在两级法院视角下多元化纠纷解决机制的实践和展望
本文从**法院在多元化纠纷解决机制中的探索和实践经验出发，以实证考察方式对**法院多元化解纠纷工作现状梳理，总结得出五个方面概况。通过检视，发现当前推进多元化解纠纷工作的制约因素，特别是法院多元化解纠纷机制建设的不充分不平衡现状及存在的问题，进而提出司法资源与非诉解纷力量形成合力的优化路径。一是科学定位价值取向，厘定健全完善多元化纠纷解决机制的逻辑起点；二是加快推进立法建设，积极回应时代对多元化纠纷解决机制立法的呼唤。三是构建多元化纠纷解决机制联动体系，从而有效实现包括人民法院在内不同主体在多元化纠纷解决机制中的顺畅衔接，实现共商共享共建的治理方式。四是加强法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用，以一站式多元解纷和诉讼服务体系建设工作为“答题”切入点，实现解纷能力和审判质效“双提升”。
多元化纠纷解决机制的“元”问题——价值取向存在偏差；二是提出构建多元调解联动体系的构想，从组织机构、制度安排、人员经费保障等方面进行了初步的探讨。当然，由于学力不足，课题组对优化多元化纠纷解决机制的路径研究仍显得力有未逮，还不够深入，以期在后续的研究中进一步完善之。
党的十八届三中全会提出“社会治理”概念，以此取代“社会管理”，一字之差体现治理理念、治理主体、治理方式等各方面不同，展现了我国社会发展进入新阶段所适用的新治理方式，不再仅仅强调政府管理，而是社会各主体协通治理，互相协商解决问题，追求共商共享共建的治理方式。有学者定义社会治理是以实现和维护人民群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，解决各种社会问题，改善民生，推动社会和谐有序发展的过程。社会治理是一个整体的过程，整个过程需要有共同的价值体系支撑，让参与者为了共同的利益有序参与到共同治理中来。每一方责任都不可或缺，但又有别。作为人民法院，在参与社会治理这项系统工程中，需要找准定位，既不能缺位，更不能越位。党的十九届四中全会指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。20**年，***总书记的中央政法工作会议上作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示，为法院参与社会治理，推动多元化纠纷解决指明了方向。近年来，**两级法院立足实际，着眼长远，夯实基础建设，创新工作机制，拓展服务领域，在推进多元化纠纷解决机制工作中，取得了一定成效，但也暴露出一些问题。
为推进全市法院多元化解纠纷工作取得实质性发展，课题组先后深入**市中级人民法院、**区人民法院、**县人民法院汤沟人民法庭等地实地调研，真实了解全市法院该项工作开展情况；同中基层法院一线法官、驻院调解员、社区（村）调解员等群体召开交流座谈会，探讨诉源治理的优化路径，以期充分发挥人民法院在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用。
一、实证考察：**法院多元化解纠纷工作现状梳理
近年来，全市法院以新时代“枫桥经验”为指引，切实加强诉源治理，把诉调对接工作作为多元化解矛盾纠纷的总抓手，完善工作机制，搭建诉调对接平台，引导纠纷当事人选择诉前调解方式解决纠纷，工作概况如下:
（一）多元化解纠纷工作格局初步形成。全市法院自觉在大局下思考和行动，推动法院工作向纠纷源头防控延伸。扭转办案越多越好，简单以案件数量多少论英雄的政绩观，积极参与和推动多元化解纠纷工作格局形成。市中院召开全市法院多元化纠纷解决机制改革现场推进会，与八家市直单位联合出台诉调对接工作意见，拓展律师调解、公证参与司法辅助事务等新领域，建设多途径、多层次、多种类解纷机制。**区法院出台《关于建立诉调对接工作运行机制的意见》；**县、**区和郊区法院与县、区直单位联合，推动成立旅游、交通、医疗、保险等类型化、专业化纠纷解决平台，整合多方力量共同参与化解社会矛盾纠纷。**县法院依靠党委领导在法治轨道上统筹各方力量，将“万人成讼率”纳入地方平安建设考评体系，推动“无讼”社区（乡村）建设。
（二）多元化解纠纷载体建设逐步完善。市中院出台《**法院推进现代化诉讼服务体系建设任务清单》，全市法院建成集约化、信息化、一站式的诉讼服务中心。根据群众多元司法需求，在诉讼服务大厅分门别类设立调解工作室，加强诉讼服务中心多元解纷工作。市中院诉讼服务中心实现柜台式、开放式、“零距离”服务当事人，设立诉讼引导和辅导区，张贴形式直观、易看易懂的诉讼事项办理流程图，配备便民服务一体机提供自助式服务，设置总值班人、诉讼引导员，为起诉到法院的纠纷，主动开展引导、辅导，释明不同诉讼程序的优势特点，鼓励当事人对适宜调解的案件，通过诉前调解方式解决；对必须前置适用行政裁决的，指引当事人通过行政裁决渠道解决纠纷。全市法院均设立“律师调解工作室”提供立案咨询、矛盾化解、代理申诉等服务；**区法院在诉讼服务中心设立金融纠纷、道路交通、物业服务、婚姻家事、小额诉讼类专业化调解工作室，同时引入社会力量，与区司法局合作成立**区人民调解中心，升级人民调解、司法调解集成式联动工作体系，完善定额补贴和经费保障机制，聘用*名调解员驻点办理诉前调解，20**年，现接待群众****余人次，办理调解案件****件；**县、**区和郊区法院在人民法庭建立诉讼服务站，将法庭工作嵌入地方综合治理格局,广泛开展“司法服务保障乡村”“送法进景区”等活动，推动司法资源和司法服务进一步往基层下沉，延伸多元解纷和诉讼服务触角。
（三）多元化解与“分调裁审”全面对接。积极推进“分调裁审”实质化，市中院制定《民商事案件速裁工作规则》，在诉讼服务中心设立分流员，配备速裁法官、速裁团队，多数案件在诉讼服务中心快调速审，适宜调解的，征得当事人同意后，进行诉前调解。调解成功、需要出具法律文书的，由诉前调解团队法官依法办理；调解不成的，及时转入立案和繁简分流程序。**区法院进一步完善分案机制，对物业合同类纠纷案件诉前未达成调解协议的，全案引入到速裁团队办理，优化简案速裁快审机制，实现诉前调解与诉讼的无缝对接，20**年**区法院简易程序审结案件****件，其中调解、撤诉结案****件，占**.*%，实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道；**法院选优配强速裁法官，吸纳调解能力强的人员，让“分调裁审”转起来，设立以“全国模范法官”汪霖为主体的法官工作室，20**年以来受理各类民事案件***件，审结***件，调撤率达**.*%。
（四）多元化解纠纷重点较为突出。一是针对家事案件、邻里矛盾等具有人际关系修复性的纠纷，依托社会力量，加强联调联解。两级法院与市妇联合作，成立“婚姻家庭纠纷调解工作室”，建立***人的调解队伍；与基层社会治理相结合，聘请退休社区主任陈保英为特邀调解员，成立“**市***个性化调解室”。二是针对保险合同、旅游纠纷、医疗事故、道路交通事故等行业性、专业性纠纷，发挥行政机关、交警部门等单位的独特优势，形成诉源治理工作合力。两级法院与市保险协会对接，推进与安邦财险、人保财险、平安财险等**家保险公司建立保险纠纷调解机制；**县法院与县交警大队就道交案件联动解决建立机制，和县文旅委合作在浮山风景区设立旅游纠纷调解工作站。三是针对物业纠纷、家庭继承纠纷，小额诉讼类纠纷等法律关系简单的案件，首选诉前调解程序，规范诉前调解期限，简化诉前调解流程，高质高效推进诉前调解。四是针对商标侵权、KTV著作权侵权等高发多发一审系列案件，在释法明理、耐心调解的同时，注重汇编同类案例，对当事人从防范经营风险、提高法律意识、维护知识产权等方面进行普法教育，切实从源头减少各类纠纷产生。
（五）矛盾纠纷化解方式不断丰富。一是实行“诉前调解+诉讼引导”模式。引导当事人选择诉前调解方式，完善诉调对接机制，明确诉前调解时限，调解不成即刻立案办理，做到能调则调、当判则判。市中院建立诉调对接管理系统，对诉前调解案件逐案登记、全程留痕、动态管理。二是实行“人民调解+司法确认”模式。强化调解司法确认工作，完善司法确认程序，畅通联络对接渠道，建立快立快审机制，发挥司法确认程序在保障调解成果方面的独特优势，激发非诉讼方式解决纠纷的活力。**区法院顺安法庭和郊区法院江北法庭，分别委托当地司法所、区商会调解中心先行调解并司法确认，快速源头化解共**起追索劳动报酬案，取得良好的社会效果。三是深化在线调解平台应用。全面应用人民法院调解平台和移动微法院，助推线上解纷模式。疫情防控期间，全市法院鼓励当事人通过音视频、微信等网络方式调解，在市中院*起诉前调解系列案件中，“无接触”调解让分处**和**的当事人“不握手也言和”。**区法院将在线调解平台与审判流程管理系统对接，及时完整地录入常用的调解组织、调解员名册，已有 ****件案件通过在线调解平台运转；**区法院利用该平台调解一起涉外离婚案件。目前，全市法院在线办理调解纠纷****件，调解成功****件。
二、实践困境：推进多元化解纠纷工作的制约因素
全市法院多元化解纠纷工作虽然取得了一定的成绩，但存在司法调解效果不佳、法院作用发挥有限、多元化解总体规模不大、分调裁审一体化格局运行不畅、矛盾纠纷诉前分流效果不明显等实践困境，通过深入调查研究，发现症结所在。
（一）司法实践中价值取向存在偏差
课题组认为，找准问题症结，首先应当从价值取向来研究。价值取向（Value Orientation）是价值哲学的重要范畴，“多元化纠纷解决机制的价值取向是什么？”是认识和理解该机制的“元”问题。多元化纠纷解决机制的价值取向从应然立场出发是指，该机制在社会实践运行中所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。
在当前语境下，主要有两个维度:一是促进和保障社会的和谐与稳定，服务经济社会发展大局，这是多元化纠纷解决机制的外在价值；二是维护和实现矛盾双方或多方当事人的合法权益，这是多元化纠纷解决机制的内在价值。从本质上讲，多元化纠纷解决机制的外在价值与内在价值并不相悖，因为只有在维护社会和谐与稳定的大背景下，才能更好地保障当事人的合法权益。同理，也只有在有效保障和实现矛盾双方当事人合法权益的基础上，才能更好地为社会和谐与稳定创造有利条件。但在调研中发现，目前多元化纠纷解决机制的运行实践中，还存在片面化倾向,要么简单追求社会的和谐与稳定,而忽视对当事人合法权益维护这一内在价值的追求。表现在个别法官习惯以“和稀泥”“各打五十大板”的短视思维处理纠纷，甚至错误地理解“情理法”之间的关系，以朴素的民间之“理和情”代替具有普遍效力的法律规则，破坏了法律的统一实施和司法的严肃性，违背了法治基本规则，这其实反映了法院在多元化纠纷解决机制中的底线定位问题。诉讼解决机制是指通过正当程序和严格适用实体法来解决纠纷的方式，由国家强制力保障实施。我们认为，诉讼解决机制与其他纠纷解决机制最大不同在于严格适用法律对当事人的争议作出裁判，即便是法院主持的调解，也不能违反法律禁止性规定。另一种错误思维是，一味强调对当事人合法权益的维护，而背离社会和谐与稳定这一多元化纠纷解决机制的建立初衷。表现在少数法官简单机械执法、单纯就案办案，不考虑案件处理所带来的社会效果。我们认为，在办案中要讲政治，要有政治敏锐性，要学会在法律的框架内，正确运用好党的政策、法规，更好地化解矛盾，更好地服务经济社会发展。总之，上述两种片面化倾向的根本缺陷在于，没有把多元化纠纷解决机制价值取向的两个维度有机契合起来。
（二）法律规定和机制建设尚不健全
立法在社会综合治理的法治化进程中占有至关重要的位置，从运用法治思维和法治方式推进全面深化改革的要求看，立法工作的关键是要着力发挥引领和推动作用。多元化纠纷解决机制从本质上讲，是从我国的法律文化土壤出发，基于时代语境所创建的，旨在化解矛盾、调解纠纷，保障和促进社会处于良性轨道运行的社会管理模式。基于该机制“公权力主导下的社会管理模式”这一本质属性以及社会主义法治的内在要求，只有通过立法手段在法律层面对多元化纠纷解决机制进行较为明晰的定位和相对完备的规范，才能从根本上保障其科学化、体系化和制度化，才能在实践运行中产生“生命力”。一言以蔽之，健全完善的法律制度是多元化纠纷解决机制良性运行的基石，否则有可能成为根基不稳的“空中楼阁”。
从我国现行法律法规的梳理来看，目前我国业已出台了一些关于调解的法律规范。正式颁布实施的《中华人民共和国人民调解法》，从立法层面对人民调解进行了界定和规范，《民事诉讼法》《仲裁法》及相关法律法规、司法解释中也有涉及司法调解和行政调解的法律条文。可以说，目前已经初步建立了以《人民调解法》《民事诉讼法》等法律规定为基石，以最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等司法解释为“细则”的多元化纠纷解决机制的法律制度，有力推动和保证了法院多元化纠纷解决机制的客观实践运行。但毋庸讳言，由于至今仍未从国家立法层面对该机制进行定位和保障，还没有制定出台统一规范人民调解、行政调解、诉讼调解等多种调解方式的具有综合意义的《调解法》，再加上多元化纠纷解决机制需要涉及法院、政府相关部门、企事业单位、民间组织、社会团体等不同性质的多元主体，目前仅仅依靠少数法律条文和法律层级较低、对其他单位缺乏广泛效力和约束力的司法解释，难以支撑多元化纠纷解决机制宏大框架等原因，造成在实践中容易引发推诿、扯皮等问题发生。主要表现在一是思想共识有待凝聚。部分责任部门、机构对自身解纷职能的认识淡化，主体意识、责任意识不强，认为诉源治理是法院的工作职责，推动力度不大，面对矛盾纠纷采取一推了之态度，以“法治社会应当通过打官司解决问题”、“我们听法院的，由法院来判决”等借口，让多元化纠纷解决机制成为法院一家的单打独斗。人们常说“司法是维护公平正义的最后一道防线”，但多数时候会误解读成“唯一一道防线”。二是工作机制有待健全。如部分地区“万人成讼率”尚未纳入综合治理考评体系，当前仍处于法院主推主导阶段，部分工作权责不够明晰，部门之间的衔接缺乏落地机制，工作成效缺乏奖惩措施，纠纷源头治理的合力尚不明显，诉源治理尚未完全融入党委政府领导的基层治理大格局。如**“眉山经验”、**“潍坊经验”、**“马鞍山经验”均要求选聘调解员、心理辅导员参加调解，组建专业的调解团队，上述经验均取得了较好的效果，但考虑到实际实施过程中，必然会产生大量的资金需求，现有资金保障尚不完备。同时，还应当充分考虑调解员的误工损失、交通费、餐补等，以提高调解员的积极性，该部分亦是需要资金支持。
（三）法院在引领、推动和保障多元化纠纷解决机制中作用发挥有待提升
一是工作主动性有待进一步提升。调研发现，大部分法院能够认真学习领会***总书记讲话精神和上级有关会议要求，对多元化解矛盾纠纷的重要性和必要性有充分的认识。但少数法院没能从“立长远、打基础”的角度认识这项工作，也没有切实将此项工作作为“一把手”工程抓紧抓好，工作的积极性、主动性有待进一步增强，对多元化纠纷解决机制改革重要性认识不够，没有积极主动向当地党委、政府争取工作支持，导致改革工作推进缓慢。有的法官奉行“诉讼全能主义”片面地认为应当以诉讼方式化解纠纷，将审案断案作为法院的唯一职责，对非诉讼纠纷的处理不屑参与。
二是与相关部门协调配合力度不够。推进矛盾纠纷源头治理，法院与各解纷主体之间的衔接配合是否顺畅高效是关键。全市法院与金融保险、医疗卫生、婚姻家庭等调解组织建立了协调对接机制，但“对而不接、联而不动”现象仍然存在，平台利用率不高，信息对接不够畅通，实际化解纠纷情况未达到预期效果，一定程度上制约了案件分流和诉前调解工作的高效开展。
三是人财保障力度不够。在人员保障方面，少数法院调解速裁团队未能选优配强速裁法官，法官助理和辅助人员配备不充实。在经费保障方面，部分县区法院推动落实了人民调解专项经费，有的争取地方政府支持力度不够，未形成持续稳定的财政投入，一定程度上制约了人民调解工作的开展。
四是诉讼服务中心及人民法庭的阵地效果尚不明显。一方面，虽然现在已经改变了传统诉讼服务中心“只搭台、不唱戏”的工作布局,但部分法院诉讼服务中心作为前端解纷“桥头堡”作用发挥不够,一站式多元解纷机制建设不到位、诉前调解数量不多、成功率偏低。另一方面，人民法庭具有扎根基层、贴近群众的优势,但通过调研发现人民法庭员额法官数量不多、力量不足，基层法庭的人案矛盾较为突出，司法资源被纷繁复杂的案件所占用，疏于走出去为基层自治组织解决纠纷提供培训指导、较少主动对接并融入基层综治网格。
五是为非诉解纷力量提供司法资源支持的举措不够有力。在调研中发现，有部分法院能够创新工作举措，积极为非诉解纷机构提供业务指导，支持非诉解纷力量成长壮大。如**区法院派员额法官进驻社区，构建“片区法官+调解员”工作机制，实现司法资源与调解组织协同化解纠纷。但大部分法院的举措创新性力度不够，为非诉解纷机构提供技能培训和业务指导的方式方法传统，一般组织开展邀请调解员旁听庭审进行普法宣传；组织法官和人民调解员座谈会进行业务指导等常规性活动。
（四）多元解纷力量尚有提升空间
调解工作是“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要抓手，实践中，各类解纷力量和全市法院系统内部存在忙闲不均现象，尚有较大挖掘空间。
一是特邀调解员潜力未完全挖掘。特邀调解员最大的优势在于“接地气”，吸引当事人面对面、平等协商解决问题。截至20**年*月，全市共有在册特邀调解组织**个，特邀调解员***名，20**年委托和委派调解案件****件，人均化解纠纷*.*件，而20**年全市法院员额法官人均办案量为**.*件，调解员的潜力尚未完全挖掘。究其原因，调解经费短缺及业务能力水平不足是影响纠纷化解效果的两大因素。
二是律师调解市场化运作不够。目前，全市两级法院有***名员额法官，而全市有律师事务所**家，注册律师***人，律师专业性强，参与调解大有潜力。现有的律师调解以公益性为主，从长远来看，这种运行模式并不能激励律师积极开展调解工作。目前市司法局和法院虽然已经落实律师调解进驻诉讼服务中心工作，但相关经费保障是工作落实重心，只有构建市场化的长效机制，才是律师调解发展的源动力。
三是公证在预防矛盾纠纷方面的潜力挖掘不够。现行法律明确赋予公证债权文书强制执行效力，这为公证参与社会矛盾纠纷预防化解提供了广阔空间。当债务人不履行或者履行不适当时，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行，从而减少法院诉讼的源头。但当前市场交易主体的纠纷防范意识不强，社会宣传引导力度不够，当事人在达成债权债务合同及具有给付内容的调解协议时未考虑办理公证，削弱了公证在预防矛盾纠纷方面的潜力。据统计，20**年**市衡平公证处共办理债权文书公证仅**件。
四是各基层法院工作开展不平衡。多元化解工作推进的不平衡还体现在法院系统中，如**区法院积极开展工作，诉前化解了大批矛盾纠纷，在缓解办案压力、维护社会和谐方面取得了明显成效。但也有的法院工作较为被动，措施落实不够到位，推动力度不大，诉调对接平台不完善、在线调解平台的应用不到位、工作机制作用发挥不充分。20**年以来，诉前化解纠纷最多的法院为****件，最少的***件，工作成效差距较大。
（五）群众解纷理念更新缓慢
近
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