技术”带来的机会,因为在可以预见的技术路线上跨国公司已经长期耕耘了多年,所剩机会不多了。
   三、支持中国电子信息企业成长的战略
   政府要学习发达国家的成功经验,还要针对中国企业特殊的发展条件和发展环境制定系统的发展战略,帮助处于跟随地位的中国企业获得发展的机会。
   (一)为跟随企业维持和创造生存空间
   在未来相当长一段时期内,绝大多数中国电子信息企业只能跟随领先企业。跟随企业的特点是:承担的风险小,但投资收益率低。因此,绝大多数企业没有财力从事源头创新,主要是通过引进消化吸收和集成创新获得竞争力。
   在发达国家主导产业发展的格局下,中国电子信息企业正在面临一种危险的趋势:领先企业过度挤压跟随企业的利润空间,跟随企业成为领先企业的低成本车间,失去继续成长所需要的营养。如中国电子百强企业规模成长很快,但是盈利能力却没有达到应有的水平,2005年平均利润率只有2.5%。
国家要维持合理的产业生态,为中国的跟随企业维持和创造发展空间。合理的产业生态对中国有利,对全球消费者有利,对产业长期发展有利。为跟随企业维持发展空间的主要措施包括:
   1.反知识产权垄断
   中国制定了系统完善的知识产权保护政策,促进了技术创新。但是,中国至今没有制定反知识产权垄断的政策。知识产权反垄断政策是知识产权保护政策的重要平衡力量。缺乏制衡的知识产权保护,无疑会刺激领先企业的“知识产权强权”,即滥用知识产权的垄断,对跟随企业进行挤压和对消费者进行掠夺。由于知识产权反垄断政策的缺失,一些国内电子信息企业甚至不得不跑到国外去与外国企业打官司。
   制定知识产权反垄断政策是发达国家的通行做法,而且各国在政策制定和政策实施上具有很大的灵活性,可以有效促进本国市场的公平竞争。因此,国家必须尽快研究和制定相关的政策。
   2.反市场垄断
   由于电子信息产品的网络特性,领先企业很容易利用市场地位妨碍公平竞争。过去几年,电子信息领先企业在本国市场和其它发达国家市场常常受到反垄断的起诉,充分印证了领先企业利用市场垄断阻碍竞争的企图。
电子信息领先企业在中国市场也出现了利用垄断地位的行为。如,制定高价格对中国企业和消费者进行掠夺,不公开产品接口对用户进行锁定,利用主机的垄断地位强行要求用户使用本公司配件,强行将产品捆绑销售,要求合作企业签订排他性协议等。这些行为没有有效的遏制手段。
   中国应加快反垄断法的进程,同时,根据电子信息产品的特点,由电子信息主管部门牵头研究和制定电子信息产品的市场反垄断政策,出台相应的行政法规。
   3.创造内外资公平竞争的环境
   各级政府为吸引外资制定了一系列的优惠政策,涉及税收、土地等多个方面。向外资的过度倾斜更加恶化了国内电子信息企业的生存空间。国内企业长期呼吁创造内外资公平的竞争环境。
   (二)支持少数有竞争力企业赶超
   极少数电子信息企业已经具备了局部赶超的基础,下一步要突破产业发展的屏障,即打破“市场力量弱一技术标准上没有发言权一不愿冒险投资长期研发一延续跟随战略一市场力量弱”的不良循环。在国家创新基础薄弱的情况下,国家需采取合理的扶持性政策。政策着力点是在一些可能突破的领域打破不良循环的关键环节,如增强企业的市场力量,加强企业在技术标准上的发言权,刺激企业投资长期技术等。
   1.选择少数有竞争力的企业进行重点扶持
   重点扶持的电子信息企业必须是有市场竞争力的企业,在国内是行业龙头,在国际上具有一定市场开拓能力。政府
有关部门要避免陷入“唯技术论”的误区。
   国家信息产业部积极制定了推进具有国际竞争力的大公司的发展战略,并且取得了重要成绩和有益经验。但是,政府支持的资源和力度非常有限。建议国家借鉴韩国扶持电子信息产业的经验,加大扶持的力度。
   2.对可能赶超的战略性技术和产品进行支持
   在国家创新基础薄弱的条件下,合理的思路是集中力量发展可能赶超的战略性产品和技术,特别是国内市场需求大且对产业发展影响大的技术和产品。这是多年来的共识。从过去的实践看,政府进行了一定的投入,但是效果还不够理想。未来应该加大力度,同时转变政策机制,坚持以企业为主体,以市场为导向,走开放式创新道路。
   3.支持企业参与全球技术标准的合作
   对于多数网络性强的电子信息产品,中国企业宜积极参与国际主流技术标准的制定。技术标准是全产业链的竞争,中国目前还缺乏与国际巨头对决的实力。在国内市场已经开放的背景下,国内标准成功的可能性小,而且可能损害下游产业和消费者利益。国内企业要利用本土市场作为重要谈判筹码,在技术标准的国际竞争中获得有利的参与机会。同时,不放弃制定本土技术标准的策略,防止国外利益集团对中国企业和用户的掠夺。
   政府要积极引导国内企业进行技术标准战略的合作,
并为国内企业参与国际标准的制定创造条件。国内企业在技术标准上达成一致,才能用好国内市场这一筹码,才能在国际上获得发言权。过去的实践多次证明,国内企业很容易被国外企业分化,国内企业的分化必然导致国内市场筹码的失效。
作者:国务院发展研究中心企业研究所 马骏
电信业准入制度改革应确立时间表
   编者按:当前电信市场准入的政策基础正在发生重大变化:电信市场改革已经取得了显著成效,市场结构发生了
重大变化,市场竞争初步形成;政府职能改革进入了一个新的阶段,《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施是一个重要里程碑,该法律要求政府减少不必要的行政许可,并规范行政许可行为;部分发达国家取消了长期实行的电信业务许可制度,在此背景下,中国电信市场的许可制度成为新的热点。电信市场准入制度也是《电信法》必须回答的问题。
  电信产业特性与市场准入制度
  一国的电信市场的准入政策要考虑多方面因素:电信业务的技术经济特性、市场结构、制度状况等。假设制度和市场是完善的,企业行为是理性的,这里仅仅从电信产业特性的角度分析市场准入制度。
  无线通信业务需要实行许可制。无线通信业务的许可实质上是频率资源许可。频率资源具有稀缺性,一个地区一般只能容纳少数几家运营商。频率资源的许可可以采取多种方式,如拍卖、特许经营等。取消许可的条件是频率资源不再稀缺。
  固话业务的准入政策依赖于市场结构。固话业务具有两种竞争性的市场结构:(1)本地业务垄断模式,即允许本地网垄断,但是对主导的本地网运营商进入其他竞争性业务要进行限制。在对本地网实施一定的管制的条件下,鼓励其他环节的竞争。(2)数网竞争模式,即通过分拆或不对称管制政策形成数家综合性的固话运营商。对于前种模式,需要对本地
业务主导运营商实施进入许可规制。后种模式无须进入限制。
  增值业务无须许可制。增值业务属竞争性业务,无须实施许可。
  中国电信业的市场结构与制度基础
  1.市场结构与竞争
  (1)固话业务是“双寡头垄断”,但是面临越来越激烈的异质竞争。
  经过多次市场重组,特别是2002年对中国电信的南北分拆,固话市场明确了数网竞争的发展方向。中国电信和中国网通两家综合固话运营商分别垄断南北市场,中国联通和中国铁通参与固话竞争。尽管固话业务本身没有形成2002年分拆改革预期的有效竞争,但技术进步已经对固话业务形成了强大的竞争压力。无线通信网络成本的直线下降导致其对固话的竞争日益增强,IP技术的应用给长途业务带来了充分的市场竞争。异质竞争已经导致了固话业务收入增长的停滞。
  (2)无线业务是“双寡头竞争”。移动业务只有中国移动和中国联通两家寡头竞争,中国电信和中国网通的“无线市话”业务具有一定的移动性。
  (3)卫星业务与其他业务竞争性不强。(4)增值业务充分竞争。尽管实施许可制,由于监管部门积极放松许可,进入企业较多,竞争比较充分。
  2.监管体系不完善
  由于历史和体制的原因,中国的监管体系还不完善,主要体现在:
  监管机构的能力弱。监管部门缺乏必要的经费和人力资本,监管政策滞后;监管决策容易受利益集团和政治因素影响,监管的独立性和权威性不强。
  互联互通问题未真正解决。互联互通的问题表现在多方面:企业间无法达成合理的互联协议,联而不通现象时常发生,互联双方呼叫数据相差悬殊等等。
  合理的普遍服务机制未建立。当前依靠运营商内部交叉补贴的普遍服务机制不利于市场竞争,也无法保证普遍服务的质量。
  3.社会处于转型期
  中国政府是锐意改革的政府。整个社会处于快速转型过程中:经济体制向市场化转变,行政体制由管制型向法制和服务型转变。社会转型期间存在法律法规不完善的特点,需要安排许多过渡性政策。
  分类制订市场准入政策
  电信市场准入制度改革应坚持促进市场竞争的原则和保持电信业稳定发展的原则。政策制订要考虑电信产业的技术经济特性、中国电信业的市场结构和制度条件。由此,可以将电信业务分为三大类,分别制订不同的市场准入制度:许可制、过渡性许可制和取消许可制。
  1.无线业务(频率资源)在未来较长时间保持许可制
  这是电信业的特性决定的,世界各国的电信监管都保留了对频率资源的许可。取消该类许可的前提是技术的进步使得频率资源不再稀缺。
  2.基础网络的运营许可制
  对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制,将来随着改革的深入取消许可。
  一些人主张学习欧盟的做法,取消许可制。但是,中国的电信业发展状况和制度基础与欧盟国家不同,仍然需要在一段时期内对部分业务实施许可制。
  首先,取消许可制并不能促进市场竞争。固定业务已经有四家企业竞争,本地业务的“双寡头垄断”格局并没有被打破。许可制有利于减少混乱和冲突,如果取消许可,会有大量企业在新建小区建设入户网,因为这是独占性资源。在互联互通监管没有解决前,大量新进入企业必然会与垄断企业在互联互通上发生冲突,使公众的利益受损。许可制有利于服务的稳定,市场竞争的前提是解决接入亏损和偏远地区的建网亏损。许可制可以减少非理性进入,许可制有利于产业的协调发展。主管部门可以利用许可协调规划技术标准,促进网络的统一。还可以利用技术标准和技术壁垒等手段促进国内通信设备制造业发展。如果没有许可,事后监管效果差,因为监管部门能力弱,网络一旦建成就会变成既成事实。
  实施许可制的弊端也是显而易见的。由于监管部门缺乏独立性,容易受利益集团和政治力量左右,难以打破既有利益格局。
  总之,在一定阶段保留许可管制并不是封闭市场,而是为渐进式改革创造条件。在监管能力、互联互通、普遍服务等问题解决后,可以取消许可制。
  3.对增值业务取消许可制
  增值业务属于竞争性业务,许可规制缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管,以维护安全或政治目标,但实际上效果有限。关键是加强事后监管。
  为了克服许可制带来的弊端,建议制订市场开放时间表。对于无线业务,可以制订增加新运营商的时间表;对于其他基础电信业务,不仅要制订增加新运营商的时间表,还要制订取消许可制的时间表。制订时间表,既可以促进规制改革,又有利于企业调整经营战略。
作者:马骏
中国垄断产业的体制改革任重道远
   垄断行业的产业体制改革与企业改革密切相关,需要共同推进。我国电信、民航、军工、石油天然气以及部分城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务,但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门的体制改革离改革目标尚有较大距离,需加快整体改革的步伐。
   我国垄断产业的形成有两类来源。一是自然垄断,如铁路、电力、供水等行业在某些环节具有自然垄断性质;二是管制性垄断,政府为了调节社会目标,在某些行业限制市场进入,如烟草、军工等。改革开放初期,垄断产业具有共同特点:一是政企高度合一。政企不分、政资不分,政府部门既是行业管理者,又是业务的直接经营者;二是垄断经营。行业内(区域内)只允许一个部门或企业生产经营相关业务。
   垄断产业体制改革的原因分析
垄断产业的传统体制既与计划经济体制有关,又与产业性质有关。计划经济体制是基本的体制背景条件,产业性质是直接原因。有些垄断产业是国家的基础产业,在起步阶段,政府的直接控制有利于政府集中资源优先发展;有些垄断产业具有网络经济特点,产业或产业部分环节具有自然垄断特性,垄断经营有利于提高效率;有些垄断产业涉及到重要社会目标,政府的直接控制有利于协调实现多方面的目标。在计划经济向市场经济转轨过程中,传统垄断体制的弊端日益显露出来,突出的问题表现在以下几个方面:
   一是投资不足导致产品和服务的短缺。改革开放初期,电信、电力、供水、供气等基础设施的供给与快速增长的需求之间的矛盾日益突出。仅仅依靠政府财政的投资难以解决短缺问题,吸引社会资金参与基础设施投资是产业改革的重要动机;二是经营效率低,服务质量无法满足社会需求。部门内部存在严重的官僚作风,服务意识差,垄断行业几乎都成为政府“纠风”的重点;三是部门利益与社会利益的冲突日益突出。在经济转轨过程中,政府弱化了计划管制,相应行业监管没有建立起来,垄断行业的部门利益日益膨胀,成为社会关注的焦点问题;四是全球垄断产业改革与国内市场化改革是重要推动力。上世纪80
年代全球出现的垄断产业改革浪潮对国内产生一定影响,国内市场化改革也产生了打破垄断和产业开放的客观要求,包括外资、民营资本在内的外部资本要求进入垄断领域投资的呼声高涨。
垄断产业体制改革包括三个层面的内容:首先是政府改革,即在政企分离、政资分离的基础上,转变政府职能,建立高效的监管机构;第二是市场结构改革,即通过产业纵向或横向拆分,引入市场机制;第三是企业改革,即通过政企分离、企业化改革、产权改革、建立现代企业制度等措施,提高企业效率。垄断产业的改革是一个渐进的过程,改革开放初期,垄断产业的进入管制开始有所松动,业务经营单位获得部分自主经营权力。20世纪90年代中期以后,垄断产业的改革开始加快,部分产业开始进行系统性改革。
   垄断行业的产业改革与企业改革密切相关
   垄断行业的产业体制改革与企业体制改革是相辅相成的关系。企业改革是产业改革的重要组成部分,产业改革最终是要创造良好的环境条件,提高企业的运行效率。
   第一,产业改革通过政企分离,实现经营主体的企业化。政企分离改革一般持续较长时间,从20世纪80年代中期开始,政府相关部门就开始不同程度地“放权”
,各业务部门在传统体制内模拟企业的管理(如模拟企业的财务管理)、实行各种形式的责任制等。政企分离的关键步骤是行业主管部门不再直接干涉业务的微观经营,转而从事行业监督管理,业务部门逐步转变为企业。多数垄断产业的企业化是一个渐进的过程,业务部门刚分离出来时还不是完全的企业,在投资、业务、价格等方面受到较多管制,而且往往还承担了一定的行政职能。随着产业改革特别是政府职能改革的深入,行政性干预逐步减少,业务部门开始转变为真正自主经营的企业。
   第二,通过市场结构改革引入竞争。垄断产业的市场结构改革包括多方面的内容,如:纵向分离自然垄断和非自然垄断环节,在非自然垄断环节引入竞争;横向分拆业务部门,在难以自然形成竞争的环节促进市场竞争格局的形成。
   第三,通过监管制度改革为企业创造公平竞争的市场环境,或者创造模拟市场竞争的环境。监管制度改革要求监管部门转变职能,从直接干涉业务运营转变为行业管理。行业监管部门建立独立于业务部门甚至行政部门的监管机构,使其有利于市场公平竞争和行业发展。有些行业监管部门重点关注经济目标,如对自然垄断业务进行价格监管以模拟市场竞争;有些行业监管部门重点关注社会目标,如对军工行业的国防安全性进行监管。
   第四,通过政资分离和股权多元化改革,企业变为公司,建立现代企业制度。政资分离改革后,行业主管部门不再行使企业所有者职能,有利于市场公平竞争,也有利于企业独立经营。股权多元化改革吸引了外部资金的投资,有利于改善公司治理。垄断行业的国有企业在股权结构、法律形式、治理方式、管理体系等各个方面深化改革,逐步演变为具有竞争力的市场主体。
概言之,垄断产业的业务部门从参照企业管理逐步改制为企业、改制为股权多元化的公司甚至上市公司,是垄断产业真正实现高效运营的基础条件,而垄断产业的体制改革是企业实现市场机制的外部条件。企业改革与产业体制改革相互依赖,改革需要系统设计和协调推进,这是垄断产业与竞争性行业在企业改革上的重要不同之处。
   垄断行业需加快产业和企业改革
   总体上看,我国垄断产业体制改革和企业改革任重道远。电信、民航、军工、石油以及部分城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务,但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门远未完成改革任务,有些产业甚至还基本沿用了传统体制。
   垄断行业的产业改革与企业改革需要继续同步推进。我们看到,一些行业的企业改革明显受到产业改革的制约,如电网企业的改革需要等待电力产业下一步结构重组的方案;一些行业改革的效果依赖企业改革的深入,如电信、民航、邮政、军工等行业改革基本完成,企业改革是未来改革的重点。
   对于产业改革基本完成的行业,如电信、民航、军工、石油以及部分城市的公用事业部门,需要完善产业监管体制和推进企业改革。首先,要加强监管改革和提高监管能力。对非自然垄断业务宜放松管制促进竞争,对自然垄断业务
宜合理监管以激励企业提高效率;第二,要深化企业改革。企业改革涉及到新的国有资产管理体制的建立和完善,当前的重点是改革国有独资集团公司的治理体制。
   对于产业改革没有启动或没有完成的行业,如铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门,应加快产业体制改革的步伐。我们也应看到,由于产业特性和其他多方面原因,这些产业的改革可能面临较多的困难,因此需要深入研究和设计周密方案。在产业体制改革过程中,应及时推动企业改革的深入。
作者:国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 马骏
中国三家液晶企业重组启示录
   并购重组是市场经济中的常见现象,是市场机制配置资源的重要方式。政府一般情况下不应干涉企业间的并购重
组,但一些战略性产业并购重组需要政府支持。究其原因:一是我国要素市场不完善,企业开展并购重组时碰到重大障碍或者面临过高交易成本;二是在全球竞争背景下有些战略性产业存在明显后发劣势,需要政府给予扶持。
   以国内三家液晶龙头企业(京东方光电公司、上海广电集团、昆山龙腾光电公司)的重组案例来说,它们在产业发展低谷时制定重组方案,欲以此实现必要的规模经济,但最终功亏一篑。液晶产业门槛高、风险大,国内企业处于成长过程中,在国内要素市场不完善和国际竞争日益激烈的背景下,政府应该在并购重组中发挥更大的作用。
   三家液晶企业重组及重组推迟原因分析
   液晶产业是战略性产业,中国从上世纪90年代就制定了发展计划。由于产业门槛高、风险大,以及国外的技术封锁,国内一直没有条件投资高世代生产线。直到2003年,北京、上海和昆山三家经济实力强大的企业开始陆续投资当时还算先进的液晶5代线,从此为国内液晶产业打下了一定的产业基础。五代线主要生产监视器和笔记本等中小尺寸显示产品。
   但由于本土企业面临多方面的困境,长期性矛盾和短期性矛盾同时爆发,企业难以融资发展,甚至面临生存压力。因此,2006年,三家液晶企业开始洽谈重组事宜。三家企业启动重组有深刻的背景:
   一是国内企业规模不经济。三家本土企业各有1条5
代线,离应有4~5条以上5代或更高世代生产线的最小经济规模相差很远。规模不经济导致我国企业采购成本比竞争对手高,研发投入的分摊比例也偏高。
   二是上游配套产业发展进程缓慢。国内在上游关键材料和生产设备方面基本处于空白。由于本土企业规模小,不仅难以拉动本土配套产业的发展,也无法吸引掌握关键材料核心技术的美日企业就近设厂配套。主要配套项目投资都在数亿元以上,资金已十分短缺的本土企业无力靠自身力量去发展上游配套产业。关键原材料和零部件就近稳定供应并靠近终端客户是大幅降低物流成本和提高市场响应速度的重要手段。
   三是政策支持不成体系。液晶产业是全球性竞争。与竞争对手相比,我国缺乏系统的产业政策。日本、韩国和我国台湾都根据实际情况为发展液晶显示器件产业制定了系统的配套政策,包括提供巨额的研发补贴资金,提供优惠税费政策,帮助企业融资等。由于液晶产业的特殊性质以及全球产业竞争的现状,本地政策也是影响企业竞争力的重要因素。
   四是行业不景气,企业财务状况不佳,后续融资困难。液晶行业从2005年下半年开始进入下降周期,2006年三家骨干液晶屏生产企业出现巨额亏损。在我国的资本市场管制制度下,本土企业只能依靠银行贷款,无法筹集足够发展资
金。我国台湾地区不仅对液晶企业给予政策资金支持,还允许亏损高科技企业上市融资。台湾5家主要液晶显示器生产企业在连续数年亏损情况下,从资本市场连续融入上百亿美元资金。
   2006年12月底,三家液晶企业签署了三方整合《意向书》,三方整合项目于2007年1月中旬正式启动,计划半年内就有关整合事项基本达成一致。但是整合计划没有如期完成,实际上是无限期延迟,究其原因,主要在以下三个方面:
   第一,产业环境发生了变化,这是基础原因。从2007年中期开始,液晶面板进入了新一轮景气周期,全球液晶面板企业开始盈利,国内三家液晶面板企业也扭亏为盈。以京东方为例,根据2007年上市公司年报推算,其5代线每月盈利超过亿元。
   第二,合并重组方案没有考虑到各种变数,设计缺乏弹性。合并重组方案是在巨大的生存压力下产生的,三家企业经过长达半年的谈判才就方案以及相关安排达成协议。重组方案没有对未来的发展趋势进行情景分析,更没有根据未来可能的变化制定多种方案。重组方案过分依赖于特定环境,企业间的利益平衡关系比较脆弱。一旦外部环境或企业状况发生变化,重组方案就面临推翻的可能。事实上,环境变化了,方案也被推翻了。在其后一年多的时间里,产业环境发
生了戏剧性变化,从低谷进入高峰,又从高峰回到低谷。产业环境的不确定性也给液晶企业及所有试图进行产业整合的企业上了生动的一课,合并方案必须进行有针对性的设计。
   第三,缺乏有利的政策支持。由于三家企业签订协议后提出的政策要求,始终没得到支持,三家企业对合并前景逐渐看淡。半年时间过去了,环境亦变了,三家企业的实质经济关系亦开始变化了,合并终因环境和内外条件的变化而停止了。
   液晶企业并购重组的启示
   启示一:企业并购重组是产业结构调整的重要手段
   液晶产业与消费电子业不同,作为IT产业中资本技术密度都很高的产业,没有资本实力强大的企业或投资者,在开放的环境下,很难做大做强。我国液晶产业是在北京、上海、昆山等有较强经济实力的地方政府的支持下打下了一定的产业基础,但各地的投资受到财力限制难以进一步支持企业做大,国内资本市场不能提供融资机会,分散的三家企业都无法达到必要的经济规模。合并重组是帮助企业的有效手段:通过兼并重组,达到必要的经济规模,提高投资者信心,为大规模融资投资高世代线创造条件。企业进入良性发展后,就有可能达到世界前列水平。
??? 启示二:政府在战略性产业的并购重组中应当发挥重大作用
   在开放竞争的背景下,成长中的“设立成本”
未解决的本土战略性产业需要政府的支持。我国作为发展中国家,产业设立成本(set-up cost)是指我国企业发展时由于面对外国企业的强势,单靠企业自身努力难以克服的阻力。在这类产业中,企业发展需要政策支持,并购发展往往也必须有政府政策的支持。液晶产业就是设立成本未解决的战略性产业。液晶企业的重组是市场行为,但在产业没有实力很强的骨干企业的情况下,由于内外条件可能的变化,企业预期很难稳定,企业市场行为有很大的不确定性。正如本案例所显示的结果,重组各方是独立的利益主体,以个体利益为基础的理性可能导致集体的非理性。政府认识到液晶产业的战略重要性以及企业重组的必要性,企业亦有合并整合的要求,应该采取有效的措施引导企业完成重组。
   政府的支持作用体现在两个层面。一是系统的产业政策,包括创新激励(如研发补贴)、税费优惠(如有利的增值税和关税)、融资帮助(如产业低谷时期的资本融资)等。二是国家资本的引导作用,利用国家资本支持战略性产业的创新和发展。
   启示三:政府需要有政策和专业投资机构支持战略性产业
   中央政府拥有庞大的国有资本,但是主要集中在传统的基础产业中,对新兴的战略性产业迟迟没有提出战略规划。
液晶产业是战略性产业,但是门槛高、风险大,在国内产业政策不完善和资本市场由于外部性原因较难作用的背景下,产业发展只能依靠国有资本的支持。北京、上海和昆山等地方政府率先利用国有资本进行了积极的尝试,中央政府应学习借鉴地方政府的经验。
   国家需要建立专业性的投资机构,对新兴的战略性产业进行必要的支持。专业性投资机构可以提高政府决策的科学性和执行力。专业性投资机构由专业人士组成,按照规章和程序办事,容易做出合理决策。专业性投资机构有明确目标和考核机制,执行力强,可以避免液晶企业重组中出现的政策目标无法落实的现象。如果国有资本在液晶企业重组过程中进行投资,将极大地提高市场信心,并对三家地方企业产生积极引导作用。
   启示四:政府支持产业并购重组应当尊重市场规律
   政府支持产业重组应当以市场规则为基础。液晶企业的重组动力来自于市场,重组方案也是利益相关各方通过市场谈判完成的。行业主管部门在市场原则基础上进行积极的引导和协调,达到了较好的效果。如果将来政府加大干预力度,也应顺应市场规律,否则方案难以得到有效执行。
作者:国务院发展研究中心企业研究所陈小洪 马骏
积极推进国内企业开展外包合作
   发达国家企业正在通过更加精细的专业化分工开展外包合作,将传统上由企业内部完成的人力资源、财务、研发、IT服务等业务或职能转交给外部企业。我国也制定了一系列促进国内企业承接海外企业外包的政策,取得了显著成绩。然而,我们更应该认识到外包合作是新形势下全球企业变革的一个趋势,是企业提升竞争力的重要手段,我国应进一步完善相关政策,积极推进国内企业开展外包合作。
   外包合作是企业交易方式的创新
   关于外包,学者们有不同的理解,我们的调研表明,被产业界称之为“外包”的活动本质上是一种新的交易方式。表面上看,外包是企业将不具备优势的业务活动交由外部专业化机构完成,但外包显然不是简单的“市场购买”
,因为外包的产品或服务一般并不存在比较完善的“市场”,如企业难以从市场买到专用性强的产品,或者难以从市场获得高质量的人力资源管理服务。外包的本质是通过交易方式的创新,将原来无法简单从市场购买的产品或服务外部化。
   外包作为一种新的交易方式,是企业管理上的重要创新。我们认为,外包是企业利用信息技术、模块化管理、交易契约安排等综合手段,以长期性合作方式,将部分传统上企业内部的经营和管理活动交由外部企业完成。由于外包涉及交易双方的密切合作,我们称之为“外包合作”。
   外包合作具有五个基本特征:
   综合管理手段。企业利用信息技术实现双方的快速高效交流,利用模块化管理确定业务的接口,利用完善的交易合同甚至股权投资维持稳定的关系。
   流程对接。合作双方通过梳理业务流程,明确业务流程的接口,借助信息技术,实现企业间业务的无缝衔接。企业调用外包业务只是调用一段服务质量更加明确的流程而已。
   长期合作。外包合作的业务一般为难以简单市场购买的业务,合作双方要建立长期合作关系,双方可以通过信任关系、合同、股权投资等维持长期合作。
业务共同控制。外包合作双方共同控制业务,各自的控制范围由双方协商确定。发包方可以控制产品或服务的质量标准和接口标准,也可以进一步控制设计、生产或服务过程,甚至对接包方的经营管理提出要求,包括企业战略、管理水平、生产布局、环境保护、社会责任等方面。
   风险共担。外包合作的风险包括投资风险、资产搁置风险、员工再安排风险、服务质量风险、用户锁定风险等等。双方会采用灵活的合作方式,根据各自承担风险的能力适当分担相关风险。
   由此可见,外包合作是企业配置资源的新方式。传统上,企业主要通过内部提供(自制)和市场购买(外购)来配置资源,外包合作为企业提供了新的资源配置方式。三种资源配置方式在交易主体、生产方式、交易方式、战略协同等方面具有不同特点,适合于不同类型的业务。
   外包合作为企业提供了降低交易成本和提高专业化水平的资源配置方式。一方面,外包合作与内部提供相比,具有外部化带来的专业化优势,包括:劳动分工的优势,规模经济优势,与业务相匹配的企业制度优势,资源弹性优势,以及充分利用区域要素的优势。另一方面,外包合作与市场购买相比,具有长期合作带来的交易成本优势,包括:缔约成本的节省,生产过程的协同,违约成本的降低等多个方面。
   外包合作是企业经营战略的创新
外包合作虽然减少了企业内部直接控制的资源,却为企业提供了充分利用外部资源的机会。企业经营战略由此从传统的依赖内部资源的战略转变为内外部资源并重的战略,通过内外部资源整合提高企业的竞争力。企业的竞争已经超越了单个企业范围,逐步演变为企业网络之间的竞争。
   企业的核心竞争力既来自企业内部资源,也来自企业外部资源,或者说,来自公司整合的内外部资源网络。外包合作要求打造完整的核心竞争力,企业除保持传统的内部核心竞争力外,还要建立强大的资源整合能力。为此,企业必须抛弃“事必躬亲”、“自己做才可靠”等传统的封闭式发展思路,同时建立规范的内部管理体系和培养合作发展的企业文化,建立专业化外包合作管理团队。
   外包合作为企业超常规发展提供了新的路径。国内一家老牌日化企业,受跨国企业的挤压,基本退出了国内中高端市场。2000年前后,该企业决定以自主研发的纯中草药系列护理产品突破国内的中高端市场。虽然公司经营该产品的事业部只有数十人的队伍和有限的资金,且面对跨国公司的强大竞争压力,但公司通过与ADP等国际领先专业外包公司合作,利用其庞大资源网络建立了全国销售网络,迅速占领了国内部分中高端市场。
   外包合作是企业变革的大趋势
   近30
年来,西方发达国家企业掀起外包合作的浪潮,从制造外包逐步发展到服务外包,如欧美60%-80%的企业将人力资源、财务等传统上重要的“管理职能”外包,产生了ADP
等世界级的专业服务企业。外包合作的发展有着深刻的社会背景,主要包括:
   技术的快速进步。首先,信息技术的发展对企业内部管理和企业间的关系带来了革命性的变化。企业利用信息技术更加高效地管理内部资源,更加便利地与其他企业加强合作。第二,技术进步要求更高的规模经济,产业分工逐渐细化,企业越来越倾向于专业化经营。第三,技术进步增加了资本沉没的风险,企业投资的先进技术系统如果不能充分利用,很快就会贬值淘汰,许多企业不愿投资非核心业务。
   企业管理的创新。现代企业在实践中逐步形成了系统的管理思想,如战略管理理论、企业再造理论、学习型组织理论、质量管理理论等等,其中,战略联盟、流程再造、模块化管理、信息化等思想逐步深入人心,为外包合作创造了条件。
   市场不断完善。市场机制成为公认的高效率的资源配置方式,并且在实践中日臻完善。例如,企业间交易的相关法规日益完善,企业善于利用完备的合同保护自身利益,信息技术提高了市场交易的透明度,多数企业重承诺、守信用等等。市场的不断完善降低了企业合作的成本。
全球化不断深入。全球化包括市场的全球化和生产要素的全球化。市场的全球化加剧了企业间的竞争,促进了企业的专业化发展。生产要素的全球化推动了产业全球分工,特别是部分社会稳定、基础设施好的发展中国家利用低成本优势参与全球制造或服务链,如中国大陆沿海地区成为全球电子制造基地,印度成为美国大企业的后台办公基地。外包合作与全球分工相互促进,外包合作是全球分工的重要手段,全球分工是外包合作的重要动力。
   在上述的发展环境和发展条件下,发达国家企业纷纷开展外包合作,以提升企业竞争力。实践中,企业外包合作的具体目标主要表现在以下几个方面:
   分享集中化和规模化带来的成本节约。企业特别是中小企业单独投资非核心业务一般难以达到规模经济,通过外包实行集中投资和集中管理,可产生了显著的规模效益,合作双方可分享这部分价值。
借专业化经营提高产品或服务质量。许多企业的非核心业务难以保证产品或服务质量,甚至成为企业发展瓶颈,其原因是缺乏必要的专业能力。将非核心业务外包给专业化企业可以大幅提升产品和服务质量,因为:专业化企业可发挥专业化优势,提高产品或服务质量;业务外部化有利于明确产品或服务的质量标准,避免内部管理不严格或意外因素带来的质量缺陷;专业化企业还可以推荐行业最佳实践,促进双方共同提高业务的管理水平。
   获取与业务匹配的资源弹性和可
管理的服务成本。许多非核心业务需要庞大的前期投资,投资效果存在不确定性,投资规模难以准确匹配主业,而且技术进步加快了设备折旧和淘汰的风险。通过外包合作,企业无需支付前期投资,只需按照长期合同价格按量支付产品或服务成本,资源数量和成本可预期、可管理。
   借助合作者的网络实现跨区域扩张。几乎所有经营良好的企业都在积极开拓新的疆土,如扩大国内市场范围,甚至走向国际市场。但区域扩张面临两个方面的挑战:巨大的资源投入,区域制度和文化的不适应。选择一家拥有跨区域网络的合作伙伴可以为公司跨区域市场发展提供便利,如人力资源服务公司可利用成熟的业务网络(包括驻地专员网络和信息服务网络)帮助企业在外地甚至境外建立新的业务平台,为合作伙伴提供准确的、有弹性的、合规的人力资源服务。
   利用外部投资降低企业风险。企业风险可能来自企业内部经营管理,如管理失误、财务失控、质量问题等环节,也可能来自企业外部环境,如市场的不确定性、劳动制度的变化、生态环境监管的加强、自然灾害的发生等等因素。不同类型的企业承担不同类型风险的成本不同,外包合作可以有效分散风险。
   精简机构提高企业的活力。企业组织机构臃肿会降低企业的活力,导致企业患上“大企业病”
。外包合作可精简企业的组织机构,通过将日常事务特别是大量重复性工作外包出去,将企业的资源配置在最重要的业务上。
   正是由于以上原因,外包合作成为企业变革大趋势,是企业适应新的市场环境和提升竞争力的重要方式。
(未完待续)
作者:国务院发展研究中心 马骏 袁东明 肖庆文 来有为
推动我国人力资源外包产业发展的对策
   人力资源外包是企业经营模式的重大创新,也是发展潜力巨大的生产性服务业。加快我国人力资源外包业的发展,能够提高我国企业的竞争力,促进人力资源的开发和利用,对扩大就业具有重要意义。
   一、人力资源外包是企业经营模式的重大创新
人力资源外包,是指企业基于自身的发展战略,将原先由企业内部完成的人力资源工作,部分或全部交给外部的专业化人力资源服务企业完成,以提高效率、降低成本。人力资源外包分为两大类:人力资源派遣和人力资源管理外包。人力资源派遣是一种针对企业灵活用工需求的全新的人力资源市场配置方式,人力资源派遣公司根据用人单位的需求选择合适人才,并与之确立劳动关系,然后将员工派遣到用人单位完成岗位工作。人力资源管理外包是指企业根据业务发展需要将全部或部分人力资源管理工作外包给专业服务机构完成,业务包括人才招聘、档案管理、薪资福利管理、社会保障管理、商业保险管理、人事手续办理、人力资源培训开发、员工服务、劳动争议预防与处理等多个方面。
   (一)传统人事代理模式
   传统的人事代理只是简单的业务委托办理,即雇主将部分人力资源业务委托给代理企业办理,合作双方采用面对面的业务交接方式。委托的业务包括工资处理和代发、社保事务办理、商业性保险办理、政府相关事务(档案、职称)办理及劳务派遣等。
传统的人事代理模式有利于利用外部的专业知识,如企业可以聘请专业猎头公司寻找企业急需的高级人才,可以委托人才培训机构进行专项素质培训等。在传统人事代理模式下,外包的业务只限于少量松散型的人力资源业务,这些业务一般在时间上容易计划,双方信息交流频率低,服务分离相对容易。
   (二)现代业务流程外包
   伴随着技术进步和管理创新,现代人力资源外包演进为业务流程外包模式,人力资源外包开始进入普及阶段。
   人力资源业务流程外包是技术与管理的系统创新,具有三个基本特点:
   基于IT技术。合作双方都采用计算机和网络系统,业务流程全部信息化,双方业务无缝对接。
   流程重组。发包方常常要进行业务流程重组,以充分合理利用外部资源,提高企业内部管理效率。
   人力资源部门转换角色。在日常性事务外包之后,人力资源部门的工作任务从“以事务性为主”转变为“以战略性决策为主”,即根据企业战略更加详细地分析企业人力资源需求,更加科学地制定人力资源发展战略,角色发生了重大变化,服务能力也显著提高。
   通过开展人力资源外包,企业经营模式实现了重大创新。发包企业优化内部相关流程,明确业务界面和服务标准,采用先进IT技术,实现合作双方的无缝对接。接包企业建设专业人才队伍,包括流程操作人员、业务咨询专家和跨地区驻地专员等,并密集投资先进的信息系统和信息网络,为发包企业提供专业化、高质量的人力资源服务。
   二、发展人力资源外包具有战略意义
   发展人力资源外包具有重要战略意义,主要体现在以下几个方面:
   (一)提高企业竞争力
   通过开展人力资源外包,企业可以获得多方面收益,主要包括:
资源共享,节约成本。人力资源外包实现了多家企业之间共享优质资源,包括IT设施、IT维护与运营专业人员、业务咨询专家、驻地服务专员网络及优秀人力资源管理团队等。这些优质资源是单个企业所难以承担的,只有通过外包实现共享,才能大幅降低企业的运营成本。
   专业经营,提高服务质量。服务质量提升来自两个方面:一是专业服务机构的优质资源带来的服务质量提高;二是外部化明确了服务标准,如专业服务机构都会明确保证在准确率、及时性、合规性这三个指标上达到100%。内部化的人力资源管理可能因相关人员生病、出差及其他意外原因不能及时处理业务,或者因设施落后、业务不精等原因不能高效、合规办理业务。
   成本可管理,资源有弹性。人力资源外包采用了服务租赁形式,发包企业根据自身需要可随时向人力资源企业租赁服务。服务租赁为发包企业带来了可管理的服务成本,无需担心前期投资失败和预算失控。服务租赁还为发包企业带来了资源弹性,可根据业务发展状况随时调整资源,既不会因业务量下降出现资源过剩和浪费,也不会因业务快速扩张而出现资源瓶颈。
经营网络化,帮助企业扩张。发包企业可借助接包企业的服务网络实现业务扩张,如将业务扩大到全国范围,甚至走出去,到国外开展经营。比如,中国企业到海外投资时可以利用专业机构提供合规
的人力资源服务,降低跨国经营的风险。
   第三方服务,分担风险。人力资源外包可以转移经营管理的风险。不同企业承担的风险不同,对不同风险的敏感程度也不同,因此可以通过调整风险的分布降低损失。人力资源外包转移的风险包括两个方面:一是劳动用工方面的风险,包括法律风险、政策风险、意外风险等;二是服务质量方面的风险,如接包方承诺百分之百的服务质量,达不到服务质量标准要承担经济损失等。
   (二)充分开发和利用人力资源
   《国家中长期人才发展规划纲要》明确提出了我国“进入世界人才强国行列”的目标。发展人力资源外包,有助于发挥市场配置资源的基础性作用,充分开发和利用人力资源,将我国建设成为人力资源大国。主要体现在以下一些方面:
   规模经营,提高人力资源管理水平。人力资源派遣服务开发出多样化的用工需求,提高了企业用工弹性,创造了新的就业机会,包括长期性就业、季节性就业、兼职就业、短工就业等,满足不同人群的就业需求。人力资源管理外包通过利用外部企业的先进设施和管理技能提高了企业在人才招聘、档案管理、薪资福利管理、社会保障管理、商业保险管理、人事手续办理、人力资源培训开发等方面的管理水平。
专业服务,充分保障员工权益。人力资源外包服务企业建设了专业化的队伍,包括人力资源专家,不仅承诺百分之百的服务准确性和合规性,还可以就人力资源最佳实践和各国各地的人力资源法规政策提供咨询。人力资源外包服务企业为发包企业的雇员提供各项服务,发包企业的雇员可以充分利用人力资源企业先进的信息系统了解个人发展、福利保障、薪资等方面的详细情况,很方便地办理相关人事手续。另外,政府部门可以对人力资源外包服务企业进行集中监管,提高监管的效率,充分保障企业员工的合法权益。
   开展创新,提升服务质量。人力资源服务的内部提供和外包的最本质区别是引入了市场竞争。内部提供容易导致官僚主义,降低服务质量,甚至产生“大企业病”。在外包方式下,业务转移到外部专业化企业,这些专业化企业在市场竞争压力下积极开展技术和业务创新,不断提升服务质量,提高人力资源服务水平。
   (三)促进人力资源服务业发展
   经过几十年的发展,全球人力资源外包已发展成为一个规模巨大的产业,涌现出美国ADP、瑞士德科、荷兰任仕达、日本仕达富等全球知名企业,其中一些企业成为《财富》杂志全球500强企业。在欧美等发达国家,人力资源服务外包已具有成熟的业务模式,外包的业务范围和内容也越来越广,约有60%—80%的企业进行人力资源外包。
我国是人口大国,也是经济大国,人力资源服务业具有广阔的发展空间。改革开放以来,随着外商投资企业的进入,人力资源外包在我国逐步发展起来,一些城市成立了外企人力资源服务公司,绕过传统的体制障碍,为外资企业、外商驻华代表机构和国际组织提供专业化人力资源服务。一批世界领先的人力资源外包企业,利用全球服务网络为跨国公司的中国分支机构提供全球标准的人力资源外包服务。近年来,我国人力资源派遣业的发展尤为迅速。据统计,全国派遣工总数2009年已接近3000万人。不过,从总体上看,我国的人力资源外包目前还处于起步阶段,我国大部分本土企业尚未接受人力资源服务外包这一先进的发展模式。
   三、人力资源外包的决策与管理
   人力资源外包可以帮助企业提高竞争力,但是需要科学决策和管理。
   (一)人力资源外包的战略分析
   人力资源外包是为企业战略服务的,因此企业战略分析是人力资源外包的基础。企业战略按发展可以分为四种类型:扩张型战略、改进型战略、收缩型战略、企业转型战略。扩张型战略是企业在新兴产业或新兴市场采取的战略,它要求人力资源采取“广招人才,保障发展”
的策略,人力资源外包可以借用外部专业服务企业的网络来招聘和管理人才,以满足企业快速增长的人力资源需求;改进型战略是企业在成熟产业或成熟市场采取的战略,它要求人力资源采取“
科学选才,提高效率”的策略,人力资源外包可以利用外部专业服务企业的能力来选用和管理人才,提高企业的竞争力;收缩型战略是企业在衰退产业或衰退市场采取的战略,它要求人力资源采取“合理用人,降低成本”的策略,人力资源外包可以利用外部专业服务企业的能力来降低人力资源成本,提高企业收益水平;转型战略是企业转向新的业务领域或新的经营模式所采取的战略,它要求人力资源采取“跨行揽才,新建能力”的策略,人力资源外包可以利用外部专业服务企业的能力来寻找跨行业优秀人才,为企业转型提供新的知识和能力。
??(未完待续)
作者:国务院发展研究中心企业研究所 来有为 马骏 
中小企业发展:新环境、新问题、新对策
   要坚持充分发挥市场机制作用与政府因势利导相结合,完善基本的制度政策与解决突出问题相结合,加大政策扶持力度与提高企业自身素质相结合,提高政策针对性、实用性以及有效性。
   就业是民生之本,中小企业乃就业之基;创新是强国之路,中小企业乃创新之源。进一步促进中小企业发展,必须从以人为本、落实科学发展观的高度充分认识发展中小企业的重大战略意义,把促进中小企业发展上升为重要的国家战略,作为一项基本国策。
   当前和今后一个时期,世界经济和我国经济都处在加快调整、深刻变革的重要阶段,我国中小企业发展面临着复杂多变的国内外新环境,充满新的机遇和挑战。
   从国际看,国际经济环境对我国中小企业发展有利有弊,机遇大于挑战。世界经济缓慢复苏,新兴经济体市场容量增加,有利于中小企业扩大出口;发达国家经济转型、新技术革命和新兴产业兴起,有利于中小企业承接产业转移,提高在全球分工和产业链中位势;后危机时期全球结构调整和企业重组加快,为中小企业走出去、获取国际品牌和先进技术提供了机遇;发展中国家经济提速,我国中小企业的技术水平和经营模式更贴近当地市场需求,发展潜力和空间较大。
   与此同时,全球经济中不稳定不确定因素增多,欧洲国家主权债务危机隐患未消,中东、北非政治社会动荡加剧,日本重大复合型灾害影响深远,主要经济体的宽松货币政策导致全球流动性泛滥,国际大宗商品价格上涨,全球通货膨胀压力加大,贸易和投资保护主义抬头,技术壁垒和“反倾销、反补贴”增多,国际市场竞争日趋激烈,对我国中小企业发展特别是开展国际化经营带来不利影响。
   从国内看,我国工业化正向高级阶段过渡,产业结构不断优化升级,内需市场进一步扩大,具有专业化优势、能快速应对市场变化的中小企业将赢得新的发展空间;大力发展战略性新兴产业,建设创新型国家,创新环境改善和科研投入增加,贴近市场需求、具备强烈创新意识和较强市场适应能力的中小企业将占得市场先机;实施互利共赢的开放战略,加强走出去的宏观指导和服务,人民币汇率和资本项目管理的调整,以及我国海外维权能力的增强,有利于中小企业开展国际化经营。
   同时,中小企业发展面临的生产要素和资源环境约束也不断增强,突出表现在:劳动力供求结构发生重大变化,劳动力成本快速上升,劳动关系不稳定,劳资争议多发;部分地区特别是东部沿海地区土地供应紧张,土地及相关厂房、商铺、住宅价格不断上涨;能源原材料价格走高,输入型通胀压力增大;节能减排和环境保护的力度加强,一些资源消
耗高、环境污染大的中小企业面临更为紧迫的调整压力。此外,短期内货币政策调整,对中小企业融资的影响也不可忽视。
   针对中小企业发展面临的新环境、新问题,国务院发展研究中心在2011年2月成立课题组对此进行了专题研究。课题组赴辽宁、江苏、浙江、湖北、广东、四川、贵州等地开展了调研,与工业和信息化部、科学技术部、财政部、人力资源和社会保障部、商务部、中国人民银行、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会等部门和中华全国工商业联合会进行座谈,听取了有关专家学者的意见,并就中小企业融资等问题咨询了东京海上日动保险、淡马锡富登金融控股等海外公司,查阅了大量国内外文献资料。在深入调查研究的基础上,形成了关于中小企业发展新环境、新问题、新对策的课题研究报告。
   在调研的基础上,我们建议:要坚持充分发挥市场机制作用与政府因势利导相结合,完善基本的制度政策与解决突出问题相结合,加大政策扶持力度与提高企业自身素质相结合,提高政策针对性、实用性、有效性,加大工作力度,重在鼓励创新,重在吸纳就业,重在扶小扶微,促进我国中小企业又好又快发展。
   把发展中小企业摆在重要位置
   促进中小企业发展,必须进一步提高对发展中小企业
重要意义的认识,树立正确的政绩观。要将中小企业发展纳入国家和各地经济社会发展的总体战略,制定科学规划。要把促进中小企业发展摆上各级党委和政府的重要议事日程,深入调查研究,及时发现和解决中小企业发展中的突出问题。要完善政策体系,把中央关于中小企业发展的各项政策措施真正落到实处。要进一步改进政府绩效考核体系,把促进中小企业发展、增加社会就业作为重要的考核指标。
   继续为中小企业发展营造环境
   营造良好环境是中小企业生存发展的基础,要以转变政府职能为切入点,进一步改善中小企业发展的外部环境。这方面,建议突出抓好以下几点:
   一是认真清理市场准入和前置审批。建议组织专门力量,独立客观公正地全面梳理各部门设定的市场准入和前置审批项目,认真权衡利弊,向国务院提出具体建议。需要取消的,要坚决予以取消;确实需要保留的,应明确准入条件,消除模糊和歧视条款,简化手续,取消不合理的收费。同时,变事前审批为过程监管。
   二是建立有效的涉企收费维权机制。按能免则免、能减则减原则,继续清理与行政许可相关的行政事业单位收费和中介服务收费。建立多种涉企收费维权机制,如建立企业维权投诉网络,强化信息公开和社会监督等。
   三是切实加强反垄断执法。依据《反垄断法》,重点治
理垄断环节延伸和滥用市场地位的行为,维护中小企业公平竞争的环境。同时,加快垄断行业国企改革,推进主辅分离,严格限制垄断企业进入非主营业务。
   四是合理配置公共资源。统筹公共资源配置,在土地供给、城市规划、园区招商、政府采购等方面为中小企业提供公平发展机会。
   以小微企业为重点加强财税扶持力度
   一要建立有利于小型和微型企业发展的梯度税收优惠体系。在流转税方面,提高营业税和增值税起征点,对微型企业营业税统一实行3%的优惠税率,同时赋予省级税务机关适当的营业税减免权限,允许符合条件的微型企业自行选择作为小额纳税人或一般纳税人缴纳增值税。对公益性中小企业服务机构,提供有偿服务收入免征营业税及营业税附加。在所得税方面,进一步降低中小企业税收负担,对小型企业统一适用优惠税率,对个体工商户参照个人独资企业征收个人所得税,并适当提高起征点。为简便起见,可考虑对年营业额30万元或50万元以下的微型企业免征所得税。这些企业即使能有10%的利润率,年利润也不过3万元或5万元,还往往是全家经营、超时劳动,对他们免征所得税,合乎情理。
   二要显著增加财政对中小企业投入。重点支持服务体系建设、国内外市场开拓、中小企业金融服务发展等项目。
据课题组测算,2010年中央政府对中小企业的直接财政投入约占中央财政支出的0.25%,加上各级地方政府的支出,全国对中小企业的直接资金投入约占全国财政支出的0.45%~0.56%、全国国内生产总值的0.1%~0.12%。建议进一步明确各级政府责任,加大财政投入力度,争取用三年时间使各级财政对中小企业的投入规模翻一番,用五年时间使中小企业的财政投入占财政支出的比重达到1%。
   三要研究设立小企业贷款援助基金。可考虑对大企业贷款征收一定的利息附加,同时辅之以必要的直接财政投入和国有资本经营收益划拨,用于建立小企业贷款再担保体系和小企业贷款担保补贴制度,以推动解决小企业“贷款难”问题。
   切实缓解中小企业融资困难
加快发展社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构,是缓解中小企业融资难的根本出路。建议一是放宽准入,适度放松社区银行和村镇银行的设立条件,鼓励更多民间资本进入;二是完善差别化监管政策,允许小银行提高存贷比的容忍度,拓展小额贷款公司的融资渠道,改善经营环境;三是加大财税扶持力度,对小型金融机构在减免营业税的基础上适当减免所得税,完善担保补贴制度和发展政策性担保机构。为了防范监管能力不足带来的风险,可先在民间资金充沛、中小企业多、基础条件好的部分东部省市先行先试,然后逐步在全国推广。
   进一步引导大中型商业银行为小型和微型企业提供金融服务。鼓励大中型商业银行建立独立核算的小企业金融服务专营机构,改进和完善风险管控制度,提高监管机构对小型和微型企业贷款不良资产比率的容忍度。
   同时,还应消除政策障碍,加快发展风险投资、产业投资、企业债券等直接融资工具,拓宽中小企业融资渠道。
   大力建设中小企业服务体系
要以社会化、专业化、市场化为导向,以促进中小企业集群式发展和参与产业配套为核心,以培育主体与完善机制为重点,大力创新服务模式、拓展服务领域、提高服务质量、优化服务布局,加快构建以中小企业服务机构为引导,多元化、多样化、多层次的专业服务机构和社会服务主体为支撑的中小企业服务体系,形成“政府扶持中介、中介服务企业”的运行机制,为中小企业提供高质量的服务。
   继续加大政府对中小企业服务体系的财政投入,将中小企业服务体系建设资金纳入各级财政预算。加强政策资源整合,增强政府服务机构的服务功能,加大对行业组织、非营利性中小企业服务机构的政策扶持,构建和强化专业性中小企业服务网络。完善财政补助机制和奖励机制,健全中小企业服务机构及各类政策资源使用效果的评价机制和评价标准,逐步推动独立评估机构、公众参与绩效管理,提高财
政资金使用效率和透明度,保障政策资源得到优化配置。重点支持中西部地区以及基层的中小企业服务机构建设,争取在未来五年各省区市都建立三级覆盖的中小企业服务网络,服务质量得到显著提升。
   加快中小企业技术进步和结构调整
   加强共性技术研发和推广应用,促进中小企业技术进步和结构调整。绝大多数中小企业受资金、人才的限制,技术研发能力弱,创新活动少,而国家的科技创新力量和资金投入主要集中在科研机构和科技型企业,应大力引导这些创新资源为中小企业服务。
   加强中小企业技术进步和结构调整的规划,支持引导科研机构开发中小企业急需的技术。依托中小企业服务体系开展技术推广工作,为中小企业提供技术和管理培训以及技术咨询服务;发挥企业间组织和行业协会作用,鼓励企业联合创新;通过税收减免、资金补贴等扶持技术服务机构发展,为中小企业提供试验、检测、标准认证、技术交易、专利代理等服务;鼓励设备融资租赁业务,帮助中小企业加快技术改造步伐;允许中小企业实行固定资产加速折旧和税前扣除,加强企业设备更新能力。
   总结借鉴一些地区的成功经验,支持中小企业组建产业联盟,研发共性技术、制定技术标准、共用大型设备、联合开拓国内外市场;在产业集群中扶持设立中小企业创新平
台,按照“政府支持、企业自治、市场化运行”的原则,为中小企业提供技术研发和中介服务,加快传统产业升级步伐。
   完善节能减排和淘汰落后产能政策,推动中小企业结构调整。严格贯彻执行国家的资源环境政策,根据行业特点制定科学的技术标准,依法行政,避免“一刀切”“强行拉闸”等极端行为。
   同时,还可以借鉴国外的先进经验,鼓励大中小企业间开展技术合作,如日本规定大型企业帮助中小企业实现的减排量可计入大企业账户,激励大企业将先进技术和管理向中小企业转移。
   积极构建和谐劳动关系
   促进中小企业建立和谐稳定的劳动关系,是应对劳动力供求关系重大变化、保持中小企业稳定发展的迫切需要。应主要从以下几个方面作出努力:
   以帮助农民工实现社会权利为突破口,稳定劳动关系预期,缓解中小企业用工荒和留人难问题;积极引导中小企业对工资分配、工作时间、劳动安全卫生等用工问题依法通过集体协商予以确定或调整,在保障职工民主权利和经济利益的同时,增强企业的凝聚力和职工对企业的忠诚度,促进劳资双方互信合作;建立全国联网的中小企业就业信息平台,消除信息不足带来的供求矛盾;加大技能培训和职业教育投入力度,增强培训针对性,提高中小企业用工质量。
   目前,五项社会保险缴费相当于员工工资的40%左右,对小型和微型企业相应缴费负担较重,建议通过给予社保补贴,减轻他们的社保缴费负担。
   鼓励中小企业开展国际化经营
   当前我国中小企业国际化经营进入新阶段,在促进外贸中小企业转型升级的同时,帮助有条件的中小企业走出去,是促进中小企业发展的一项重要任务。
   随着国内外经济环境的变化和企业实力的提升,我国中小企业将更加关注国际贸易之外的业务,而现有政策体系中缺乏支持中小企业境外直接投资、服务外包和国际合作方面的措施,建议增加相关支持举措。
   可考虑在现有中小企业国际市场开拓基金和中小企业国际交流工作中,增加相应的职能和政策手段,也可考虑设计并实施新的支持科目,如建立中小企业走出去专项基金等。增加对中小企业各类国际业务的保险额度,提高保险力度,加大中小企业出口融资、贴息贷款等政策支持力度。
   加强对中小企业开展国际化经营的信息、人才和技术等方面的服务,借鉴日本贸易振兴机构的经验,发挥各类商会和行业协会的作用,为中小企业“走出去”提供咨询服务,提高中小企业国际化经营水平。
   加强中小企业工作的领导和协调
   做好中小企业工作,需进一步加强和完善中小企业管
理体制,建议充分发挥“促进中小企业发展领导小组”的指导作用,进一步明确和细化各部门职责,重点加强和完善部门间的协调机制,充实中小企业主管部门力量。时机成熟时,可考虑设立高规格、有权威的专门机构,专司中小企业管理和协调工作。
   加强中小企业统计分析,是一项基础性工作。目前,我国中小企业统计体系基本处于空白状态,统计部门只统计规模在2000万元以上工业企业,最需要关注的服务业中小企业和规模以下工业企业没有纳入统计范围,不利于中小企业形势分析和科学决策。建议尽快建立普查与抽样相结合的中小企业统计体系,作为应急措施,可由统计部门组织力量,利用经济普查数据统计分析中小企业发展状况。
   促进中小企业健康发展,在加大支持力度和搞好服务的同时,还需要加强对中小企业的规范、引导,需要中小企业努力提高自身素质,积极承担社会责任,加强和改善内部管理,依法开展经营,不断提高生存发展能力和市场竞争力。
作者:侯云春 马骏 林家彬 王辉 
中小企业发展新环境新问题新对策
改革开放以来特别是近年来,我国中小企业快速发展,企业数量逐年增加,发展水平不断跨上新台阶。据第二次全国经济普查,2008年我国中小企业数量(含持照个体工商户)约3700万户。据国家统计局统计,2010年全国规模以上中小工业企业数量达到44.9万家,实现总产值49.8万亿元,分别比2005年增长50.1%和240%。中小企业对经济社会发展贡献巨大,创造了全国60%的国内生产总值,贡献了全国50%以上的税收,提供了80%的城镇就业岗位,全国65%的发明专利、75%以上的企业技术创新和80%以上的新产品开发都是由中小企业完成的。
   党中央、国务院一直高度重视中小企业发展,各地区各部门普遍加大了工作力度,有力地促进了中小企业的发展。
   中小企业发展困难仍很突出
   我国中小企业发展虽然取得了显著成绩,但总体发展水平较低,存在的问题和困难不容忽视,特别是制约中小企业发展的突出问题尚未得到有效解决。主要表现在:
   (一)中小企业基础薄弱、发展质量低
   我国千人拥有中小企业约28个,低于发达国家平均的45个,略高于发展中国家平均的25个,但是其中80%为平均规模只有2~3人的个体工商户,绝大多数中小企业停留在家庭经营阶段。我国多数中小企业经营粗放,技术和管理水平低,主要依靠“高投入、高能耗、高排放”和“
低成本、低价格、低利润”
参与市场竞争。在企业管理、文化建设、品牌经营、技术创新等方面都比较落后,员工“工资待遇低、社保不到位、劳动强度大、工作环境差”的问题普遍存在。据统计,我国中小工业企业的产品增值率只有发达国家的一半左右。另外,我国中小企业成活率低、寿命短、抗风险能力差,平均寿命仅为3.7年,相比欧洲和日本的12.5年、美国的8.2年,存在较大差距。
   (二)市场进入仍有不少障碍
   在我国,准入管制和前置审批妨碍中小企业市场进入的问题比较突出。当前在基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、国防工业等领域的准入管制方面对中小企业存在一定的歧视,中小企业特别是民营中小企业难以进入。国务院出台鼓励和引导民间投资的意见并落实了部委分工,但受垄断行业改革和政府职能转变滞后的制约,工作进展缓慢。一些部门为了方便监管,过多过滥设置前置审批手续,增加了企业负担,这也是造成有些中小企业无照无证经营的重要原因之一。如沿海某省会城市要求个体工商户办理工商登记时必须提交房管部门备案的房屋租赁合同,房管部门为避免担责设置了十余项前置审批,每项审批都费时费力。这些部门热衷于设置前置审批有深层次原因,不少业务主管部门借高门槛减少监管成本,也不排除个别部门为揽权推责以设置高门槛代替合理监管。
市场垄断也是妨碍中小企业进入的重要障碍。如有些垄断行业的大型国有企业将业务延伸到竞争性环节,利用交叉补贴获取竞争优势;有些大型连锁超市涉嫌滥用市场地位,随意拖延占用中小企业的货款或收取费用。中小企业处于市场弱势地位,最容易受到市场垄断的挤压和伤害。
   有些政府部门的不合理政策也影响中小企业创立和发展。如政府在土地供应方面重视大企业忽视小企业,在城市规划中未充分考虑中小企业的需求,在产业园招商中设置门槛过高,在政府采购中未给中小企业应有的空间等。
   (三)企业负担仍然较重
   中小企业税负总体较重。我国税制以流转税为主体,导致盈利水平较低的小型和微型企业实际税负偏重。我国大型企业与中小企业税负标准虽然相同或大致相当,但大型企业和部分中型企业比较容易获得各种名目的直接或间接税收优惠或财政补贴。为应对国际金融危机,国家出台了中小企业税收优惠政策,但力度有限,而且一些减免税政策因认定成本高导致实际执行效果大打折扣。我国个体工商户的增值税与营业税起征点偏低,按照月营业收入2000~5000元和1000~5000元的纳税标准,许多低收入个体户家庭也被纳入征税范围。个体工商户所得税与工薪阶层所得税起征点相同,但边际税率明显偏高,创业不如打工。一些地方执法不
公也增加了企业负担,个别地方甚至为完成税收任务随意增加企业税负,如从高核定收入基数、提前征收税款等。
   中小企业长期遭受乱收费的困扰。国家法定的行政事业收费虽然不多,但乱摊派、乱罚款、乱检查、乱评比、乱认证、乱培训等形式的乱收费层出不穷。政府部门乱收费的原因很多,有的地方借乱收费缓解财政困难,有的部门利用手中权力寻租,通过下属事业单位乱收费谋取部门利益,有的基层执法管理人员违规违纪乱收费谋取个人利益,等等。另外,政府控制的水、电、气、土地等资源也都向大企业、大项目倾斜,中小企业特别是中小服务业企业商务成本偏高。
   (四)融资难问题未得到有效解决
   在各地区各部门的大力帮助下,中小企业的融资难问题得到一定的缓解,可抵押资产多、经营状况好的中型企业融资条件改善比较显著。但是,小型和微型企业融资依然非常困难。据工业和信息化部统计,银行信贷可以全覆盖大型企业,覆盖80%中型企业,而规模以下小企业80%无缘银行信贷。2010年授信额在500万元以下的小企业贷款占全国企业贷款余额的比重不超过5%。同时,中小企业融资还存在成本偏高的问题。据测算,我国小企业贷款成本比大企业要高出6~8个百分点,而国外仅高出1.5~2个百分点。
   我国中小企业融资难的主要原因是金融体系不完善。国内外经验表明,社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担
保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构,是解决中小企业融资的主渠道,他们的商业模式与大型银行有着重要区别,主要从事大型银行不愿做、不会做的中小企业融资服务。据统计,美国资产在10亿美元以下的小银行有7000多家,主要服务于社区小企业,而我国小银行不足600家,且金融资产主要集中在大型银行。另外,我国直接融资渠道过窄,风险投资、产业基金、企业债券等形式的直接融资规模相对较小,大量适合直接融资的项目无法获得资金,或者占用间接融资的资金。
   (五)中小企业服务体系不完善
   我国中小企业服务体系经过十年建设取得了重要成绩,但仍远远不能满足中小企业的现实需求。主要是:网络覆盖面低,多数省区市未实现省、市、县三级全覆盖;布局不合理,现有机构主要集中在大中城市,越往基层机构越少;区域差异大,中西部地区显著落后于东部地区;机构能力弱,多数地方服务机构“小、散、弱”;服务质量低,公益性服务无法满足企业需求,商业化服务“不敢用、用不起”。
   中小企业服务体系不完善有多方面原因:首先是政府投入不足,远远不能满足中小企业服务体系建设和项目运营的资金需求。其次,中小企业服务机构定位不清,动员社会资源能力不足。政府设立的公益性服务机构治理机制不完善,服务效率低;政府资源分散于不同行政部门,难以充分发挥
协同效应;行业协会、企业间组织和社会中介组织发育不充分,企业生态环境不完善等,也都是重要原因。
   以上这些问题,有中小企业素质、实力和管理方面的因素,但大多与政策不完善有直接关系。主要表现在:政策目标不明确,最需要帮助的小型和微型企业没有成为政策扶持的重点;政策工具不合理,选择性政策过多导致“锦上添花易、雪中送炭难”,小型和微型企业难以受惠;政策力度不够,一些政策虽然针对性较强,但资源投入不足,不能真正解决中小企业的困难;政策不落实、执行不到位。造成这种状况的原因是多方面的,突出的是,在现行财税体制和利益格局下,GDP和财政收入直接关系地方利益和政绩,而劳动力则可以在地区间流动就业,前者是硬约束,后者是软任务。许多地方热衷于发展能更多带来GDP和财政收入的大项目大企业,中小企业虽然能大量增加就业,但短期内对GDP和财政收入的贡献不大,同时还需要政府投入财力支持,一些地方往往对发展中小企业重视不够、积极性不高。
   中小企业发展面临新机遇新挑战
   当前和今后一个时期,世界经济和我国经济都处在加快调整、深刻变革的重要阶段,我国中小企业发展面临着复杂多变的国内外新环境,充满新的机遇和挑战。
   从国际看,经济全球化和区域经济一体化深入发展,呈现出不断深化和保护主义并存的新特点,国际金融危机加快
了全球经济结构调整和经济体系变革的步伐,科技创新和产业转型孕育新的突破,新兴经济体的群体性崛起引人瞩目。国际经济环境对于我国中小企业发展有利有弊,机遇大于挑战。世界经济缓慢复苏,新兴经济体市场容量增加,有利于中小企业扩大出口;发达国家经济转型、新技术革命和新兴产业兴起,有利于中小企业承接产业转移,提高在全球分工和产业链中的位势;后危机时期全球结构调整和企业重组加快,为中小企业“走出去”、获取国际品牌和先进技术提供了机遇;发展中国家经济提速,我国中小企业的技术水平和经营模式更贴近当地市场需求,发展潜力和空间较大。与此同时,全球经济中不稳定不确定因素增多,欧洲国家主权债务危机隐患未消,中东、北非政治社会动荡加剧,日本重大复合型灾害影响深远,主要经济体的宽松货币政策导致全球流动性泛滥,国际大宗商品价格上涨,全球通货膨胀压力加大,贸易和投资保护主义抬头,技术壁垒和“反倾销、反补贴”增多,国际市场竞争日趋激烈,对我国中小企业发展特别是开展国际化经营带来不利影响。
(未完待续)
作者:国务院发展研究中心课题组(执笔:侯云春 马骏 林家彬 王辉)
加快部署下一代移动宽带技术
   抓住新技术革命的机遇是应对国际金融危机和实现发展方式转变的关键举措。下一代移动宽带技术将加快信息革命的步伐,对全球经济社会产生重大影响。2011年全球已有29个国家的49个下一代移动网络投入商用,预计2012年将有50多个国家的119个下一代移动网络投入商用。我国也必须加快步伐。
   下一代移动宽带技术将加快国家信息化发展
   相比第三代移动技术,下一代移动宽带技术无论是传输速率还是频谱资源利用效率等都获得了大幅提升。“数据爆炸”要求电信运营企业每年必须成倍提高数据传输能力,我国应对的根本出路在于采用能力更强、成本更低、频率利用率更高的下一代宽带移动技术。这对推进国家信息化战略的实施,提高信息化水平具有重要意义。
   下一代移动宽带技术主要指LTE(长期演进技术)和AdvancedLTE(高级别长期演进技术)。由于采用了OFDM(正交频分复用)和MIMO(多入多出)两项关键创新,下一代移动宽带技术相比第三代移动技术有了质的飞跃,包括:传输速率提高数十倍甚至数百倍,频谱资源利用效率提高3~4倍,业务质量大幅提升,网络部署灵活性显著增强等。
   下一代移动宽带技术可以满足当前所有移动业务的带宽需求并创造大量新的服务形态,而且单位价格不断下降,对固定宽带也形成直接竞争。下一代移动宽带技术的应用必将加快互联网和物联网的发展,推进国家信息化战略的实施,提高信息化水平。
   目前,移动通信业正在发生“数据爆炸”现象。由于移动宽带技术的应用和智能终端的普及,移动通信的数据流量呈现爆炸式增长趋势。韩国电信2010年移动数据流量比2009年增长了33倍,美国AT&T公司移动数据流量2007~2010年增长了80倍,中国移动公司的移动数据流量2008~2010年增长了14倍。据权威机构预测,2010~2015年全球移动数据流量将增长26倍,我国人均移动数据流量将增长37倍。
   “数据爆炸”要求电信运营企业每年必须成倍提高数据传输能力。我国电信运营企业当前的对策主要是大规模增加设备,但成本压力不断增加,而且很快就会受到频率资源的硬约束。应对“数据爆炸”
的根本出路是采用能力更强、成本更低、频率利用率更高的下一代宽带移动技术。
   自主创新的下一代移动宽带技术需要通过大规模商用提升竞争力
   在国外标准已经开始大规模商用,并带动全球企业不断加大研发和生产投入之际,我们必须迎头赶上,争取与国际领先企业在相同起跑线上竞争,而这要求我们务必加快自主创新的TD—LTE技术标准的商用步伐,通过大规模商用带动产业链不断完善,同时在全球运营业产生示范效应,否则自主创新将成为一句空话。
   我国自主创新的下一代移动宽带技术标准TD-LTE正面临严峻的挑战。国内制造和运营企业在第三代移动通信技术标准TD-SCDMA的自主创新过程中深刻认识到后发劣势的巨大不利影响,因此努力在下一代移动宽带技术标准TD—LTE的自主创新中加快步伐,力图与国际领先企业在相同起跑线上竞争。令人担忧的是,国外标准已经开始大规模商用,带动全球企业不断加大研发和生产投入,形成了良性循环的局面。如果国内技术标准迟迟得不到大规模商用,政府大力扶持建立起来的产业链必将萎缩,国内外的电信运营商也将失去采用国内技术标准的信心,我国企业自主创新的努力也将付诸东流。
根据历史经验,换代初期是市场竞争的关键时期,对未来十年的市场格局产生重要影响,因为投资巨大的通信网络对运营商具有极强的锁定效应。在新形势下,我们必须加快自主创新的TD—LTE技术标准的商用步伐,通过大规模商用带动产业链不断完善,同时在全球运营业产生示范效应。
   部署下一代移动宽带技术需要解决频率和监管问题
   一方面要重新调整频率规划,提高频率资源使用的社会经济价值,使之逐步向市场定价方式转变。另一方面要减少频率资源的无效、低效占用,大力推行数字技术、动态频谱分配技术和智能频谱管理技术,节约频率资源。同时制定合理的技术标准部署方案和配套监管政策,进一步改善市场结构和促进市场竞争。
   建议尽快完成频率资源准备工作,为下一代移动宽带技术应用创造基本条件。无线频率的稀缺性对信息产业发展的制约越来越突出,不仅已规划频率需要进行清理,而且未来总量供需缺口巨大。传统的频率分配方式已经不适应技术和需求的变化,发达国家都在推行频率高效利用技术,重新调整频率资源的分配,如美国正大幅增加
互联网服务的频率。建议借鉴国外经验,对传统的频率资源规划和分配进行改革,将更多的频率资源应用到下一代移动宽带等对国家信息化影响巨大的新技术上。主要措施包括:根据技术发展、需求变化、电磁特定等因素重新调整频率规划,提高频率资源使用的社会经济价值;从传统的行政指定分配方式逐步向市场定价方式转变,减少频率资源的无效、低效占用;大力推行数字技术、动态频谱分配技术和智能频谱管理技术,节约频率资源。
   制定合理的技术标准部署方案和配套监管政策,进一步改善市场结构和促进市场竞争。有关部门利用发放第三代移动牌照的机会重组了电信市场,初步形成了三家全业务运营商相互竞争的格局,但互联网、移动通信等细分市场的结构还有待改善。建议及早评估下一代移动宽带技术应用对市场竞争格局的影响,结合国家鼓励自主创新的要求,制定合理的技术标准部署方案和配套监管政策,进一步改善市场结构和促进市场竞争。初步评估,下一代移动宽带技术有利于运营企业提高发展能力和降低未来投资成本,而且不会导致既有网络投资的沉没和浪费,因为运营商一般采用“低世代网络保障广覆盖,高世代网络支援热点地区;新网叠加旧网,手机多模兼容”的循序渐进发展策略。监管部门应重点关注不同技术标准对不同运营商的影响。考虑网络建设到商用需要l一2年时间,方案研究工作宜尽早启动。
作者:马骏 贾涛
煤电一体化并非发电企业的发展方向
   煤电一体化的政策思路由煤电联营发展而来,但政策内涵完全不同,已被作为解决煤电矛盾和火电企业经营困境的一项重要措施。煤电一体化短期内确可改善火电企业财务状况,但长期则可能对电力行业发展带来不利影响。要从根本上解决煤电矛盾,关键还是要坚持市场化改革方向,尽快理顺煤电价格机制。
   煤电一体化使得发电企业多元化风险正在快速上升
   煤电一体化使得五大发电集团纷纷快步进入煤炭行业,由于是初次涉足,而且多为被动进入,多元化风险正在快速累积,有些甚至已经开始面临技术和市场的双重风险。
   2002年电力体制改革后,新成立的五大发电集团基本上都只有单一发电业务。近几年,在煤电一体化政策引导下,五大发电集团纷纷快步进入煤炭行业。煤炭业务资产总量快速提升,由2008年的314亿元增长到2010年的948亿元,两年翻了一番半。目前全国煤炭资源开发竞争激烈,地方政府在分配煤炭资源时一般都要求按比例投资煤炭深加工或非煤项目,这就使得五大发电集团在大步进军煤炭行业过程中,与之相关的多元化业务规模和范围均被大幅放大。从
2008年到2010年,五大发电集团的煤炭相关业务资产总额由630亿元增长到2,149亿元,涉及煤化工、冶金、交通运输等多个领域,投资增幅远高于发电主业,甚至高于煤炭业务本身。煤炭及相关多元化业务在五大发电集团中所占份额快速提高,资产占比由2008年的4.1%大幅提高到2010年的9.1%。
   这种情况目前还在愈演愈烈,五大发电集团都将目标瞄准为“亿吨”级煤炭企业。按照这种发展趋势,估计到2015年,五大发电集团以煤炭为核心的多元化业务比重将会超过20%。很多领域五大发电集团都是初次涉足,而且多为被动进入,多元化风险正在快速累积。有的发电企业大规模进入大型煤化工项目,已经开始面临技术和市场的双重风险。
   煤电一体化的利弊
   短期内,煤电一体化虽可增加企业的利润来源,改善企业财务状况,但从长期以及美国的相关经验来看,可能重现过去厂网不分的电力企业与独立发电企业共存的行业困局。
   改善财务状况和提升企业盈利水平是发电企业进军煤炭领域的主要目的。煤炭是资源性产品,只要以合适的价格获取资源,投资收益可以得到保障。在煤价不断上涨和电价调整滞后的背景下,发电企业投资煤炭的热情不断高涨。五大发电集团煤炭及相关业务的利润总额近年大幅增长,由
2008年的“亿元增长到2010年的87亿元,占总利润的34%,个别企业甚至超过50%,成为企业利润重要来源。
   发电企业高调进军煤炭行业对主业发展并没有实质性帮助,反而弱化了投资发电业务的意愿和能力。以煤炭为核心的多元化业务资产盈利能力远高于发电主业,企业将大量资金投向多元化业务。煤电矛盾突出时,发电企业更愿意将煤炭外销,而不是留在企业内部用于发电,与煤电一体化政策目的相悖。其结果是,发电主业经营状况得不到改善,企业又大规模投资煤炭行业,双重冲击下,原本资产负债率就很高的五大发电集团更是“雪上加霜”。五大发电集团平均负债率已连续多年超过80%,有的电厂甚至超过100%,企业“去火电化”情绪严重。行业统计数据显示,我国火电投资已连续六年同比大幅减少,2011年完成1,054亿元,同比下降26%,仅为2005年的46%。这一势头如不尽快遏制,未来几年很可能重现“硬缺电”(电力装机不足)的局面。
   煤电一体化程度过高不利于电力行业的市场化改革。短期看,发电企业作为煤炭经营者制约煤价上涨的动力减弱,甚至可能成为推动煤电价格轮番上涨的重要力量。长期看,煤电一体化企业可以利用内部上下游的交叉补贴控制市场,挤压独立发电企业的生存空间,在电力供给侧形成较强的价格控制力,重现过去厂网不分的电力企业与独立发电企业共存的行业困局,结果只能是新一轮的“拆分”
。美国历史上也曾掀起过煤电一体化的潮流,但20世纪90年代以来呈现的是专业化发展趋势,发电企业纷纷退出煤炭领域,煤电关系模式基本固定为长期合同。
   坚持市场化改革方向,尽快理顺煤电价格机制
   五大发电集团要加强发电主业的投资,并将已形成的多元化业务收益投资于发电主业。同时建立开放的电力交易市场,尽快形成市场化的电价机制。
   合理引导发电企业适度发展多元化业务。中央五大发电集团是我国电力供应的主要力量,承担着全国近50%的电力供应,做好做强发电业务是其根本职责。五大发电集团的多元化业务应促进发电主业的发展,而不是削弱发电主业的投资。相关部门要逐步淡化甚至取消煤电一体化的政策提法,在规划编制、项目审批等方面不再执行鼓励一体化的政策倾向。国资委对发电企业的考核要避免鼓励其投资相对盈利能力较强的多元化业务,应统筹考虑煤电价格矛盾对发电主业的影响,并鼓励发电企业将已形成的多元化业务收益投资于发电主业。
   要根本上解决煤电矛盾,还是要坚持2002年《电力体制改革方案》所明确的市场化改革方向和路线,建立开放的电力交易市场,尽快形成市场化的电价机制。在当前电力市场化过渡阶段,应坚持实施煤电联动机制。如果煤电联动暂时有困难,可以补充实施“以煤补电”
的新办法,使火电企业能够获得相对合理的收益水平。如贵州省2011年开始实施煤电新机制,将所征收的煤炭调节基金补贴给火电厂,暂时缓解了煤电矛盾。
作者:国务院发展研究中心 袁东明 马骏
中国信息产业政策走向
  中国信息产业(本文中的信息产业指电子信息产业和电信服务业,电子信息业包括电子制造业、软件及服务业)持续快速成长,是推动国民经济成长的重要因素,已是国民经济的支柱产业和基础产业。信息产业十几年来以高于GDP增速2倍以上速度持续增长,2002年的增加值达到5730
亿元,已占GDP的5%以上。电子信息产品制造业是十几年来我国增长最快的产业,已成为我国机电产品出口中份额最大的行业。2002年,电子信息产品制造业完成工业产值近18000亿元,逼近世界第二的日本,全国电信网络用户已达到4.21亿户(固定2.14亿,移动2.07亿),居世界第一。从器件到整件,从制造到服务,除一些高端产品和服务外,中国信息产业已成体系。
  在取得如此成绩的基础上,中国已明确要“走新型工业化道路”和“坚持以信息化带动工业化,以工业化促进信息化”,明确信息产业是我国“优先发展产业”。中国信息产业的发展是中国经济持续发展、市场需求增大和企业努力的结果,同时与中国政府的政策密切相关。
  两类产业政策
  有两类政策影响中国信息产业的发展。第一类是中国发展、改革、开放的政策,即影响信息产业及企业发展机制和环境的政策。政策的中心是让市场和竞争成为发展的机制和源泉,国有企业改革,支持与允许多种经济成分企业发展,对外开放。对外开放是分阶段推进的:20世纪80年代开始鼓励引进技术和资金,但对进日和外资仍实行较严格的管制;90
年代以后贸易项目放开管制、进一步鼓励引进外资,对资本项目仍实行较严格的管制(如一般不允许外商做国内分销业务);发展国内资本市场及允许中国企业海外融资为许多优秀企业的成长创造了重要条件。
  第二类政策是直接推动信息产业发展的政策。电信业的发展和改革政策,80年代重点在推进电信经营机构“企业化”和规模扩张及引入新业务;90年代是打破垄断,发展互联网及互联互通,并逐步放宽进入的“所有制限制”和“部门限制”。信息产品制造及服务业,80年代政策重点在发展短线弱项产品、增加供给、针对性地引入外资及引入竞争机制;90年代以后是结合国民经济信息化的推进加快信息业的全面发展、扩大外资引进步伐;90年代末以来及至今先后出台的通讯产品、软件和集成电路政策,旨在从专项扶持、税收优惠、技术标准等方面直接推动我国这些领域信息产品及其服务业的发展。
  环境机制政策改变了信息产业及其企业发展的机制和条件,是推动中国信息产业的发展的基本政策动因,是直接推动产业发展政策能有所作用的基本条件。政策对信息产业发展的功能作用集中表现在两个方面:一是市场化、企业改革及各种企业发展的政策,使企业开始成为市场主体,有竞争发展的压力和动力机制;二是分阶段开放给中国企业以压力又给机会:外商进入带动了中国产业的成长,其“溢出效益”
又使本土企业在多方面受益;存在“差别待遇”的开放,则为中国本土企业的市场成长留下了学习和成长的空间,形成了中国信息产业“有限保护下竞争”和“开放中学习”的成长机制。
  直接推动政策在80年代至90年代初对中国信息业一批本土企业的发展、外商投资中国信息产业有积极作用,在90年代中后期对中国信息产业,尤其是通讯产品及软件、集成电路产业的迅速成长起了公认的重要作用。90年代中后期政策作用较明显的重要原因是中国已有一定产业基础,有了一批有一定实力和经验的本土信息企业。
  产业政策绩效
  信息产品制造及相关服务业的发展政策
  由于认识、体制、国家财力等多方面的原因,80年代以来,电子信息产品(软硬件)及相关服务业的发展政策,其内容和强度时有变化,但两条主线是明确的。一是鼓励引进外资,只是在90年代末以前对外资引进的领域、条件限制较多,80年代一些外资的引入有时是和技术项目引进捆绑进行的(如彩管项目)。二是直接鼓励中国电子信息产品制造业发展。
  直接鼓励电子信息产业发展的政策,主要是针对目标领域(如80年代中期的电视及元器件,计算机、程控交换机和集成电路)对本土企业长期的财税、信贷、外汇的支持政策。信息产业部负责执行的电子信息产品发展基金自1986-2001年共向国内企业投入24.56亿元。国家科技部的“863”
专项经费、国家科技攻关计划经费、产业技术研究与开发资金、科技型中小企业技术创新基金,国家发展改革委员会的高新技术发展资金等对国内信息产业也有一定的投入。
  20世纪90年代中后期,支持政策发生重要调整,针对目标领域的政策更集中、更综合,日益重视通过本国技术标准推动中国企业,尤其是本土企业的发展,外资企业也能获取有关政策支持。重点是制定并实施了促进软件业、集成电路业和移动通信制造业发展的政策。1999年1月,国务院发布了《关于加快我国移动通信产业发展的若干意见》,主要内容包括:增加研究开发投入,限制进口,实施市场准入管制,加强入网管理等。2000年国务院发布了《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》,内容涉及金融、税收、技术创新、出口促进、软件园建设、收入分配、人力资源、政府采购、知识产权保护等多方面政策。中央和地方制定的开发区等政策,推动了信息产业以产业集聚方式较快发展。在珠长三角地区的各类开发区、中关村等高科技开发区内信息产业是重头戏,全国还有11个软件园。
  政策效果比较显著。由外商和本土企业组成的中国信息产品制造业规模已居世界前列。如本土移动系统设备制造水平巳能紧跟世界先进水平,移动终端短短几年占据了国内半壁江山;软件业销售额从1999年的420亿元增长到2002年的1100亿元,出口从2.5亿美元增长到15
亿美元,年均增长率分别为37.8%和81.7%;集成电路快速发展,销售额从1999年的36亿元增加到2002年的268
亿元,年均增长率达到95%。全国已形成若干信息产业加工制造基地和研发基地。
  电信运营业的发展、改革及监管政策
  电信政策和发展政策体系较全面。20年来,中国电信业和广播电视业都走了商业化扩张和企业化之路,不同之处是90年代以后电信业开始改革、打破垄断、运营主体已转为真正的企业,而电视业基本体制尚未变化。到2001年,电信运营业竞争性的体制构架已基本形成,政策重点转向如何监管,如何规范鼓励互联互通、发展宽带、支持增值服务等新业务的发展。电信运营业在市场准入、资费管制、互联互通、服务质量、资源管理、技术标准等方面已初步形成比较系统的监管政策体系。广播电视业的改革进程近年也有所加快。
  电信改革和发展政策已有较大成效,支持了中国电信业的发展。目前电信业竞争体制已初步形成,基础电信业务已有6家企业,增值业务有4400多家企业,消费者获得了更好的服务,中国电信业规模已居世界前位。监管政策正在根据市场结构和技术进步的变化继续调整。
  政策管理体制:主管机构从分设走向逐渐统一
  长期以来,中国电子信息产品制造及服务业和通信运营业的行业主管部门是分设的。1998年3月两个行业主管部门电子工业部和邮电部合并为信息产业部,至今已运行近6年。
  总体看,新的管理体制适应了国民经济信息化、“
三网融合”的要求,有利于中国政府更好地协调制造商和运营商的关系,为中国信息产业的发展创造了更有利的条件。1999年以后中国企业在通信终端及3G技术方面的进步都与统一的管理体制有关。但仍然还有些问题,如电视网络的协调管理问题还未解决好,监管透明性及力度方面亦有问题。
  政策方面存在的问题
  中国经济持续发展和加入WTO带来的新机会,使中国信息产业仍有继续扩张的发展空间。国内市场前景巨大,电子软硬产品档次尚低,通信普及率并不太高,宽带网络服务刚起步,城镇化和汽车、能源、材料及服务业的发展将为信息产业带来更广阔的发展空间;中国企业,尤其是本土企业将有更多机会“走出去”。未来10-15年,中国信息产业还能以百分之十几的速度发展,到2020年占GDP的比重可能超过10%。
  但是由于中国信息产业将从“有限保护下的竞争”变成“更开放下的竞争”,中国信息企业,主要是本土企业同时将面临更尖锐的挑战。
  电子信息产品制造业在更加“开放竞争”的环境下发展,面对“外国公司的中国制造”,国内市场及“走出去”的竞争都将更激烈。今后5-lO年是我国信息产业产业
升级的关键时期,过去有较多政策保护,本土企业和品牌是在一定程度的国内市场保护的情况下成长起来的,国内市场学习空间大,今后保护少,竞争将更激烈、直接,本土企业产业升级难度增大、迅速成长压力增加,本土企业必需更快地向国内中高端市场和国际市场发展。
  网络运营业既需深化改革,又需加快发展。包括电信运营业和广播电视业在内的网络运营业,在仍然存在竞争不充分和不规范、企业改革尚不到位、部门分割阻碍“三网融合”等问题的情况下,对外开放电信业的日期已日益接近。
  国际环境将有所变化,印度等周边国家经济发展加快,都有其比较优势,中国信息企业既有新机会,又面临这些国家企业新的竞争压力。
  在中国信息产业大而不强、本土企业明显劣于国际公司的情况下,合理的政策对我国信息产业的发展仍有重大的作用。但是受过去的体制及发展环境和条件的影响,我国信息产业发展政策方面仍然存在一些问题需要解决。
  政策的战略目标、思路需要进一步明确。必须明确信息产业及其主要领域未来发展的战略目标,及未来10-20年的分阶段目标。目标的确定应和国家的中长期发展规划(含科技规划)结合,覆盖企业、市场、技术的各个环节。
  必须进一步明确实现信息产业发展目标的战略路径、机制及相应的政策思路。“三网融合”
、制造和运营协调、本土企业和外资企业关系、国内国际标准协调是否仍实行技术许可审批制等,都是首先要解决的基本问题。90
年代前后以来曾准备制定电子工业产业政策,但未果,这与体制、财力等方面的客观因素有关,还与当时有关发展路径、机制及相应政策思路不够清晰、统一有关。
  “组织支持政策”必须在较长时期内能支持战略目标的实现。否则政府行为必将短期化,政策水平难提高、难有效执行。对目前的信息产业管理和组织体系,尚有不同认识,也需要进一步讨论,统一认识。
  存在政策体系不完善、不配套的问题。有产业政策,但缺竞争政策,企业政策不够配套。市场进一步开放后,由于信息产业的网络特性和开放的发展环境,使信息产业的一些重要领域可能出现外商和私人资本控制市场甚至垄断的局面,与技术政策结合的竞争与反垄断政策将成为产业健康发展的重要条件。提高本土企业机制和素质能力的政策对于提高企业的竞争力也非常重要。但我国尚无系统的竞争政策,有关的企业发展政策亦不够配套有力。
  产业政策重市场保护,功能性的扶持政策不足。过去政府重市场保护政策,这与其所需的直接政策资源较少,市场保护直接效果较显著有关。加入WTO后,市场保护政策已较难实施,政府的扶持性政策已有所完善,但需要加强。
  重资金投入,服务和协调不足。直接的资金投入和各种形式的优惠对产业发展作用重要。同时,企业还需要政府提供信息、进行行业内与行业间的协调、技术标准的协调等各种服务。
  政策工具需要调整。按加入WTO承诺调整政策工具。政府仍可实施符合加入WTO承诺的差异性政策及新的政策工具,但要逐步放弃不符合WTO规则的关税、配额等政策工具。
  减少直接干预,多用诱导性政策。用行政手段直接干预企业和市场容易扭曲市场、窒息创新,有较大副作用,并且会受药JWTO规则及即将出台的行政许可法的严格限制。
作者:国务院发展研究中心企业研究所 陈小洪 马骏 袁东明
固定运营商跨越式转型
  在当前管制框架下,固定运营商的转型就是要大力发展互联网业务,未来争取经营移动业务和其它无线业务。固定运营商在传统业务上面临衰退,在新兴互联网业务上面临激烈竞争,在可能的移动业务和其它无线业务上需要建立新的能力。公司的转型是全面的战略转型,需要全面重组公司的资源和建立新的能力。
  把互联网业务做成重点
  与移动运营商不同的是,移动运营商在新兴业务的产业链中居控制地位,可以管理整个产业链,而固定运营商在新兴业务的产业链中失去了控制地位,在关键环节面临激烈竞争。
  在当前的管制框架下,互联网业务是固定运营商最主要的长期业务增长点。首先,该业务市场长期潜力巨大。据估计,大约5年之后,该市场可能发展到与当前语音业务相当的规模。第二,固定运营商在互联网业务上具有一定的竞争优势:是互联网业务的主要网络承载者,拥有传统的品牌优势,建立了全国性的业务计费和收费体系等。
  互联网出现了网业分离的趋势。网络和业务的捆绑关系基本被打破,产业链分离为基础网络运营商和信息服务商两大部门。互联网的开放性促进了网业分离。任何一个用户或信息服务商通过任何一个运营商都可以接入全球开放的互联网,只要不受技术的限制,接入者获得的服务就没有差异性。相比之下,在移动数据业务产业链中,接入用户规模较大的移动数据网络将获得更大的效益。
  在互联网领域,固定运营商的市场地位大幅削弱。网业的分离导致网络部门和信息服务部门的竞争性都大幅增强。一方面,网络运营商按照
共同的技术标准就可以提供传输服务。网络竞争性的增强将推动网络服务价格向社会平均成本靠近。另一方面,网络信息服务基本是完全充分竞争的业务,网络上的市场力量几乎无法延伸到该环节。该部门创新层出不穷,竞争非常激烈。固定运营商并没有完全丧失其强势地位。固定运营商在网络上还有一定的优势,如在家庭宽带接入、城市管道和基础网络等环节还存在一定的垄断性,但是这些垄断性力量基本无法延伸到信息服务业务环节。固定运营商在竞争性的信息服务业务上也有一定优势,如强大的品牌和用户服务系统,但这些优势远远不能保证运营商在竞争性的信息服务业中获得垄断地位。
  跨越式实现战略转型
  固定运营商的转型是从以固定语音业务为主向其它高增长业务转型,当前是向互联网业务转型。由于产业特性的变化,固定运营商转型实质上是要从一个自然垄断性产业转移到竞争性较强的产业,因此,固定运营商必须重新建立新的竞争优势,这是一个巨大的跨越过程。
  全面的战略转型需要运营商重组资源,转换管理体制,重新建立核心能力。对于固话业务要积极制定“收割战略”。公司要优化现金流,减少资源投入,尽量将现有的资源转移到新兴业务中。对于新兴业务要积极制定发展战略,在关键环节建立竞争优势,确保公司在产业竞争中获得优势地位。
  固定运营商要重塑管理体制,尽快实现从传统垄断经营性的管理体制向竞争性的管理体制转换。传统体制是权威体制,偏重于安全生产,新的体制是创新体制,偏重于效率的提高,特别是对市场需求的响应速度和质量。
  固定运营商要重新建立竞争优势,特别是在竞争性的信息服务业建立竞争优势。运营商虽然在互联网的基础网络上拥有一定的竞争优势,但是仅仅靠网络业务根本不能支持公司的发展。而且,基础网络的竞争性也在增强,网络的价值也出现了不断下降的趋势。运营商可以充分利用品牌和用户服务系统(如计费、收费系统等)逐步建立新的竞争优势。
作者:国务院发展研究中心企业研究所 马骏
大力支持中小企业管理培训业发展
   我国中小企业管理培训业正处于大发展前期的起飞阶段,面临着相关法律法规和产业生态不完善、缺乏促进产业发展的系统政策和主管部门、产业结构不合理等突出问题。建议将中小企业管理培训作为现代服务业的重点和优先内容大力发展,具体措施包括:加强领导,完善产业促进政策;完善法律法规,充分发挥市场化培训机构的基础作用;合理监管,加强引导,完善产业生态;扶优扶强,积极培育龙头企业;鼓励产业持续创新。
中小企业管理培训业是以中小企业为主要服务对象、以提高企业经营管理能力为目标的服务业态,在提升我国人力资源素质、促进中小企业发展方面发挥了积极作用。随着国内外经济社会形势变化,中小企业生存发展和转型升级压力不断增大,对管理培训的需求日益迫切,中小企业管理培训业迎来巨大发展机遇,但由于业态新、发展快,政策和市场环境尚不完善等,行业发展需要大力支持。
   一、中小企业管理培训业具备产业起飞基础
   (一)产业起点低、发展快
   本世纪以前,中国管理培训产业处于发展初级阶段,市场规模不足百亿元,企业规模都很小。本世纪以来特别是加入WTO以后,管理培训业进入快速发展阶段。从需求侧看,广大中小企业培训意识提高,培训消费能力增强;从供给面看,管理培训服务产业化开始起步。另外,中央和地方政府对企业管理培训的扶持政策陆续出台。特别是最近几年,中小企业管理培训业发展迅速,商业模式创新和技术创新不断涌现,优秀企业开始资源整合,风投资本开始介入行业发展,市场规模从2006年的338.7亿元增长到2010年的744.1亿元。其中除2008年受金融危机影响外,其余年份均保持了25%以上的高速增长。
   (二)市场化培训机构是供给主体
我国中小企业的管理培训供给主要分为两类,一是培训公司等市场化培训机构提供的商业性培训服务,目前国内从事企业管理培训服务的市场化培训机构超过3
万家,是中小企业管理培训业的主体;二是政府有关部门及其下属机构举办的具有一定公益性的企业培训,这其中也有相当大一部分是利用社会上的市场化培训机构的力量来开展的。市场化培训机构是我国管理培训服务的供给主体,公益性培训机构发挥补充和调节作用。
   (三)产业不断创新
   行业优秀企业积极创新,形成了一些新型的企业管理培训服务模式,带动了行业的发展和变革。如深圳聚成公司在业内率先实践“培训超市”模式,通过整合更多数量、更高品质的师资课程,构建更完整的产品体系,为客户打造一站式采购平台,以资源整合模式创新,实现了管理培训服务的产业化。
   (四)政府日益重视企业管理培训
   近年来,我国各级政府对企业管理培训日益重视,不断加大投入和政策支持力度。如工业和信息化部、财政部组织实施的国家中小企业“银河培训工程”是为提高中小企业经营管理人员素质的公益性和基础性的培训项目。至2010年年底,中央财政累计投入近1.8亿元,共完成30多万人次的免费集中培训、近50万人次的远程网络培训和110万人次的信息化培训,并带动各地投入专项资金,支持了约600万人次的培训。
   (五)初步形成了多样化服务体系
   我国培训机构已初步形成较为丰富的产品体系,通过企业内训、公开课、远程教育、基于培训的管理咨询及其他等五类专项服务,为中小企业提供各类管理培训服务。
   企业内训由培训服务机构根据客户企业行业特点和发展状况量身定制,具有很好的针对性;公开课是企业用户到管理培训机构指定地点集中参加培训的授课服务,具有规模大、成本低、模式成熟等优点;远程教育指培训服务机构通过互联网、卫星电视等传播媒体向企业提供管理培训的远程在线互动培训课堂,不受空间、地域等限制,培训成本低,具有学习行为自主化、学习形式交互化、教学形式个性化、教学管理自动化等优势;基于培训的管理咨询具有与管理培训服务相结合、针对性更强等特点,有利于提供更加符合客户需要的解决方案。
   2010年,企业内训、公开课、远程教育、基于培训的管理咨询和其他专项服务占整个企业管理培训市场的市场份额分别为38.1%、34.5%、14.4%、8.8%和4.2%。这些各具特色的专项服务克服了管理培训业课程选择较少、课程品种单一、授课地点不够灵活等障碍,降低了企业培训成本,提高了客户培训的灵活性和积极性,较好地满足了中小企业培训需求。广大中小企业通过管理培训,有效提升了企业家战略发展意识和企业现代化管理能力,推动了企业转型发展和规范化发展。
   二、中小企业管理培训业发展面临的突出问题
   (一)相关法律法规不完善
   根据对广东、江苏等地培训服务业的调研,市场化管理培训服务机构普遍反映“相关法律法规较为缺乏”是其发展的主要障碍。
   按照现行《民办教育促进法》规定,取得教育行政管理部门或劳动和社会保障行政部门颁发的办学许可的民办学校,其性质均为在民政部门备案登记的非营利组织;而对于在工商部门登记注册的、经营性的民办培训机构,由国务院另行规定。但由于一直未能出台相关规定,致使培训企业经营业务在法律上缺乏合法依据,培训企业不能以培训机构名义而只能以咨询公司形式进行工商登记,无法开具“培训”类发票,受培训企业不能享受政府认可补贴和税前扣除优惠政策,更重要的是还存在超范围经营的风险,这严重制约了管理培训服务企业的长远规划与可持续发展。
   此外,一些不合理的行政许可也限制了产业发展和创新。
   (二)缺乏促进产业发展的系统政策和主管部门
   由于中小企业管理培训业对中小企业发展具有重要促进作用,所以国家在相关法规和政策中都明确指出发展中小企业管理培训的重要性。比如在国家制定的《“十二五”
中小企业成长规划》要求强化中小企业管理人员培训,广泛开展政策法规、战略管理、财务管理、会计准则与资本经营、人力资源、市场营销、品牌管理、绩效管理、安全生产等方面培训,提高管理人员素质,促进企业管理水平的提升。国家虽然高度重视管理培训业发展,但一直没有具体部门制定促进管理培训产业发展的系统政策。
   中小企业管理培训业促进政策不完善的主要原因在于主管部门不明确。由于主管部门不明确,没有行业主管部门牵头制定产业政策和进行跨部门政策协调,企业在财税支持、上市融资等方面遇到诸多困难。
   (三)产业生态不完善、行业发展不规范
   管理培训业的发展需要良好的生态,包括大量有活力的培训企业,对行业进行规范与评估的公益性机构等。我国管理培训业处于发展初期,产业生态不完善,特别是缺乏制定标准和开展评估的公益性机构。产业生态不完善导致多方面的问题。
由于缺乏行业标准和必要的监管,行业存在大量不规范现象:一是恶性竞争严重。管理培训服务业竞争激烈无序,整个行业鱼龙混杂,同质化竞争、恶性竞争及抄袭炒作不断。二是服务质量不稳定。有些企业随意更换培训师,培训时间和培训内容也存在较大不确定性,损害了广大学员的利益。三是缺乏有效知识产权保护。由于管理体制尚未理顺,管理培训行业的市场监管体系尚不完善,针对培训课程的知识产权保护措施不健全,导致行业缺乏创新动力。
   (四)产业结构不合理,缺乏引领行业创新发展的标杆企业
   我国管理培训业表现出“小散乱”的结构特点。根据赛迪顾问统计,2010年,管理培训业内营业收入前十名企业的市场份额之和占比仅为5.31%,远低于成熟行业至少30%以上的份额,市场集中度过低。企业规模过小,导致企业无力开发完整的课程体系,出现低水平同质竞争的乱象。
   三、促进中小企业管理培训业发展的政策建议
   管理培训是潜力巨大的新兴生产性服务业,在提高经营者素质、提升中小企业发展质量方面具有不可替代的作用。国际经验表明,中小企业管理培训比其他培训更能降低企业的失败率。建议进一步提高对管理培训的认识水平,将其作为现代服务业的重点和优先内容。
   (一)加强领导,完善产业促进政策
   鉴于中小企业培训与中小企业发展息息相关,建议由工信部负责管理培训业的产业促进政策,统筹协调制定该行业的发展规划和政策措施,协调解决产业发展中的突出矛盾。
   为促进中小企业管理培训业发展,建议重点完善以下政策:一是实行税收优惠政策,包括:将管理培训业纳入“营改增”的试点范围,消除中小企业购买外部培训服务带来的重复征税负担;扩大对培训需求方培训
费用的税前成本列支范围;借鉴促进科技投入的政策经验,对企业的人才培训投入也尝试使用“加计扣除”优惠政策。二是加大财政支持力度,包括:从中小企业发展基金中划出一块设立“中小企业管理培训专项基金”,重点扶持小微企业的公益性管理培训;合理分配与使用教育附加费,该附加费主要来自于企业,在满足教育部门需求之外,安排一定比例用于支持企业管理培训。三是加大对公益性培训的支持力度。改变目前公益性培训“锦上添花有余,雪中送炭不足”、“重视高端培训,针对小微企业的普遍性培训投入不足”等状况。
   (二)完善法律法规,充分发挥市场化培训机构的基础作用
   市场化培训机构已经成为管理培训的主要力量,一些地方初步探索出“政府扶持中介,中介服务企业”的模式。应消除法律法规障碍,充分发挥市场化培训机构的基础作用。
   针对法律法规不完善的问题,建议在现行法律框架下尽快完善《民办教育促进法》,出台有关法规或推出关于第66条的立法解释,明确经营性民办培训机构的性质,允许其以培训机构名义合法开展业务,并可享受相应财政补贴和税收优惠。未来可通过制定成人教育法或继续教育法,从根本上解决管理培训业的法律定位、政策导向和管理体制问题。
   (三)合理监管,加强引导,完善产业生态
针对目前中小企业管理培训产业生态恶化问题,应在依靠市场机制优胜劣汰的基础上,加强引导、合理监管,通过规范市场秩序、加强行业自律、建立行业标准等手段促进管理培训服务行业可持续健康发展。
   发挥中小企业发展促进中心等中小企业服务机构的积极作用,加强对管理培训业的引导。可由中国中小企业发展促进中心履行培训行业协会的职能,发挥行业协会的桥梁、服务、代言、协调等作用,加强政策沟通,规范行业行为,健全行业自律机制,减少和避免无序竞争和资源浪费;通过资质评定、服务监督等方式,加强培训信息发布和培训质量跟踪监督,建立投诉处理机制和购买优质培训服务机制,完善激励约束机制;发挥行业标准对管理培训业的引领、规范和促进作用,推进管理培训业标准化工作,提高管理培训的服务质量。
   加强管理培训行业与其它行业的合作,通过与国内外优秀教育机构、相关企业协会或行业协会、代理机构、网络公司、通信服务提供商等的实质性合作,进一步完善产业生态。
   (四)扶优扶强,鼓励优秀企业上市融资,积极培育龙头企业
管理培训业属基础服务类行业,具有很强的正外部性,同时又有稳定增长的业务基础,加快培育龙头企业的必要性和可行性都很充分。应积极鼓励、支持有条件的优势企业做大做强。当前,管理培训业正处于业务整合、创新发展的关键阶段,一些优势企业急需外部资金支持以突破发展瓶颈。管理培训业在产业政策中属于鼓励类产业,建议在风险可控的原则下,允许符合条件的优势企业上市融资,鼓励优势企业加快发展,扶持其做大做强。这既有利于管理培训企业自身未来持续发展和竞争力提升,也有利于树立行业标杆,引领行业健康、有序、规范发展,对中小企业发展也至关重要。
   (五)鼓励产业持续创新
   管理培训业是一个与时俱进的行业,必须不断创新以适应市场需求的变化。一要积极鼓励和引导企业创新,例如对于网络培训(e-learning)企业,可认定为高新技术企业,享受高新企业优惠税率、财政补贴等一系列鼓励性政策待遇。二要强化管理培训业尊重知识、崇尚科学和保护知识产权的意识,营造鼓励知识创新和保护知识产权的法律环境,加强对培训课程等方面的知识产权保护。第三,将需求鼓励政策特别是政府采购政策与鼓励创新相结合,通过加大对创新型企业的政府采购和补贴力度,引导培训企业不断创新,为中小企业提供低成本和个性化的培训服务。
作者:国务院发展研究中心企业研究所 项安波 贾涛 马骏 
应把发展培训服务业作为中小企业政策的重要着力点
??? 近期出台的一系列支持小微企业发展的政策,对于小微企业减轻负担、缓解突出困难具有重要意义。我们认为,中小企业政策在继续强调“减负纾困”的同时,应更加重视“培养能力”,特别是通过加强管理、技能等培训,提升企业人力资源素质和经营管理水平,进而提高生存发展能力。
   高度重视培训服务业对中小企业成长和转型升级的重要意义
培训服务业是主要面向中小企业提供管理、技能等培训,以提高企业经营管理能力和技术水平为目标的生产性服务业态。由于我国非营利组织不发达、公益性培训供给存在缺陷,市场化培训机构以灵活的服务方式、强大的资源整合和业务创新能力,很大程度上弥补了培训服务的供给不足,较好地满足了中小企业日益强烈的个性化培训需求,获得快速发展,正在形成新的服务业态。其中,业内一些优秀企业不断创新商业模式和技术手段,努力提高培训质量和服务水平,促进了产业良性发展,有效提升了企业人才素质和经营管理水平。
   国外研究表明,培训是一种回报率极高的战略投资行为,有助于提高企业劳动效率、经济回报和员工稳定性。1美元培训费可在3年内实现30美元的经济效益,尤其是管理培训更能降低中小企业的失败率,成熟的培训服务业是提高中小企业发展质量的重要手段。中小企业由于天然的弱质性,比大企业更加依赖社会化的培训服务。大力发展培训服务业,不仅是全面提升中小企业综合素质和可持续发展能力的关键环节,也对提高劳动者素质、建设人力资源强国、加快结构调整和转型升级、发展新兴服务业都具有战略意义。
   明确经营性民办培训机构的法律地位
   据统计,目前全国已有管理类培训公司3万多家,2010年末管理培训市场规模达750亿元左右,总体保持了年均25%
以上的增速,成为培训服务业的主力军。然而,按现行《民办教育促进法》规定,取得教育部门或人力资源社会保障部门办学许可的民办学校,性质为在民政部门备案登记的非营利组织,而对在工商部门登记注册的、经营性的民办培训机构,则缺乏相应规定。这导致培训企业只能以咨询公司形式进行工商登记,存在“超范围经营”
的法律风险,无法享受培训类相关财税优惠,严重影响了产业可持续发展。同时,培训业务涉及多个部门,管理条块分割,管理培训则尚无明确主管部门,不利于产业的统筹规划和协调发展。
   建议尽快修订有关法律,明确经营性民办培训机构的法律性质,允许其以培训机构名义合法开展业务并享受相应财税优惠。在此之前,可以中小企业主管部门规章或地方法规形式,消除培训企业正常开展业务的风险和障碍。同时,完善培训管理体制,明确工信部门作为管理培训的主管部门,统筹负责产业规划、市场监管和资源配置。充分发挥国务院促进中小企业发展工作领导小组的作用,建立跨部门的培训协作机制。
   积极引导和开拓企业培训需求
   我国企业培训需求尚待积极引导和挖掘。一方面,对培训的认识依然不够,尽管很多政策文件都强调培训的重要性,但投入不足、机制不完善、落实不到位的问题比较突出。另一方面,很多中小企业受困于生存压力,无力或无暇开展培训,而且由于员工流动性过高,往往不愿增加培训投入。
   国际经验表明,通过法规、财税补贴和资格认证等手段能够有效提高企业培训的积极性和投入水平。建议加大对企业培训的财税支持力度,借鉴科技投入政策,允许企业培训投入税前加计扣除。扩大培训机构税费减免适用范围,变
“事前审批”为“事后监督”。逐步严格职业资格准入制度,扩大持证上岗管理的强制范围,加强对企业出资培训行为的保护力度,引导劳动者处理好培训与跳槽的关系。
   构建支持培训服务业发展的政策体系
   培训服务业是潜力巨大的新兴生产性服务业,目前尚处于发展初期。一方面,产业生态不完善,缺乏行业标准和有效监管,产业发展鱼龙混杂、竞争激烈、集中度低,呈现“小、散、乱”格局。另一方面,行业发展不规范,缺乏引领行业创新发展的标杆企业,核心竞争力不强,同质化、恶性竞争及抄袭炒作不断,知识产权保护不力,培训质量不稳定。
   建议确立“统筹规划,放松管制,扶优扶强,优化发展”的政策导向,把培训服务业从教育附属产业中剥离出来,作为重要的生产性服务业予以大力支持和优先发展,并作为当前中小企业政策的着力点之一。由主管部门制定培训服务业发展规划,统筹协调产业政策和支持举措。可考虑将培训服务业纳入“营改增”试点范围,在中小企业发展基金中单独设立“培训专项基金”,允许地方政府合理分配使用教育附加费,安排一定比例用于中小企业培训。促进培训机构的专业化、品牌化、网络化发展,支持符合条件的培训企业上市融资,引导创新型优势企业做大做强,鼓励开发完善课程体系等。放松不合理的行政许可和管制措施,如允许具备技术条件和经营能力的民办培训机构获得视频网络经营许可证,积极开展远程网络培训等业务创新。以市场机制为基础,通过合理监管、规范秩序、加强自律、建立标准等手段完善产业生态。发挥中小
企业服务机构的积极作用,建立资质评定、服务监督和投诉处理机制,推进培训服务标准化。
   统筹公益性和商业性培训的关系
   “政府扶持中介、中介服务企业”是政府公益性培训的主要提供方式,通过采购商业性培训服务,能够有效降低公益性培训成本、提高培训实效。目前,我国公益性培训面临的问题是:一方面投入不足,难以满足众多中小企业实际需求;另一方面购买服务的规范化和透明度不够,缺乏有效的质量评估机制,不利于市场化培训机构的公平进入。建议统筹协调公益性和商业性培训的关系,继续加大公益性培训投入,重点支持小微企业管理培训。同时,加强培训服务购买的信息公开和透明度,引入竞争机制和跟踪监督机制,确保培训质量。
   (王继承、项安波、王怀宇、贾涛参与讨论)
作者:国务院发展研究中心 侯云春 马骏 王辉
促进中小企业转型
升级需加快科技体制改革
  中小企业是我国经济转型升级的重点和难点,但技术研发能力和技术应用能力不足是中小企业发展重要瓶颈。西方发达国家普遍建立了完善的中小企业技术服务体系,而我国中小企业技术服务非常薄弱,表现在服务于中小企业的应用技术研发力量不足,公益技术中介服务机构力量薄弱,政府部门缺位。加快科技体制改革,加强中小企业技术服务,促进中小企业转型升级,应列为当前改革的重要议题。建议将中小企业列为科技服务的重点,重建应用技术研发体系,为企业转型升级提供技术来源,重构公益性技术中介服务体系,提升中小企业技术应用能力,加强科技部门和产业部门协调合作,改进创新促进政策,提高政策实施效果。
  我国中小企业占全部企业数的99%,提供80%以上城镇就业岗位,贡献国内生产总值约60%,但总体发展水平较低,大量中小企业依靠“高投入、高能耗、高排放”和“低成本、低价格、低利润”参与市场竞争,员工“工资待遇低、社保不到位、劳动强度大、工作环境差”的问题普遍存在,中小企业成为我国经济转型升级的重点和难点。技术研发能力和技术应用能力不足是制约中小企业发展的重要瓶颈,西方发达国家普遍建立了中小企业技术服务体系,而我国由于体制机制障
碍导致中小企业技术服务力量非常薄弱。加快科技体制改革,促进中小企业转型升级,应列为当前改革的重要议题。
  中小企业转型升级面临技术困境
  当前,我国中小企业面临的技术困境更加突出,我国作为追赶型国家,中小企业处于技术追赶阶段,面临国外知识产权的阻碍。
  从世界各国的实践看,中小企业普遍面临技术困境。这既与技术的性质有关,也与中小企业特点有关,主要原因:一是中小企业能力不足阻碍技术升级。多数中小企业无力设立自己的研发机构,到市场购买技术则面临资金和人才等方面制约。二是信息不充分导致市场失灵。欧盟的研究表明,一方面私人企业因回报不足不愿提供技术信息服务,另一方面中小企业缺乏获取、理解和判断技术信息的能力,信息不充分是中小企业面临的重要难题。三是技术易扩散性导致研发者不愿转让技术。专利保护的作用有限,技术持有者倾向于利用技术开发产品获取垄断利润,而不是通过转让技术获利,因此,大量缺乏技术研发能力的中小企业无法通过市场满足技术需求。四是技术的外部性导致中小企业研发投入不足。发达国家的一些研究表明,中小企业研发投入的社会回报率至少是企业回报率的两倍以上,中小企业研发投入远未达到理想水平。
  从我国的情况看,中小企业面临的技术困境更加突出。
首先,我国中小企业实力远远低于发达国家,研发和利用技术的能力更弱。二是我国技术市场不完善,中小企业通过市场比较容易获取先进设备,如以现金或融资租赁等方式购买先进设备、电脑系统等,但很难获取设计技术和工艺技术。三是我国企业面临知识产权的压力。我国作为追赶型国家,中小企业处于技术追赶阶段,面临国外知识产权的阻碍。
  公共政策是解决中小企业技术困境的必要手段。西方发达国家大力发展应用技术研发机构和技术中介服务机构,解决中小企业的技术来源缺乏和技术应用能力不足的问题,取得了较好效果。
  发达国家中小企业技术服务的经验
  德国和日本的经验表明,中小企业技术服务需要具体政府部门落实,同时科学的政策实施机制有利于提高政策实施效果。
  以德国和日本为例,两国都建立了完善的中小企业技术服务体系,针对中小企业缺乏技术研发能力和技术应用能力两个突出矛盾,引导技术研发机构为中小企业开发应用技术,设立技术中介服务机构提升中小企业吸收技术能力。两国的做法在微观组织建设和宏观政策管理等方面为我们提供了有益的借鉴。
  ——服务中小企业的应用技术开发
  中小企业技术研发能力普遍不足,需要外部应用技术研
发机构提供技术来源。德国和日本存在大量的为社会服务的独立应用技术研发机构,它们为中小企业发展提供了大量应用技术。
  德国的应用技术研发体系非常完善,在公共财政支持的750个研究机构中,大部分研究机构主要从事应用技术开发,包括:主要由联邦政府资助的66家弗朗霍夫恩学会研究所、86家莱布尼茨学会研究所、16家赫尔姆霍兹协会研究中心,联邦和州政府共同资助的约350家高校研究机构,主要由州政府资助的167家地方研究机构。德国的应用技术研发机构一般为非营利组织,如协会、基金会等,具有很强的独立性,经费来源多元化。多重机制引导和激励应用技术研发机构为中小企业研发技术:一是机构树立“为企业提供技术服务”的使命,一般不会直接将自己研发的新技术商业化,而是转让给其它企业。二是机构建立合理的治理机制,如成立多元化的外部成员为主的理事会,或者由企业和行业代表参加的理事会,理事会掌握组织发展战略和批准重大事项,保障组织使命的实施,防止机构被内部人控制。三是政府的引导,政府官员作为理事会成员参与研发机构决策,更重要的是政府资金引导,如政府将部分资金交给中小企业为主的行业协会管理,代表需求方的行业协会通过科研合同引导研发机构与中小企业合作。四是市场交易,德国中小企业实力较强,常常委托科研机构开发企业需要的技术。
  日本建立了中央和地方相互配合的应用技术研发体系,90多家国家研究机构主要研发前沿技术,470家地方研究机构主要研发本地产业需要的实用技术,另外大学研发机构也发挥重要作用。日本的应用技术研发机构一般为独立行政法人,虽然是隶属于各个行政省厅的公法人,经费主要来自政府,但享有充分的自主权,设有理事会和监事会,采用企业会计管理方式,实行企业化运行,人员是不受编制限制的非公务员。该类机构既保证了组织的公益性,又具备类似企业的灵活性。应用技术研发机构为中小企业服务的机制包括:一是机构树立“为企业提供技术服务”的使命,一般不会直接将自己研发的技术商业化,而是转让给企业。二是政府部门的指导和引导,包括行政主管部门对研发机构研究计划的指导,中小企业主管部门引导研发机构与中小企业合作。三是市场交易,部分中小企业委托研发机构开发技术。
  虽然德国和日本的应用技术研发在微观组织和宏观政策上存在一定差异,但它们为中小企业服务的机制是相近的,包括:建立既具有公益使命又具有类似企业灵活性的研发机构;中小企业可以通过市场交易委托研发机构开发技术;政府积极引导研发机构为中小企业服务。
  ——中小企业技术中介服务
  发达国家的实践表明,技术中介服务机构是应用技术研发机构与中小企业之间不可缺少的桥梁,其原因:多数中小
企业技术、人才、资金等方面实力较弱,没有能力直接将研发机构研发的新技术商业化,需要中介机构提供信息、咨询、培训、检测等多方面的服务;大量中小企业最需要的技术并不是研发机构研发的先进技术,而是适合中小企业特点的实用技术,需要中介机构提供个性化服务。
  德国行业协会、商会、基金会等民间组织非常发达,在中小企业技术中介服务方面发挥主要作用,其中最具特色的是拥有约750家分支机构的史太白基金会。史太白基金会自1971年开始受巴登—符腾堡州政府委托向中小企业提供咨询,1983年转变为专注于技术转移的机构,经过近40年的成长逐步发展为国际化、全方位、综合性的技术转移网络,各地的史太白专业技术转移机构由大学研究中心、独立研究机构和科技型企业自愿申请加入而形成,都是各自专业的技术权威,直接与本地企业合作,贴近客户需求提供技术咨询、研究开发、技术转移、技术评估、人力培训等方面的服务。
  日本的公益性技术中介服务机构包括行业协会、商会、基金会、大学技术转移机构等,其中最具特色的是182家遍布全国的产业技术中心。产业技术中心为政府设立的下属机构,主要为地方中小企业提供实用技术研发、技术咨询、技术培训、技术交易、产品试验、测试与检验等服务。各地机构数量、规模和功能根据本地产业需求差异较大,小的机构不足10
人,大的机构达到数百人。日本每个县至少设有一家机构,东京市因产业较多设有22家。产业技术中心经费基本来自财政,地方政府占90%以上,中央政府不足10%。产业技术中心以促进中小企业技术进步为使命,多数服务免费,少量服务低价收费。
  在技术中介服务方面,德国主要依靠民间非营利组织,日本主要依靠官方机构。两国体制的差异与国情有关,关键是相关机构能够高效发挥作用。
  ——多层次的政策支持部门
  德国是民办官助模式,民间非营利组织是中小企业技术服务的主要力量。在联邦层面,教育研究部和经济技术部都对中小企业技术服务承担责任,总理府协调部门与部门间、联邦与地方间关系。在联邦制下,州政府发挥重要作用,重点是为地方技术服务机构提供资金支持。德国政府部门常常通过行业协会、商会和基金会实施政府资助计划,如主要由中小企业组成的工业技术联合会是联邦经济技术部的政策执行机构,每年安排约7亿欧元财政资金实施为中小企业服务的产学研联合创新项目,将中小企业的实际需求落实到政府资助的项目中。
  日本是政府主导模式,政府设立的应用技术研发机构和技术中介服务机构是中小企业技术服务的主要力量。在国家层面,内阁府综合科学技术会议制定战略,文部科学省和经
济产业省都对中小企业技术服务承担责任。同时,政府下属的独立行政法人和特殊行政法人如科学技术振兴机构协助政府部门执行部分政策。地方政府主要负责地方技术服务机构,重点是隶属地方的研发机构和技术中介机构。
  德国和日本的经验表明,中小企业技术服务需要具体政府部门落实,同时科学的政策实施机制有利于提高政策实施效果。
  我国中小企业技术服务存在大量空白
  服务于中小企业的应用技术研发力量不足、公益技术中介服务机构力量薄弱、政府部门缺位是我国中小企业面临的现实情况。
  我国除科技型中小企业受到政策重视外,广大普通中小企业的技术服务非常薄弱,主要表现在以下方面:
  ——服务于中小企业的应用技术研发力量不足
  首先,我国缺乏提供社会化服务的应用技术研发机构。在计划经济时期,我国建立了门类齐全的应用技术研究体系,但随着市场化改革的深入,传统科研体系在微观治理和行业管理上都无法适应新环境,国家从1999年开始对直属各行业管理部门的应用开发类院所实施企业化转制改革,“十五”期间中央级370多家、地方近800多家应用开发类院所先后完成了企业注册,应用开发类科研机构基本全部转为科技型企业或并入大型国有企业。科研院所转制将政府部门直属事
业单位转变为直接参与市场竞争的企业,改变了应用研究部门脱离市场的局面,激发了科研人员的创新热情。但是,应该看到,科研院所转制对不同类型企业产生了完全不同的影响:接受科研院所的大型企业技术研发能力得到大幅提升,转为企业的大型院所多数也发展为高新技术企业,但大量中小企业则失去了获取技术服务的机会,因为科研院所转制为企业后,主要目标就是追逐利润,发展方向转变成为自己研发,为社会提供技术服务的功能弱化。在经济利益驱动下,企业一般倾向于垄断新技术,而不是推广新技术。
  第二,高校研究机构作用有限。高校具有开展应用技术研究的巨大潜力,但在当前的考核体系下,高校教师为了生存和职称晋升,主要精力用于申请项目和发表论文,对中小企业急需的应用技术研发缺乏动力。
  第三,新型研发机构未成气候。在浙江、广东、江苏等经济转型压力大的地区,一些地方已经深刻认识到独立应用技术研发机构缺失带来的严重不利影响,开始在科技开发区或产业集群中建立新型应用技术研发机构。中科院和一些大学也参与了新型研发机构的设立。这些机构尚未形成规模和体系,同时存在使命不清、机制不顺的问题,如一些机构利用政府的大量资助为自己研发新技术,垄断新技术商业化的收益,有悖于“促进本地企业转型升级”的初衷。
  应用技术研发体系的缺失对中小企业的影响尤其巨大。
大型企业可以自建研发机构,广大中小企业既无力自建研发机构又无法从外部获得技术服务。应用技术研发体系的缺失,不仅带来市场失灵,如中小企业无法找到研发机构进行技术交易,还导致政策失当,如政府资金找不到共性技术研发的支持对象,只好直接支持单个企业,影响了市场公平竞争。
  ——公益技术中介服务机构力量薄弱
  我国在高新技术开发区内为科技型中小企业建立了多种形式的技术中介服务机构,包括科技企业孵化器、技术转移机构、产品检验检测机构、国家重点实验室等,为科技型中小企业发展创造了良好条件。但是,对于广大普通中小企业,技术中介服务非常薄弱。
  我国具有一定规模的公益性技术中介服务机构是生产力促进中心。生产力促进中心自1992年开始设立,到2011年底全国共有2274家,从业人员2.8万人。平均每个县不足1家机构,每家机构约12人。据调查,其中具备专业能力且有效发挥作用的机构不足10%。多数生产力促进中心处于“专业人才不足、技术设备缺乏、服务能力不强、生存发展困难”的状况,主要原因是体制机制不合理,没有按照市场经济条件下公益机构的性质建立相应的治理机制和给予必要的财政支持。据生产力促进中心协会2012年发布的统计报告:39%的机构为地方科技部门机构增挂牌子即两块牌子一套人马,基本没有专业能力;24%
的机构为地方科技局的内设机构,基本成为主管部门行政事务辅助机构;18%
的机构为企业,基本没有动力和能力提供公益服务;20%的机构为非独立法人,缺乏独立运营的基本条件。
  我国中小企业发展水平低、竞争力较弱,公益性技术中介机构具有私营中介企业无法替代的作用。它主要从事大量私营企业不愿从事的低经济回报、高社会效益的服务,是中小企业提升技术水平的重要环节。当前我国公益性技术中介机构力量薄弱,客观上造成了中小企业技术升级链条的断裂。
  ——政府部门缺位
  虽然中小企业技术服务需要政府大力支持,但当前基本处于无部门负责的状态。原国家科委工业科技司承担“协同有关部门推动企业的技术进步和新技术在传统工业领域中的应用”职责,在技术服务体系建设方面开展了系列工作,但该司在改革中被撤销。科技部三定方案虽然明确了“会同有关部门制定科技成果推广政策,指导科技成果转化工作”的职责,但其内设机构中并没有相应司局进行落实。工业和信息化部设有科技司和中小企业司,过去几年在积极推动中小企业公共服务平台建设,但因缺乏必要的资源而难以在技术服务体系方面有所作为。我国行政体制具有“上下对口”的特点,地方政府基本效仿中央政府的机构和职能设置,多数地方都没有专门负责机构。
  我国的行业协会、商会、基金会等民间组织发展滞后,难以像部分
西方国家民间组织那样发挥重要作用。如果现阶段政府部门不积极引导和大力扶持,公共技术服务体系根本无法建立。
  建立支持中小企业转型升级的技术服务体系
  建议借鉴发达国家的经验,结合我国国情,加强科技机构的机制创新,建立支持中小企业转型升级的技术服务体系。
  ——将中小企业列为科技服务的重点
  在过去科技资源长期匮乏的形势下,科技部门“集中力量办大事”,取得了巨大成就,但同时也形成了科技资源分配“重大企业大项目、重新兴产业;轻中小企业、轻传统产业”的思想。随着我国科技实力不断增强,为更好服务于转变发展方式的历史任务,我国科技部门应更加重视促进经济转型升级,将广大中小企业尤其是传统产业的中小企业列为科技服务的重点。
  ——重建应用技术研发体系,为企业转型升级提供技术来源
  应用技术研发体系包括国家应用技术开发机构和地方应用技术开发机构,前者主要开发前沿技术和跨行业共性技术,后者主要为本地支柱产业发展开发实用技术和个性化技术。可借鉴德国的经验,采取民办官助方式,发展“为企业服务”的非营利性质研发机构,研究成果用于转让而不是自己商业化。凡政府资助的非营利研发机构,都应建立科学的治理机制,政府资助项目必须向社会转让技术。
  ——重构公益性技术中介服务体系,提升中小企业技术应用能力
  在鼓励各种技术中介企业发展的同时,还要重构公益性技术中介机构,承担企业不愿承担的公益职责。参考日本经验和结合中国国情,建议政府主导建立新型法人机构,政府提供主要经费保障,但必须探索适应该类机构运行的新机制,尽量减少行政直接干预,如建立科学的治理机制,由中小企业、行业协会、技术专家组成理事会,既保障公益性质又建立类似企业的灵活机制。
  ——改进创新促进政策,提高政策实施效果
  借鉴德国和日本的经验,由科技主管部门和产业主管部门共同负责中小企业技术服务体系建设,科技部门协调科技资源,产业部门代表产业需求。改革财政资金使用方式,将支持单个企业创新的财政资金逐步转移到支持技术服务体系建设上,提高财政资金的使用效率和市场竞争的公平性,积极探索地方商会、行业协会参与科研项目管理的方式,以产业需求引导产学研联合创新项目实施;同时国家出台扶持新型技术服务机构的政策,如发达国家常采用的税费减免政策。
作者:国务院发展研究中心“创新发展重点领域基础研究”课题组(执笔:马骏 宗芳宇)
着力解决我国创新链中的重大瓶颈问题
  我国在科技领域的投入越来越大,科研成果也越来越丰富,但是科研成果转化并不顺畅。究其原因,在于我国的创新链条存在“肠梗塞”现象,在“基础研究、应用开发、中试、商品化、产业化”的创新链条中,中间环节非常薄弱,科研机构热衷于“申请课题、开展研究、通过评审、再申请课题”的循环,而产业部门则陷入“引进技术、生产产品、技术落后、再引进技术”的循环,在全球产业链中的低端地位难以根本改变。必须采取有效措施,重点解决我国重大关键技术创新链的中间瓶颈制约,形成科研促进产业创新、产业支持科研发展的正反馈效应。
  我国创新链条存在三大瓶颈制约
  创新链条包括以下五个环节:一是基础研究,探索新技术的原理;二是应用开发,在实验室制作样品或样机;三是中间试验(简称中试),验证和改进实验室技术,按照规模生产要求解决工装、工艺、原料和标准等问题;四是商品化,企业整合技术、资本、人力资源等要素,面对市场开展小规模经营,完善产品,寻找市场;五是产业化,企业开展大规模生产,获取创新活动的回报。
  重大关键技术的原始创新基本都要经历从基础研究到产业化的完整链条,需要研究机构和企业的共同参与才能完成。在创新链条的不同环节,创新活动的任务、性质、关键要素、参与者都有所不同,其中应用研究、中试、商品化三个环节需要科研机构和企业共同参与。在应用研究环节,科研机构起主导作用,但企业的参与可以为技术转化打下铺垫;在中试环节,科研机构也是主要力量,但企业的参与可以加快技术应用步伐;在商品化环节,创新活动发生质的变化,从科研机构内部的研究活动演变为企业整合技术、人才、资金等创新要素开发市场的经营活动,是创新链条中最惊险、最关键的一跳。
  目前我国创新链条中主要存在着三大瓶颈。
  瓶颈之一:应用开发脱离市场需求
  有关研究显示,我国科研机构的研究经费中,30%—40%
来自财政拨付的事业费,60%—70%来自各类项目研究经费。项目导向的体制对科研机构具有很强引导性,关键是项目设立机制是否合理。对于当前的项目管理机制,科研机构认为申请项目花费精力太多,研发也缺乏连贯性;企业认为,科研项目存在研究内容与市场需求脱节现象,导致很多研究成果不具备市场应用价值。
  瓶颈之二: 中试力量薄弱
  我国科研体系存在“重科研、轻中试”的现象,这既与中试的性质有关,也与科技管理体制有关。首先,中试具有投资大、周期长、风险高的性质,重大关键技术的中试一般需要2—3年时间,后续商品化和产业化还需要6—8年时间,因此中试无论对技术持有方还是技术需求方,都缺乏投资吸引力。
  西方发达国家一般是企业在中试环节发挥重要作用,而我国企业处于产业低端,往往难以承受长期技术投资带来的资金压力和失败风险,投资中试的积极性普遍不高。第二,在体制上,我国科技部门与产业化部门纵向分割,相互脱节,导致中试投入跟不上研发需求。此外,我国科研机构对参与中试活动既缺乏动力也缺乏能力。科研机构追求学术成果,对技术中试的积极性不高,科研人员也普遍认为中试工作“投入大、风险高、回报低”,不如走“拿项目、做课题、出成果、评职称”
的常规路子。即使有些科研机构愿意开展技术中试,也面临资金来源不足的矛盾。
  瓶颈之三:重大技术商品化缺乏吸引力
  企业是创新活动的主体,但提供技术的科研机构也必须大力配合。根据调查,我国企业和科研机构对重大关键技术商品化的积极性都不高。从企业方面看,重大关键技术商品化存在技术不成熟、市场需求不确定、与科研机构合作不顺畅等方面的风险。从科研机构看,搞技术商品化远不如申请新的课题,后者经费有保障,而且还能产生新的学术成果。
  此外,我国国有技术资产的管理制度也不利于重大关键技术的商品化。当前制度的出发点是防止国有资产流失,而不是促进技术转化,如技术资产的处置需要主管部门、财政部门层层审批,程序多、周期长,短则4—6月,长则1年。殊不知,技术资产不同于物质资产,只有应用才能产生价值,没有应用做基础何谈国有资产流失?技术得不到应用才是国有资产最大的损失。
  相关政策建议
  1.建设新型研发机构
  我国需要建立一批市场导向的应用技术研发机构。新型研发机构应将技术转化和技术研发作为同等重要的使命,并以此为基础对组织结构、资金管理、人事管理进行改革。新型研发机构应设立专门机构和专项资金,从事技术转化工作;应改革单一化的科研成果评价标准,将成果转化工作列入职称评定、职业发展和学术成就的重要方面;实行科研人员双向流动制度,鼓励科研人员参与创新创业等等。
  新型研发机构的核心是要建立现代治理机制。可借鉴西方发达国家的成熟经验,按照非营利组织模式发展研发机构,设立科学家、企业家、政府官员等多方利益相关者参加的理事会,由理事会决定科研机构的重大方向。我国一些地方在新型研发机构的试点中也取得了宝贵经验,如深圳先进技术研究院建立理事会制度,按照项目合同实施全员聘用制,形成了“市场化导向、企业化管理”的良好局面,科技成果转化取得了重大进展。
  2.加强科技项目的需求方引导
  采用事业经费和项目经费相结合的科技经费管理方式,既有利于发挥科技部门的主动性,也有利于发挥项目对科研资源的合理引导作用。必须建立市场导向的项目管理制度,应用技术研究项目的管理,要建立多方参与的机制,既要听取科技界的意见,也要听取产业界的意见。比如,可以借鉴德国的科研项目管理机制,政府资助的科研项目,由行业协会或商会在征求成员企业意见的基础上提出技术需求,按照技术需求开展产学研合作。
  3.设立专业性中试平台以降低中试门槛
  将分散使用的支持技术产业化的财政资金集中起来,设立一批专业性中试平台。中试平台可以设在产业集群地区和高新技术开发区,资金由中央和地方分担,同时鼓励企业和科研院所参与。专业性中试平台除了建设必要的设施和设备外,还要培养一批懂装备、懂工艺、懂技术标准的专业人才。政府集中资金建设中试平台,一方面消除了支持单个企业带来的不公平竞争,另一方面可以大幅降低单个项目的中试成本,显著缩短中试周期,为科研机构与企业合作创造良好条件。
  4.改革国有技术产权管理体制
  技术的价值不是管理部门或第三方评估出来的,而是企业经转化后通过市场经营产生的,调动企业积极性才是国有技术产权管理的关键。建议以促进技术转化为出发点简化国有技术产权转让管理程序,技术产权的转让管理权限应直接下放给科研主管部门,财政部门的职责可调整为制定政策和实施事后监管。另外,还应放宽甚至取消智力资本的入股比例限制,加大对参与技术转化企业和科研人员的激励,以调动科研机构实施技术转化的积极性。
  5.加强创新早期阶段的政策资金引导
  设立专门的中试引导基金,吸引社会资本参与投资,形成风险收益共担机制,促进技术中试环节的多元化投资。充分发挥政策性风险资本的引导作用,风险投资是应对创新风险的有效手段,建议将政策性风险投资向创新早期阶段集中,如通过引导基金吸引社会资金投资技术转化的早期阶段,真正发挥分担技术创新风险的作用。一旦从高风险的技术商品化阶段进入到大规模生产的产业化阶段,大量的民间资本就会主动进入。
作者:国务院发展研究中心 袁东明 马骏 王怀宇
马骏:“不要政策要公平”传递什么信息
  新的发展阶段对政策也有了新的要求。政府的政策思路需要全面转型,在竞争前环节多发挥作用,致力于创造公平竞争的市场环境,有效维护市场公平竞争,激发社会成员的创新活力
  前不久,围绕当前经济形势和发展困难,李克强总理问计一些优秀企业家。格力电器董明珠和东方希望刘永行两位企业负责人提出,不要产业政策只要市场公平竞争,总理“
很受启发”,要求政府有关部门负责人多关注这样的声音。
  部分企业家“不要产业政策”
的心声,背后存在深刻的原因。我国政府部门长期重视产业政策,产业政策也被视作应对全球金融危机的重要手段。依据产业发展规律制定产业政策,总体合理,也取得不少成绩,但也产生了一些新问题,主要表现为:
  一是过度重视扶优扶强,而忽视了市场公平竞争。在许多行业发展规划里,常看到类似“培育产值超百亿/千亿的大型企业集团”发展目标,政府直接扶持少数大企业固然有必要,但从另一个角度看,也令其他新兴企业产生不公平竞争之感。
  二是过度重视行政干预,而忽视了市场选择。我国钢铁、有色等重化产业规划中,总少不了“严格控制产能总量、加速淘汰落后产能”“严格执行国家产业政策,今后三年原则上不再核准新建、改扩建项目”等内容,希望通过行政审批来调控市场供求的愿望是好的,可市场的力量也时常消解行政影响,以至于一些地方、行业中出现“守规企业受惩罚、违规企业得实惠”的现象。
  三是过度重视文件编制,而忽视了政策执行。比如董明珠提到的家电节能补贴政策,是一项好政策,但执行中出了问题,去年6月国家审计署的公告显示,多家企业存在虚假申报材料、套取、骗补等
行为。再如国家制定了发展战略性新兴产业的政策,一些地方政府借机对本地光伏、风力发电等企业提供各种名目的补贴,企业之间的市场竞争一定程度上演变为地方之间的补贴竞争。这些问题,归根到底是没有处理好政府与市场之间的关系。
  企业家的呼声折射出我国在新的发展阶段对政策的新要求。改革开放初期,经济发展主要依靠低成本、成熟技术等后发优势,政府利用产业政策瞄准追赶目标、集中要素资源、发挥比较优势的做法,取得了积极效果。但进入发展阶段转换期,创新成为推动经济发展的新的主要动力。创新既需要政府更好发挥作用,又需要市场发挥决定性作用。同时,因为创新要面临技术和市场的不确定性,产业政策的空间相应大幅缩小,政府直接干预竞争往往要承担很高的失败风险。
  因此,发展阶段转换期,政府的政策思路也要全面转型,在竞争前环节多发挥作用,致力于创造公平竞争的市场环境,有效维护市场公平竞争,激发社会成员的创新活力。国务院发展研究中心企业研究所去年对全国1500家企业调研,96.7%的企业认为,完善市场体系是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域,完善市场体系指什么?主要包括完善要素市场、实现公平的市场进入、实施公平的市场监管、提供公平的政策支持等方面。
  企业家的诉求与党中央国务院的施政思路是完全一致的。今年《政府工作报告》中提到的首选政策,正是“推动重要领域改革取得新突破”“向深化改革要动力”
。本届政府把加快转变职能、简政放权作为开门第一件大事,已经取得了阶段性成果。而通过深化投资审批制度改革、充分落实企业投资自主权,相信可以进一步实现市场在资源配置中发挥决定性作用,让“改革红利”成为经济持续增长的新动力。
作者:国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员马骏
简政放权激发市场活力与社会创造力
  过去三十多年的实践表明,改革开放是解放和发展生产力的必由之路,是我国经济实现持续高速增长的根本源泉。在全球经济增速趋缓、国内经济面临转型升级压力的重要时刻,党的十八届三中全会制定了全面深化改革的蓝图,提出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。过去三年,国务院将“简政放权、放管结合、优化服务”作为推动政府职能转变、处理好政府与市场关系的“先手棋”、“突破口”,紧紧抓住传统的政府管理模式对微观市场主体行政干预过多的突出矛盾,针对人民群众投资创业的市场准入环节多、期限长、成本高等问题,从商事制度改革入手,自我革命,还权于企业,还权于市场,激发亿万群众的创造力和市场经济的内在活力,为经济发展注入了新的动力。此项改革已经棋至中盘,总体布局基本成型,“简政放权”获得重要突破,“放管结合”和“优化服务”
也取得显著成绩。但改革丝毫不能松懈,未来在继续深化“简政放权”同时,还需进一步加大“放管结合”和“优化服务”的力度。
  一、简政放权,就是要为企业松绑,为市场添力,让广大人民群众创造财富的积极性竞相迸发,让一切生产要素得到充分利用
  简政放权改革正在向纵深推进。三年来,国务院部门共取消或下放行政审批事项800多项,取消或下放比例近半,并全部取消了非行政许可审批事项。商事制度改革取得重大突破,企业注册资本由实缴制改为认缴制,企业登记“三证合一、一照一码”实现全覆盖,“先照后证”改革深入推进,前置审批事项仅保留39项。企业最关心的投资审批核准事项大幅减少,中央层面累计减少76%,核准企业投资项目由2013年的248个减少到2015年的62个,95%以上的外商投资项目和98%以上的境外投资项目,都改为了网上备案管理。资质资格许可认定、中介服务和行政事业性收费得以清理规范,全国共取消272项职业资格认定和70%依附于审批的中介服务事项,148家全国性行业协会商会与行政机关脱钩。中央层面取消、停征、减免427
项行政事业性收费和政府性基金,各地也都取消、减免了一大批本地区设立的收费项目。中央在大力减少行政审批事项和非行政许可审批事项和取消各种不合理收费的同时,更加重视简政放权改革的顶层设计和系统推进。2015
年年初,中央要求地方各级政府建立权责清单制度,到2015年年底清单式管理架构初步确立,全国31个省份已全部公布了省级政府部门权力清单,24个省份公布了责任清单,17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单,4个省份正在开展市场准入负面清单试点。2015年5月国务院制定了转变政府职能工作方案,统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域的简政放权改革,简政放权工作进入全面深化阶段。
  简政放权改革有力地解放和发展了生产力,激发了市场活力和社会创造力。新增市场主体快速增长,2015年1—11月,全国新登记市场主体1321.5万户,比上年同期增长14%,其中企业389.5万户,增长19%,平均每天新登记企业1.17万户。新增就业高位稳定,尽管经济增速放缓,但城镇新增就业连续三年保持在1300万人以上,商事制度改革以来的两年中,全国个体私营企业从业人员增加6220万人,占全部个体私营企业从业人员总数的22%。企业负担显著降低,仅中央层面取消行政事业性收费一项,每年就可减轻企业和个人负担近千亿元。企业交易成本大幅减少,如国家外汇管理局取消所有与跨境担保相关的事前审批,可为相关企业节约财务费用约2个百分点。企业营商环境大幅改善,世界银行《2016年营商环境报告》显示,在189个经济体中,中国营商环境排名第84位,比2013年第96位上升了12位。
  简政放权改革虽成效显著,但仍有较大空间,需要继续推进。一是加强已出台的简政放权措施落实到位,下放的事项要接得住、接得好,取消的事项要彻底取消,不能搞变通、走过场,同时要着力解决改革中出现的新旧不配套的问题,做好上下左右之间的衔接工作;二是进一步解决行政审批和许可事项依然过多的问题,譬如“先照后证”改革后,企业办照容易了,但办证仍然麻烦,后置审批事项多、环节多、重复审批多、限制过多过严的情况仍然存在;三是深化中介服务机构的市场化改革,加快行业协会商会与行政机关脱钩,取消行政审批中指定中介服务机构,引入市场化的竞争机制,同时要强化涉企收费目录清单的规范化透明化,重点清理隐形收费、搭车收费;四是积极推进权责清单制度,理清政府与市场、社会的权责关系,国务院部门要加快建立权责清单并开展试点,各地尚未建立权责清单的要尽快建立,已建立的要加快实施,并在实践中不断完善,鼓励有条件的地区先行出台比国家要求更高的负面清单。
  二、放管结合,就是要放而不乱、活而有序,避免“劣币驱逐良币”,为经济转型发展、提质增效保驾护航
  “放”和“管”是激发市场活力的两大动力,缺一不可。长期以来,我们形成了“重资格轻管理”、“重审批轻过程”的监管思维,部门间监管职能交叉和监管真空并存,政府干预过多和监管不到位并存,检查太多、随意性太大与搞形式、走过场
并存,难以满足商事制度等改革后“宽进严管”的要求。三年来,伴随着简政放权改革的深入推进,党中央国务院坚持放管结合的原则,积极创新政府管理,加强事中事后监管,着力为各类市场主体营造一个公平竞争的发展环境。首先是明确监管改革方向,十八届三中全会提出“实行统一的市场监管”,十八届四中全会进一步要求“深化行政执法体制改革”。其次是加强市场监管的顶层设计,出台了市场监管改革33条,从强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改进市场监管执法、改革监管执法体制、健全社会监督机制、完善监管执法保障等各个方面明确改革任务,分解到各个部门,分类分项稳步推进。三是根据当前监管中的难点、焦点问题及时推出应对措施,如针对餐饮服务行业食品监管难的问题,国务院于今年1月起将饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类餐饮服务公共场所的卫生许可证和食品经营许可证进行整合,由食品药品监管部门一家许可、统一监管;针对“先照后证”改革后出现的监管真空和监管扯皮,及时出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,明确了“照”和“证”衔接过程中部门的监管职责。四是推进多渠道、多层次的信用体系建设,为未来全面推行信用监管夯实基础。
  放管结合改革切实转变了政府职能。目前,从中央到地方,“重资格、轻监管”的传统思维正在破除,监管重心正在由事前向事中
事后转移。部门间协同监管机制逐步建立,如工商部门严格履行对同级相关审批部门的“双告知”职责,实现了工商登记和审批监管的有序衔接。监管方式方法不断创新,一些地方开始推行以信用监督管理为手段,随机抽查、重点检查、专项检查和在线监测相结合的日常监管新模式;一些领域积极探索符合专业特性的监管制度,如海南省在食品药品监管领域试行“法人承诺制”审批改革,落实企业作为“第一责任人”的主体责任,并将更多时间和精力转移到事后核查和监管工作中,达到了“审批事项快准入、事后监管不放松”的效果。多地探索监管体制改革,试行大市场监管模式,目前已有天津、浙江、安徽、深圳等地,整合工商、质监、食药部门为统一的市场监管部门。
  下一步改革要更加重视市场监管能力不足的问题,避免市场监管成为改革的瓶颈。监管能力不足导致一些地方和部门不敢放权,成为制约简政放权的重要因素。深圳、佛山等地之所以简政放权走在全国前列,监管能力建设是根本基础。首先要结合简政放权调整部门结构,将行政资源从事前审批环节转向事中事后监管环节。二是加强部门协调,尽快确立各部门同步联动监管机制,推进跨部门、跨行业的综合监管,避免审批与监管脱节、监管与问责脱节。三是加强信息化建设,积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段,创新监管方式方法。四是大力推进社会信用体系建设,建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度,让
企业信用管理在市场监管中发挥基础性作用。五是积极探索监管体制改革,鼓励地方加快试点,逐步实现统一的市场监管。六是加快相关行政法规的修改工作,要将简政放权改革成果及时用法律形式确定和巩固下来,同时要增加厘清部门监管职责和完善事中事后监管措施。
  三、优化服务,就是要转变政府职能、提高行政效率,为人民群众提供各种便利,为大众创业、万众创新提供全方位支持
  优化服务惠民心、促发展,引领创业创新。围绕老百姓“办事难”、公共产品短缺、公共服务薄弱等突出问题,党中央国务院采取了一系列重要举措。一是以“减程序、减时限、减费用”为目标打通“最后一公里”,各地纷纷进行审批流程再造、资源整合、数据共享、业务联动,并运用各种信息化手段,让数据多跑腿、群众少跑路,变“群众跑”为“网络跑”,如广州市统筹推进一格管理、一窗服务、一网办事、一号接通、一卡通行“五个一”改革,基本建立起了便民利民政务服务体系。二是针对经济发展的新动向和新要求,为市场主体提供各种便利化措施,如在商事制度改革中,放宽新注册企业的住所登记条件,通过“一址多照”、“一照多址”、商务秘书公司、电商集群注册等改革举措,促进了众创空间、创客工场等新产业、新业态、新模式的发展。三是为大众创业、万众创新提供全方位服务,从中央到地方出台了一批扶持创业创新特别是小
微企业的政策措施,全国支持创业创新的公共服务网络初步建成,各地区也都在本区域内形成了线上线下相呼应的综合服务平台。
  各地行政效能大幅提升,创业创新服务初显成效。通过重组审批流程、减少办事环节,规范了政府运行,提升了服务水平,缩短了办事周期,如广东佛山推行“一门式”政务服务改革后,服务窗口减少15%,工作人员减少30%,但办事效率大大提升,108个事项办理时限平均压缩7.5个工作日,其中工程报建审批时间由200多个工作日压缩到6个工作日,工程竣工验收时限从半年左右压缩到13个工作日内。企业享受公共服务的数量大幅增加,2015年上半年,全国中小企业公共服务平台骨干网络开展服务活动10.4万次,同比增长49.5%;服务企业108.8万家(次),同比增长65.5%。
  优化服务是民心工程,永无止境,要持之以恒、常抓不懈,要促进各地方共同改进。当前,老百姓“办事难”的问题并未彻底解决,公共产品短缺、公共服务薄弱的问题依然突出,这些都制约着市场活力和社会创造力的迸发,各地应把优化服务作为转变政府职能的工作重点,进一步提升行政效能、加大服务供给,让市场主体真正得到实惠。目前,各地优化服务工作进展不一,一些地方在实践中摸索出了很多好的做法,要及时总结交流,积极引导推广。各地应把优化服务作为党政“一把手”
工程,坚决打破部门利益的藩篱,以企业需求为导向重构政务服务体系。要按照“互联网+政务”的管理理念,充分利用信息化手段,推进更多事项实现全程网上办理,让群众少跑路、不跑路。继续加大支持创业创新的公共服务投入,尤其要加大欠发达地区和县以下地区的投入,同时要创新方式,调动社会力量参与公共服务供给,从政府包揽公共服务向购买市场服务为主转变。
作者:国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员 马骏 国务院发展研究中心企业研究所所长助理、研究员 袁东明
完善区域产业体系是京津冀钢铁协同创新立足点
京津冀钢铁产业结构转型推进难度大,解决问题的关键是协同创新,立足点是完善区域钢铁产业体系,形成三地间具有实质意义的专业化分工协作。以河北、天津钢铁企业稳定的创新需求提高北京创新积极性和研发效率,通过升级北京、天津钢材消费市场引导河北和天津的钢铁企业技术创新。
   北京、天津、河北三地位置紧邻,交通便利,产业发展的优势和劣势各有不同,目前都处于产业结构优化升级的深化阶段。如何践行京津冀协同发展战略,通过三地协同创新促进区域内钢铁业转型,实现有效治理大气污染和优化区域产业结构的双重目标,是目前京津冀地区诸多需要解决的现实问题中最为突出和迫切的一个。
   京津冀钢铁产业协同创新需立足完善区域产业体系
   2015年,京津冀区域粗钢产量占全国总产量的比重超过26%,区域内超过90%的粗钢由河北产出。这样的产业结构引发了区域经济发展与环境保护的突出矛盾。目前,首都经济圈是全国空气污染最为严重的一个区域。作为区域的经济支柱,京津冀至少不能在中短期内通过产业转移、关停等方式将钢铁产业移除,促进其结构升级是必然选择。
   (一)北京、天津、河北的钢铁资源各具优势,但钢铁产业体系都不完善
北京、天津、河北的钢铁资源各具优势。北京的优势:一是钢材市场需求量大,中高端购买力强;二是钢铁科研实力雄厚、生产性服务业较为发达。天津的优势:一是具有与北京相类似的钢材市场优势;二是制造业产业体系相对完善,有利于钢铁产业发展。河北的优势:一是区位优势独特、原材料优势明显、工业历史悠久;二是钢铁生产企业集聚,拥有广阔的钢铁等传统产业技术创新成果应用市场。
   三地钢铁产业发展的劣势也很明显,任何一地的钢铁产业体系都不完善。北京因环境容量非常有限,钢铁产能外迁,钢铁技术创新成果不能在本地应用推广;天津虽然有一定的创新实力但整体水平有待进一步提升,同样面临转型升级的压力;河北钢铁生产规模大,但创新能力较弱。
   三地之中,河北拥有较好的钢铁产业集聚效应。受益于集聚效应,河北钢铁企业的装备水平、工艺水平不断进步,并形成了产品成本低廉、质量稳定的优势,全球竞争力快速提升。根据河北省冶金行业协会数据,2015年河北出口钢材同比增长36.12%,占全国钢材出口总量的比重为32.91%,共创汇153.22亿美元;2016年以来,在国际钢铁贸易摩擦日益严重和国内钢价出现一定程度回弹的全球大环境下,河北钢材出口在前5个月仍然保持了同比增长17%的高水平,创汇超过33
亿美元。此外,河北的钢铁产品以普钢为主,目前市场竞争较为激烈,但由于省内大量钢铁企业之间已经形成了不同品种、不同规格、不同市场、不同环节的专业化分工,因此并没有出现集聚区内企业间的恶性竞争。
   但河北省大量民营钢铁企业发展时间不长,起点低,产业体系不完善的矛盾也最为突出,一个主要表现是创新资源不足。中高端产品在全省产量中的占比非常低。2015年,河北出口钢材平均价格为414.26美元/吨,比全国平均价格低了144.71美元/吨。首先,河北钢铁技术研发平台短缺。截至2015年,河北省共有39家国家认定的企业技术中心,在钢铁领域仅有5家。同期,全国共有接近2000家国家认定的企业技术中心,在钢铁领域超过70家。河北省国家级钢铁领域企业技术中心在全省和全国的比重都非常低。河北拥有109家有冶炼能力的钢铁企业,除河北钢铁集团外,只有14家拥有省级技术中心,有些较大规模的民营钢铁企业甚至没有研发中心。其次,河北省研发资金短缺。2014年,河北省钢铁产业R&D经费总额70.79亿元,虽然总量在全省制造业31个行业中最多,但投入强度仅为0.64%,在31个行业中排名第11位,与全国水平相比低了0.24个百分点。再次,研发人员短缺。2013年,河北省钢铁产业研发人员占比为7.08%,尚未达到全国钢铁行业2009年7.25%的平均水平,与全国大型企业2009年9.21%的平均水平相比差距更为明显。
   (二)京津冀钢铁协同创新的立足点是完善区域内钢铁产业体系
协同创新是京津冀钢铁产业转型升级的重要战略举措,但尚未取得实质性效果。主要的原因在于,三地钢铁产业可以通过出台“规划纲要”“行动计划”等在宏观政策层面合作,但无法真正通过微观配合实现共赢。三地钢铁产业的关联度弱,即使任何一地的钢铁产业体系都不完善,也难以依托地理临近性实现优势互补,从而形成了目前整个区域钢铁产业转型升级难度大的被动局面。
   北京、天津、河北三地受资源和条件限制,在一地范围内解决本地钢铁产业体系不完善的问题存在较大难度,但可借助区域协同创新的战略契机,将本地钢铁资源在更大范围的区域内优化配置,形成比较完善的京津冀区域钢铁产业体系,通过具有实质意义的专业化分工协作,实现三地共赢。具体而言:河北、天津专注于钢铁上游生产,北京服务于钢铁企业研发,北京、天津引领钢材消费转型。
   京津冀钢铁协同创新的立足点是完善区域钢铁产业体系,是在区域范围内优化、延伸钢铁产业链条。区域钢铁产业体系的完善,将拓展北京创新资源的服务半径,让河北、天津的钢铁企业切实享受到北京的创新服务;反之,河北、天津钢铁企业稳定的创新需求将会提高北京钢铁创新积极性和研发效率;更重要的是,还可通过升级北京和天津钢材消费市场来引导河北的钢铁企业技术创新,进而全面促进区域环保水平提升和产业结构升级。
京津冀基于完善钢铁产业体系的协同创新要做好三方面工作
   (一)促进京津冀区域内钢铁创新要素向钢铁企业流动
   北京拥有一批优秀的钢铁产业研究机构和中关村等创新高地,培育了大量技术研发专业人才和创新型人才,创新成果丰富且创新能力较强,来自于中央和北京市政府以及民间的各类创新支持资金较为充裕。但这些创新要素并没有在市场中充分活跃起来,反而在市场化的进程中遇到了问题。
   一是创新成果与创新需求不衔接。创新需求存在于两个层面:其一是钢铁企业的创新需求。一方面,一些已有的研发成果与钢铁企业的创新需求脱节,难以转化为现实生产力;另一方面,很多钢铁企业不具备独立的研发能力,虽然有比较明确的创新需求,却只能停留在设想阶段。其二是钢材市场的创新需求。我国目前的钢材消费结构正在发生深刻变化,立体式钢结构建筑用钢、特殊领域高端合金钢、优特带高端产品、冷轧高级表面用钢等产品附加值高、市场需求潜力大。但上述领域的创新成果较少,有些甚至存在创新盲区。
   二是成果应用与支持资金不配套。河北、天津钢铁企业面临的一个共性问题是,研发投入不足,“历史欠账”多。河北省为支持钢铁产业创新,在“十二五”期间配套了3
亿元专项资金支持,设立了总额1200万元的 “
河北省自然科学基金钢铁联合研究基金”,但这些政府支持资金十分有限。尤其是在当前钢铁经营形势持续严峻、大气污染防治日益严格的环境下,企业现金流趋紧,技术创新难以落地。北京创新要素丰富,但创新资金主要用于支持地处北京的科研机构的技术研发,不能转向支持河北、天津钢铁企业的成果应用,以致创新成果转化受阻。
   京津冀立足完善钢铁产业体系实现协同创新,首先要解决区域内创新要素顺畅流动问题。一是实现在供应市场与需求市场之间的流动,重点在于以消费激励引导技术创新;二是实现从北京富集地区向河北和天津需求地区流动,是区域内跨行政区的流动,政策突破必不可少;三是强化从科研机构向钢铁企业的流动,不是简单的从政府向科研机构以及科研机构之间的流动。
   (二)发挥京津冀市场对区域内钢铁企业创新重点和趋势的引领作用
任何创新活动都不能脱离市场需求,包括满足已有市场需求基础上的创新,以及面向开发未来潜力市场的创新。政府可以发挥北京、天津钢材消费市场的优势,以大气污染防治和区域产业结构调整为目标,规范和升级区域钢材市场,对京津冀钢铁创新需求形成政策引导。但目前,京津冀钢铁生产与消费市场并不存在协同效应。河北钢材产品以普碳钢为主,现阶段还无法满足北京、天津中高端钢材市场需求。因此,河北钢铁企业虽然产量大,但主要面向区域外销售;北京和天津是钢材大市场,但并不是本区域钢铁产品的主要消费地。
   京津冀促进钢铁创新要素区域内流动,本质是在大于省级行政区的更大区域范围内重构钢铁工业体系,须考虑将区域内的研发、生产与消费有机结合起来,发挥区域内钢材市场对钢铁产业技术创新的引领作用,让京津冀钢铁创新要素充分释放价值。对此,三地政府需步调一致,共同做好监管、引导和服务工作。一是规范区域市场的强约束手段先行,通过强化标准和严格执法淘汰不符合京津冀未来发展需求的钢铁产能,这是引导钢铁技术创新的前提。二是引导区域钢材消费市场升级,将临近的钢铁市场对产品创新的需求显性化,以好的市场前景和高的产品附加值吸引区域内钢铁企业主动创新。京津冀区域内钢材市场结构的变化,对钢铁企业产生的影响将更为直观,不仅能够对企业的技术创新产生现实压力,还可清晰化京津
冀钢铁企业技术创新的方向和路径,既能够升级京津冀钢铁产品结构,还能够通过产品的多元化和新兴市场的拓展化解产能过剩压力。三是服务京津冀钢铁消费企业与钢铁生产企业、钢铁研发机构共同形成区域钢铁创新链,针对未来需要重点发展的领域合作研发。
   (三)建立京津冀钢铁产业协同创新的政府工作机制
京津冀既然已经明确了一体化协同发展的大思路,就要突破行政区划的限制,步调一致地迈出改革步伐。主要目的是要将这项工作制度化,采用适宜的方法优化配置区域钢铁创新资源,取得好的创新效果。一是明确协同创新的权责利。三地在钢铁产业体系中的地位和作用、不同政府部门的定位、各自拥有哪些权责利,都要进行合理设计。不仅要明确权力和责任,还要形成利益共同体,避免他地贡献、一地受益的情况。这种局面一旦形成,京津冀钢铁产业协同创新将很难落地。二是工作重点为强化监管、重点引导、做好服务。强化监管是要制定严于全国水平的京津冀钢铁产业标准,重点引导是指开拓北京、天津和河北大区域钢铁市场的中高端需求,做好服务是通过制度创新出台京津冀钢铁产业一体化的创新要素支持政策。三是形成联席会议制度。将基于协同创新的京津冀钢铁产业体系完善工作作为一项重大专题,将职能落到实处。三地加强沟通,重点解决协同创新过程中的困难和问题,统一向国家相关部门汇报。
   京津冀钢铁产业协同创新机制重在发挥长效作用,中短期的重任是解决京津冀大气污染防治和产业结构转型升级的现实问题。通过完善区域钢铁产业体系实现协同创新,与长期发展问题与两个短期现实问题的解决密切相关,能够将区域问题、三地各自的内部问题统筹考虑,因此难度较大,相应的管理机制亟须建立。
   通过协同创新完善京津冀钢铁产业体系的政策建议
   (一)改革现有制度促进京津冀钢铁创新要素流动
   一是中央政府支持地处北京的钢铁领域研发资金使用不应局限于在北京开展的技术研发,要向京津冀钢铁企业的技术应用倾斜。一方面,可以拓展北京研发机构关于资金的使用范围;另一方面,还可以考虑设立中央政府与三地政府联合出资的专项引导基金,与区域内钢铁技术创新成果的应用相配套。二是出台培育区域内国家级钢铁技术研发中心的相关政策,可以支持北京、天津的国家级钢铁研发机构在区域内的钢铁集聚地设立研发分支机构,还可以支持有实力的钢铁企业,包括民营钢铁企业,建立国家级技术研发中心。研发机构的设立也要充分发挥钢铁企业的创新主体作用,向应用环节转移。三是支持京津冀钢铁企业在北京中关村等创新高地建立企业研发中心,让钢铁企业充分享受中关村等创新集聚区的溢出效应。四是为京津冀钢铁企业的人才培训提供政策支持,提升钢铁企业员工综合素质和创新能力。五是钢铁产业集聚区的土地政策也要根据北京创新要素的流入作出相应调整,确保与创新要素相配套的土地落实到位。
   (二)激发京津冀钢材消费市场中高端创新需求
   一是提升钢铁生产企业排放检测水平,加大资金投入力度,严控污染物的超标排放,加速企业技术创新进程。二是在京津冀加快
落实中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中关于发展新型建造方式的要求,做好京津冀区域发展新型建造方式的规划设计以及相关标准、鼓励资金、施工资质等配套政策的落实工作。在京津冀的教育、医疗、政府服务、会展、体育、娱乐休闲、酒店等公共服务场所推广可装配式钢结构建筑;设立示范工程,加大对京津冀钢铁企业的创新示范效应;用钢采购重点考虑京津冀钢铁企业,以标准约束产品质量;为装配式钢结构企业、钢铁生产企业、研发机构之间创造技术创新的合作空间。三是对于附加值高、市场前景好的钢材产品,例如前面提到的特殊领域高端合金钢、优特带高端产品、冷轧高级表面用钢等,政府可在充分发挥市场决定性作用的前提下重点支持,例如资金支持国家级实验室、省(市)级实验室与上、下游企业合作研发,实施政府采购等。四是在河北、天津推广钢铁绿色供应,强化京津冀钢铁产业体系的物流服务,将生产与物流的标准同步,避免区域市场日趋一体化后,钢铁产品在流转过程中形成新的污染。
   (三)实现京津冀钢铁产业体系的利益共享
一是清楚认识京津冀立足优势互补协同创新的重要性,三地政府都应享受区域钢铁产业体系完善带来的效益,主要体现在空气质量好转、产能过剩有效化解、产业结构优化方面,但同时也应共同承担责任。例如北京重点配套资金,河北、天津通过产能拆除、技术升级两个途径淘汰不合乎未来区域发展需要的钢铁产能。钢铁企业集聚地引进创新要素,也要及时落实土地配套政策。二是探索微观主体间的多种合作方式。例如在河北省钢铁企业集聚地建立钢铁创新改革区,与北京中关村合作开发运营,引入中关村的机制和智力资本,加速京津冀钢铁企业技术创新。还可以在钢铁企业与北京钢铁研究机构合作的过程中,实施鼓励创新成果商业转化的激励措施,激发合作创新的积极性。
作者:国务院发展研究中心企业研究所企业评价研究室副主任、副研究员 周健奇 国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员 马骏
进一步推进国有企业员工持股
员工持股是中长期激励机制,还有利于改进公司治理,被世界各国企业普遍采用。我国国有企业员工持股经历了放开、停止、规范的历程,目前初步形成了规范管理的政策体系,但还存在较多政策限制和认识分歧,不能适应国有企业改革和发展的需要。
  员工持股是企业提高竞争力的重要工具
  企业要在激烈的市场竞争中生存,必须建立有效的激励机制。员工持股是普遍采用的中长期激励机制,包括股票期权、限制性股票、分红权等形式。员工持股激励员工更加重视长期发展,提高企业核心竞争力。企业只有保持短期激励和中长期激励的平衡,才能实现稳定持续的发展。
  员工持股是混合所有制的一种形式,有利于改进企业治理。与外部投资者相比,员工具有内部信息优势,还对所在企业感情深厚,因而可以更加有效地参与公司治理,包括提出公司发展的建议,监督企业高管行为等等。
  管理层持股和全员持股是两种不同的方式。管理层持股主要涉及企业中层及以上的经营管理人员以及部分关键技术人员,全员持股则包括全部符合基本条件的员工。两种持股方式具有较大差异:管理层收入较高,普通员工收入较低,二者在薪酬中能用于投资股权的资金差距较大,承担风险的能力也不同;企业管理者管理资产的能力较强且个人持股数量较大,普通员工管理资产的能力较弱且个人持股数量较少,股票管理方式不同;企业管理者掌握着资源配置的权利,相比普通员工对于企业发展的影响力更大。因此,管理层持股相比全员持股,实施难度更小,激励效果更强。
  从发达国家的实践看,员工持股非常普遍。发达国家的全员持股既是企业激励机制,也是国家促进社会财富公平分配的措施。全员持股相比管理层持股需要更复杂的制度安排,一般包括以下几个方面:一是制定税收优惠政策,鼓励员工持有本企业股票,鼓励企业实施股权激励;二是对全员持股的数量、结构、方式、期限等作出严格规定,实现长期激励,保障普通员工受益;三是在企业治理机制上为员工提供参与的机会,建立企业所有权文化。
  国企员工持股的实践与政策
  (一)员工持股的实践与政策演变
  企业上市是早期国企员工持股的重要动力。1993年《股票发行和交易管理暂行条例》和《公司法》颁布后,一些拟上市国有企业在改制或公开发行过程中发行了员工股,企业上市后员工获得较高回报。由于缺乏员工持股有效管理的相关法规,员工持股的激励作用有限,还对二级市场造成一定冲击,1998年证监会通知停止发行员工股。之后一些国企员工持股采取了持股会或工会代持的
形式回避限制,2000年证监会以职工持股会不具备法人资格、工会持股与工会宗旨相背为由,停止审批职工持股会及工会作为发起人或股东的发行申请。2005年修改后的《证券法》、《公司法》又将拟上市公司股东人数限制在200人,一些实行全员持股的拟上市企业必须清退大量内部员工持股才能上市。由此,带有福利性质的拟上市公司员工持股尤其是全员持股受到严格限制。
  总体上看,现行政策虽然为国企员工持股放开了一定的空间,但空间仍然很有限,无法适应国企改革的要求。一方面,现行政策将国企员工持股限定在上市公司、辅业改制企业和科技型企业,而且附加了许多限制条件。另一方面,国资管理部门对员工持股方案实行事前审批,常常因担心承担国资流失责任而放慢审批速度或减少审批数量。
  (二)国企员工持股的主要矛盾
  国有企业实施员工持股的难度大,有多方面的原因。
  首先是国企改革不到位及代理成本问题。一些国有企业没有建立有效制衡的治理机制,涉及内部人利益的员工持股容易导致“内部人控制”现象,国资管理部门为防止国有资产流失实行审批制,但国资管理部门也只是“代理人”,在审批上又要承担国有资产流失的风险,因此国资管理部门倾向于采取宁缺毋错的态度。
  第二是国企覆盖的领域宽泛,企业性质差别巨大,实施员工持股的工作非常复杂。例如竞争性企业与垄断性企业、主业与辅业、资本密集企业与劳动密集企业、传统产业企业与新兴产业企业、控股型集团公司与专业化实业企业等不同类型企业实施员工持股的条件和效果不同,需要深入研究。
  第三是员工持股的制度不完善。目前国企员工持股政策重点鼓励管理层持股,缺乏对全员持股的鼓励政策。国内外的经验表明,没有特殊政策支持,全员持股很难推广。
  第四是股票市场不完善。作为新兴和转轨市场,我国股票市场波动较大,监管部门能力弱、水平低,对上市公司实施员工持股带来一定的负面影响。
进一步推进国有企业员工持股的建议
  员工持股是国有企业混合所有制改革的重要内容,是建立中长期激励机制和改进公司治理的重要手段。经过多年的实践,我国已经初步建立规范管理的政策体系,基本上堵住了员工持股中容易出现的国有资产流失的漏洞,为后续改革打下良好基础,但也存在限制过多的问题。建议进一步解放思想,积极稳妥推进员工持股的发展。可采取“统筹规划、分类实施;创新机制、积极推进”的思路,即结合国企改革的总体方案统筹规划,根据持股者和持股企业的特点分类实施;通过创新机制解决员工持股面临的主要矛盾,放松员工持股的限制,激发员工的积极性和创造性。
  (一)结合国企改革总体方案统筹推进员工持股
  员工持股是国企改革的有机部分,国企改革为员工持股打下坚实基础。根据国内外的实践经验,员工持股离不开完善的公司治理、市场化的用人机制、透明的信息披露等条件支持。
  首先,结合国有企业分类改革选择员工持股的优先领域。竞争性领域应作为国企员工持股的重点,在竞争性领域内部,不同性质、不同规模的国企也可以进一步明确优先次序和工作要求;垄断性领域的改革是监管、市场结构、企业三个层面的系统改革,员工持股不能单兵突进,需要条件成熟时才能实行。
  第二,结合混合所有制改革推进员工持股。国有企业在引进民间资本时必须解决国有资产的定价问题,内部员工希望按照同样的价格获得持股的机会,而且民间资本投资国企时通常也要求员工持股,以降低代理成本和增强激励效能。
  第三,结合国有企业整体上市为员工持股打下制度基础。国有企业整体上市是国有企业改革的重要突破口,也为员工持股创造有利条件,包括:解决了国有资本的定价问题,为股权交易提供了公开的价格;提高了员工股的流动性,较好保护了员工的利益;缓解了旧体制管新体制的矛盾,国有企业按照上市公司的标准改进公司治理,为上市公司及其下属企业的决策提供了制度保障。
  第四,结合国有企业薪酬制度改革为员工持股创造条件。员工持股是员工薪酬制度的一个组成部分,必须在薪酬制度改革的框架内实施。特别是对于市场化的职业经理人,降低基本薪酬,增加股权激励,既增加岗位的吸引力,又提高薪酬的公平合理性。
  第五,结合公司治理改革充分发挥员工持股的积极作用。一方面,完善公司治理,提高董事会的独立性,加强信息披露,是防范内部人控制和国有资产流失的重要基础。另一方面,为持股员工提供参与公司治理的渠道,也有利于改善国有企业公司治理。
  (二)分类推进国企员工持股
  国企员工持股是一项复杂的工作,要充分考虑约束条件,不能一哄而上。建议区分上市公司与非上市公司、管理层持股与全员持股,分类推进,突出重点。
  积极鼓励在上市公司推行管理层持股。目前国有控股上市公司管理层持股进展缓慢。2014年全年共有119家上市公司首次公告实施股权激励,国有控股上市公司大约只占10%,远低于国有上市公司占全部上市公司数量约40%的比例。其原因主要是一些政府部门存在较多顾虑,担心国有资产流失或管理层收入太高。管理层持股实质是管理层薪酬结构的改革,通过降低固定薪酬增加股权激励,将管理层与企业长期发展绑定,管理层获得
高收入的同时也为国家创造更多价值。而且,证监会和国资委制定的规则对股权激励方式、对象、条件、授予数量、授予价格、行权时间或解锁期限等都作了详细规定,国有资产流失的可能性很小。管理层持股的主要矛盾不是国有资产流失,而是防范内幕交易,因此建议国资管理部门放松限制和减少审批,证监会作为市场监管机构则应加强监管。
  积极稳妥在上市公司试行全员持股。目前国有上市公司实行全员持股的案例不多,主要原因是有关各方积极性不高。股东认为全员持股的激励效果远比不上管理层持股,因此将股权激励的重点放在管理层持股上;管理层认为全员持股计划的制定、实施和管理的难度大,存在一定的畏难情绪;普通员工收入不高且支出刚性大,更偏好现金,即使买股票也不一定选择本公司股票。上市公司虽然治理规范、股权价格公开,不妨碍全员持股的实施,但在国家鼓励性政策体系缺位的情况下很难大范围推开。
  通过机制创新在非上市公司推行管理层持股。目前非上市公司员工持股限定在辅业改制企业和科技型企业,主要原因是非上市公司与上市公司相比实施管理层持股难度大,核心问题是国有资产定价困难。竞争性领域的非上市国有企业对管理层持股的呼声很高,一些企业通过机制创新突破了国资定价的瓶颈制约,建议总结经验积极推广。
  创造条件在非上市公司试点全员持股。非上市公司与上市公司相比,实行全员持股难度更大,包括国有资产定价困难,股权变现难且普通员工承担风险能力较低,国家缺乏鼓励性政策等。因此,非上市公司的全员持股还不具备大规模推广的条件,只能在少数企业试点。
  (三)通过创新机制放松国企员工持股的限制
  进一步放松员工持股的限制是深化国企改革的客观要求。严格限制员工持股不是防范国有资产流失的最好办法,它虽然降低了国有资产直接流失的风险,但同时也导致了国资增值减少的机会成本。建议通过机制创新降低国有资产流失的风险,重点抓住两个环节:一是独立和透明的决策。员工持股方案不能由内部员工制定,必须由独立于员工的机构制定,比如上级持股机构。同时,方案必须对外公示和说明,并对社会公众提出的疑问进行有力的回应。二是科学合理的方案。国资管理部门可以对股权激励的类型进行限定,重点推荐新增价值分享尤其是新增超额价值分享的激励方案,尽量避免出售存量资产,以进一步降低国有资产流失的风险,提升股权激励的效果。
  建议在机制创新的基础上放松员工持股的限制。一方面要扩大员工持股的范围和比例,例如将员工持股的范围从辅业企业和科技型企业扩大到所有竞争性领域的国有企业;另一方面要将国资监管部门的事前审批改为事中和事后监管,包括事中对方案制定者的独立性和透明性的监督,事后对有关各方履职的评估与追责等。
  (四)进一步完善国有企业员工持股的相关政策
  各级政府都在国企改革方案中提倡员工持股,但缺乏实施的细则。在过去的实践中有关部门针对出现的问题制定了一些管理规定,主要用于堵塞制度漏洞,防范国有资产流失,但对合规的做法缺乏明确的规定。建议有关部门尽快就持股范围、持股比例、持股时间、退出机制、激励方案、资产评估、实施程序等方面作出详细规定。另外,员工持股的深入发展还需要规范的证券市场、优惠的税收政策等方面的支持。
作者:马骏、马晓白
处理“僵尸企业”可重点关注三类企业
中央提出清理“僵尸企业”,将从微观基础层面推动经济结构的调整。但“僵尸企业”的边界比较模糊,国内外尚没有明确的界定标准。国外专家曾采用学术标准测算,1996—2001年日本“僵尸企业”比例高达30%以上。国内也有学者按照“持续亏损3年以上且不符合结构调整方向”的标准测算,上市公司中“僵尸企业”比例高达8%—10%。
考虑到“僵尸企业”量大面广,市场机制是消化“僵尸企业”的主要力量,政府资源相对有限,建议政策对象适当聚焦,政策出发点主要立足以下两个方面:一是重点解决政府本身存在的、不利于“僵尸企业”消化的体制机制问题。“僵尸企业”
的主要矛盾不在于其生机不足,而在于政府和放贷者的支持,延误市场配置资源的作用。二是结合煤炭、钢铁等重化工业的产能过剩问题。重化工业资产较重,企业调整的周期长、难度大,与政府的关系比较密切,容易出现市场失灵现象。
基于以上考虑,建议处理“僵尸企业”的政策重点关注以下三类企业。
长期停产且占用社会资源的企业
  该类企业的基本特点是:停产1年以上,经营骨干基本流失;企业资不抵债;占用土地、房产等资源;债权债务关系复杂。该类企业既包括国有企业中存在的大量“壳企业”,也包括民营企业中的“跑路企业”。过去几年我国经济增速放缓,因经营性亏损而停产的企业大量增加,在钢铁、煤炭、有色、化工等基础性行业尤其突出,如钢铁行业,先后有山西海鑫、唐山迁安松汀等大型钢铁企业停产,中小型钢铁企业停产多达上百家。
  此类企业名存实亡,但由于体制、政策等方面原因难以从法律上注销实现“入土为安”。随着时间的推移,此类企业越积越多,如同肌体内垃圾难以排出一样,必然降低经济体的活力。一是大量的土地、房产、设备等生产要素长期闲置,形成巨大浪费;二是职工权益受到不同程度的损害;三是债权债务关系锁死,形成难以解开的三角债,拖累其他企业的发展;四是成为上级企业的负担,如中盐株化于2014
年下半年停产以来,中盐总公司每个月为其支付1000多万元资金,用于维持职工稳定。
  解决该类企业的思路是“让破产企业破得了”。我国企业破产难是一个长期存在的问题,每年全国破产案件仅有两三千件。原因来自多个方面,包括:企业主或管理层因担心破产审计和查税而不愿走司法渠道;银行等债权人不愿让隐形损失显性化,担心影响经营业绩或追究决策者的责任;破产程序复杂,地方法院受理破产案件的能力有限,平均周期在2年左右;地方政府因担心地区声誉受损等原因不愿配合;土地性质不明或性质复杂,处理起来难度大,或者缺乏政策依据;国有企业职工安置难度大,主管部门宁愿拖着也不愿“找事”。因此,解决此类企业的问题需要远近结合。近期,建议各地尽快摸排统计本地区内停产超过1年且复产无望的企业数量,由主要领导牵头,组织地方国土、劳动、法院、银行等相关机构协同配合,集中处理一批停产企业破产。远期,应逐步完善土地、债务、职工安置、企业破产等方面的制度,提升行政能力,提高市场效率。
  环保安全不达标且无力转型升级的重化工企业
  该类企业的基本特点是:负债率高,如河北有些民营钢铁企业负债率超过100%;环保、安全等方面达不到国家标准;拖欠职工工资、社保费用和税费;盈利能力弱,无力转型升级。该类企业之所以垂而不死,一个关键因素是地方政府出于当地GDP、就业等考虑,以环境和安全为代价,容忍企业的不合规
、不合法行为,甚至以税费减免等方式变相给予补贴。
  这类企业“死不掉”、“等不起”,对社会环境和产业发展都有很大的破坏力。这类企业继续生存下去,会导致市场无序、低价竞争,“劣币驱逐良币”,阻碍产业升级,与调结构、促升级的思路相违背。这类企业存活时间越长,行业产能过剩的问题就会拖得越久,对生态环境的破坏也就越大。
  解决该类企业的思路是要以破为主。该类企业不适用“多重组、少破产”的原则,因为所在行业严重过剩,企业兼并重组的积极性不高。建议有关部门严格执行国家环保法规,有序安排这些企业破产,逐步释放产能过剩的风险,化大震为小震。对山西、河北等部分省内一些重化工业集中的地区,建议国家有关部门帮助它们制定专门的区域转型政策,重点解决下岗失业职工的再就业问题和社会保障问题,包括通过劳动力转移、“双创”等措施增加就业机会,通过免费培训提升下岗职工的就业技能,通过专项资金加强社会救助。
  历史包袱沉重、连续亏损的国有企业
  该类企业的基本特点是:连续亏损3年以上;由于企业办社会、兼并亏损企业等原因背负沉重历史包袱;人员过多,劳动生产率远低于平均水平;负债率高,且隐形负债较重;市场化改革滞后。典型案例是东北地区最大的煤炭企业龙煤集团,共有24万在职职工,人均产量不及国内平均水平的一半,另外还有18万离退休职工、14
万依附主业的集体职工以及大量企业办社会的负担,2012年、2013年、2014年分别亏损8亿元、23亿元、60亿元,有关部门已经着手解决企业面临的困境。
  这类企业的危害性在于其占用和消耗资源的强度非常大。过去有些地方和部门倾向于采用花钱买平安而不是改革的方式解决长期亏损的国有企业问题,如以各种方式给予直接或间接补贴,安排盈利企业投资或兼并亏损企业。国有企业也利用其融资的便利条件,不断提高负债水平,大量投资房地产等热点领域,但随着经济增速的下滑,新投资的效益也难以保障。
  解决该类企业有赖于国有企业改革深化。以往“让好企业背差企业”的做法是不成功的,反而拖累、拖垮了好企业。考虑到国企改革是一项长期任务,建议近期由中央及地方国资管理部门全面梳理监管范围内的国企经营状况,列出一批优先处理的企业清单,对于积重难返的企业,要敢于破产,重整一批、关闭一批。为防范企业破产带来的社会风险,地方政府和企业母公司要通力协作、密切配合,地方政府尤其要在职工培训、分流安置等方面发挥作用。中央及地方国有资本经营预算可安排专门资金,用于破产过程中的职工安置、解决历史遗留问题等方面的支出。
作者:马骏、袁东明、马晓白
中日经济合作:新形势、新模式、新愿景
??? 中日两个相邻的经济大国经贸关系出现了逐渐弱化的趋势。两国货物贸易总额从2012年的3294亿美元下降到2015年的2785亿美元,日本对华投资额从2012年的73.8亿美元下降到2016年的32亿美元。两国经贸关系不断下滑的趋势与两国的经济发展状况和合作潜力不相匹配,除了政治因素的影响,还需要分析两国发展阶段的变化要求合作模式的转变。
   过去30
多年,中日两国合作的基本模式是:日本资金技术+中国廉价生产要素。日本企业长期将中国作为原材料和低端制造的基地,日本从中国进口原材料或低附加值产品,在日本加工后销往世界。日本跨国公司在中国投资,利用中国廉价的劳动力和生产原料以降低产品成本。日本跨国公司利用中日要素禀赋的差异将产品生产过程中的不同环节或者同一产品类型中的不同质量产品在两国之间合理布局,形成跨国性的垂直型专业化分工体系。这种基本合作模式对于两国来说已经深入人心。
   然而,中日两国企业合作的基础正在悄悄发生变化。从中国角度看,中国要素成本在过去十年快速上涨,中国的劳动力成本、土地、能源、环保等方面的成本在快速上升,2014年和2015年分别有83.9和84.3的调查企业认为工资上涨排在第一位。从日本角度看,产业结构也发生了重要变化,从家电等耐用消费品产业逐步退出,逐步向精密部件和高端装备制造业发展。
   传统模式的基础动摇了,中日合作的潜力更大了。首先,中国和日本分别为世界第二、第三大的经济体,中国经济仍然保持中高速增长,这为中日经贸合作打下了基础。一是中国传统产业正处于加速转型升级过程中,对日本精密部件和高端装备需求巨大;二是“大众创业、万众创新”
正在如火如荼地开展中,新技术、新业态、新模式有助于共享资源开展合作;三是中国企业的实力和竞争力不断提升,对外投资需求大增;四是中国消费不断升级且向个性化方向发展,对日本品牌需求量大。
相应地,中日经贸合作也应进入一个新的阶段、创造新的合作模式。新的模式需要企业家们去创造、去尝试,不是凭空想象出来的。有人根据中日两国的特点简单列举几种可能的情形,比如:中国商业模式创新+日本技术创新、中国商业文化+日本工匠文化。当前中日经贸合作将会呈现丰富多样性,很难在宏观层面进行简单概括,应在企业层面考虑各种合作的可能性。数据显示,2016年中国实有各类市场主体8700万户,全年新设市场主体1650万户。其中,既包括110家世界500强企业,也包括大量的自我雇佣的个体经营户;既包括华为、中车、阿里巴巴、腾讯这样的技术和商业模式创新企业,也包括中国石油、中国石化这样的传统企业;既有落后的广大农村地区,也有调整中的老工业基地,还有深圳这样研发投入占GDP比重超过4%的创新中心。这些数字说明,各类日本企业都能在中国找到相应的合作伙伴和市场空间。
全面优化营商环境 提振企业发展信心
营商环境就是生产力,优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。我国大力推进“放管服”改革,营商环境显著改善。世界银行最新发布的《2019年营商环境报告》中,中国得分在全球190个经济体中排名第46位,比去年提升了32位。企业普遍反映政府“办事方便了、管理松绑了”,同时,我们也要看到,新形势下企业也在经营环境方面面临新的问题,也提出了更高的要求,营商环境改革依然任重道远。建议把全面优化营商环境作为全局性、先导性和基础性工作来抓,按照市场化、法治化、国际化的要求,聚焦企业发展面临的现实挑战,扎实解决企业反映突出的重大问题,进一步提升企业获得感和投资发展信心。
   第一,切实加强产权保护。产权制度是社会主义市场经济的基石。建议进一步落实《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,一方面要抓紧纠正一批冤案错案,对一些存在明显问题的典型产权保护案件进行重审,并剖析深层次体制原因,针对性提出进一步完善产权保护的制度。另一方面要规范政府决策程序,对于涉及到企业财产利益的重大政策,要建立专家咨询机制和企业参与机制,加强司法审查和竞争审查,避免闭门造车和政策随意性,同时还要加强事中事后评估,根据政策效果及时完善。对于新增加的监管举措,应给予必要过渡期,切忌“一刀切”“一人得病、全家吃药”。
第二,防止要素成本过快上涨。随着我国经济发展水平的提升,要素成本上升是必然趋势,但要防止过快上涨超出我国发展阶段和产业承受力。一要推进金融领域改革,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,鼓励合规的互联网金融创新,强化金融市场竞争,降低融资成本。二要加强土地供给和房地产调控,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,丰富土地供给。按照“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。三要深化垄断产业改革,加快推进供水、供电、供热、供气、铁路运输、公共交通等领域的改革,将公益性业务、垄断性业务与商业性业务剥离,加强垄断环节监管,激励企业提升服务性价比。四要改进调控方式。应减少行政手段干预,严格执行质量、环保、安全等标准,通过市场竞争去落后产能、增先进产能。
   第三,进一步降低企业税费综合负担水平。在税收国际竞争背景下,企业负担过重会抑制再投资积极性,甚至引起产业外迁,为此建议:尽快将社保缴费费率下降到国际平均水平,通过延迟退休、划拨国资等方式弥补社保基金;继续加大降税力度,包括优化税制结构,降低间接税比重,提高直接税比重,提高税负的公平性。
   第四,健全“互联网+政务”服务体系。“互联网+政务”
是深化“放管服”
改革的基础性工作。一要加快建成全国一体化的在线政务服务平台,坚持“联网是原则、孤网是例外”,扎实做好地方平台、部门专网、独立信息系统的整合接入工作。二要深入推进政务数据共享,大力推动跨地区、跨部门、跨层级、跨条块的数据共享,实现“一次录入、大家共享”。推动政务数据对社会开放,让“死数据”变成“活水之源”。三要运用新兴技术提升政府服务能力。
   第五,构筑以信用为基础的监管体系。构建“以信用为基础的监管”是简政放权、激发市场活力的前提条件。一要进一步加强信用信息归集,提高数据归集的规范性、准确性和时效性。二要健全对失信主体的管理制度。三要完善联合激励惩戒制度。
   第六,加强法规体系建设。营商环境归根到底是制度环境,国家法规是制度环境的关键基础。一方面要结合改革试点总结,及时提请修订不合时宜的法规。另一方面要加快立法支持创新。对于新技术革命带来的新问题,需要新的法律制度予以支持。
   (袁东明、马源对本文亦有贡献)
作者:国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员 马骏

............试读结束............

查阅全文加微信3231169

如来写作网gw.rulaixiezuo.com(可搜索其他更多资料)

本文内容由互联网用户自发贡献,该文观点仅代表作者本人。本站仅提供信息存储空间服务,不拥有所有权,不承担相关法律责任。如发现本站有涉嫌抄袭侵权/违法违规的内容, 请发送邮件至 3231169@qq.com 举报,一经查实,本站将立刻删除。
如若转载,请注明出处:https://www.rulaiwenku.com/91375.html
(0)
上一篇 2022年5月11日
下一篇 2022年5月11日

相关推荐

  • 学习《谈治国理政》第四卷心得体会:加强政治建警 锻造公安铁军

    学习《习近平谈治国理政》第四卷心得体会:加强政治建警 锻造公安铁军    在学习《习近平谈治国理政》第四卷的过程中,结合公安队伍建设实际,我对习近平总书记关于心怀“国之大者”,切实…

    2022年10月31日
    5
  • -习近平总书记宁夏考察心得感悟–_2

    习近平总书记宁夏考察心得感悟40余年矢志不渝的为民情怀,20多年一以贯之的扶贫理念,映射出的,是习近平总书记的赤子之心。曾经被西海固的极端贫困所震撼,对宁夏的贫困群众念兹在兹,20…

    2022年5月3日
    24
  • 如来写作网客服微信:3231169,获取1000G公文写作资料库
  • 保密培训心得体会

    保密培训心得体会    X月X日至X月X日,我有幸参加了由区保密局组织的保密专题培训班。一周的培训,紧张而充实,收获颇丰,现我将此次培训的学习心得小结如下:    一、新时期给保密…

    2022年10月31日
    26
  • 大力弘扬井冈山精神推动企业高质量发展 ——学习井冈山精神心得体会

    大力弘扬井冈山精神推动企业高质量发展?——学习井冈山精神心得体会20XX年X月X日至X日,我在中国井冈山干部学院参加了公司组织的学习党的十九大精神集中轮训班。此次井冈山之行虽然短暂…

    2022年5月10日
    24
  • (2篇)学习在2022年春季学期中央党校中青年干部培训班开班式上的讲话精神心得

    (2篇)学习在2022年春季学期中央党校中青年干部培训班开班式上的讲话精神心得卫健系统党员干部学习在2022年春季学期中央党校中青年干部培训班开班式上的讲话精神心得   3月1日上…

    2022年10月31日
    9
  • -脱贫攻坚工作心得体会–_4

    脱贫攻坚工作心得体会近日,周董的新歌《Mojito》强势来袭,燃爆各大音乐网站。除了歌迷朋友们的全力热捧之外,也出现了各种各样有意思的版本。“法官版”正义凛然、“禁毒版”印象深刻、…

    2022年5月3日
    47
  • 廉政教育活动心得体会

    廉政教育活动心得体会    公司“话廉洁、促融合、保发展”廉洁文化作品征集、展览活动开展以来,本部各部门党组织、直属各单位党组织高度重视,积极组织党员干部参与作品创作,充分展现了*…

    2022年10月25日
    4
  • -学习2020年两会心得体会–

    学习2020年两会心得体会两会的召开,是一年工作的总结,亦是新一年新任务的开始。2020年全国两会姗姗来迟,在特殊年份里召开的两会,注定会引起多方关注。全国两会顺利召开,彰显出中国…

    2022年5月4日
    23
  • 学习贯彻xx法治思想心得体会范文2篇

    学习贯彻习近平法治思想心得体会范文(1)习近平法治思想深刻回答了新时代问什么实行全面依法治国、怎么样依法治国等一系列重大问题,意义重大。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明…

    2022年5月3日
    30
  • 驻村工作队两年脱贫攻坚工作心得总结

    驻村工作队两年脱贫攻坚工作心得总结不知不觉两年就这样过去了,想想18年7月临危受命来到xx村参加为期两年的脱贫攻坚任务,清楚的记得当初接受任务的时的心情是又紧张又兴奋还有许多的忐忑…

    2022年5月14日
    39
搜索资料 全部分类 搜索教程
扫码关注

客服代找资料
加客服微信:3231169
私发想要资料的标题/关键词
快速代查找相关所有资料

如来写作网客服微信3231169

立即扫码添加我吧

微信咨询

客服代找资料
加客服微信:3231169
私发想要资料的标题/关键词
快速代查找相关所有资料

如来写作网客服微信3231169

立即扫码添加我吧

返回顶部