关于全省社会救助工作情况的调研报告
省人大社会建设委员会
2019年11月
为协助常委会听取和审议省人民政府关于全省社会救助工作情况的报告，10月至11月，在省人大常委会周农副主任亲自率领下，社会委组成人员分两组赴长沙、张家界、郴州、娄底、湘西自治州开展调研，并邀请9名基层省人大代表就地参加调研。调研组听取5个市州及慈利、永兴、新化、花垣等11个县市区政府及相关职能部门汇报，走访乡镇（街道）、社区和低保对象家庭。还委托湘潭、岳阳、益阳市人大社会委开展调研。10月28日，召开省直相关单位汇报会，全面了解我省社会救助工作情况。现将调研情况报告如下。
一、我省社会救助工作的主要做法和成效
近年来，我省各级党委政府深入贯彻***新时代中国特色社会主义思想，认真落实国务院社会救助暂行办法等法规要求，坚持以人民为中心，坚持兜底线、织密网、建机制，全省社会救助工作取得明显成效。
（一）组织领导不断强化。省委、省政府高度重视社会救助工作，成立由省委宣传部、省编办、省民政厅等18个省
直单位组成的省城乡社会救助体系建设领导小组，省民政厅牵头，其他单位各司其职、各尽其责。建立社会救助工作联席会议制度，每年不定期召开会议研究社会救助工作，并将“提高社会救助标准和水平”纳入重点民生实事项目，将兜底保障纳入市县脱贫攻坚考核内容。市县两级也成立了社会救助领导小组，各成员单位依照职能职责实施救助。各级残联、工青妇等人民团体积极协助政府开展社会救助工作。
（二）政策体系基本确立。省政府先后出台贯彻国务院社会救助暂行办法的实施意见、关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见等文件20多个，建立了以基本生活救助为主、专项救助为辅、社会力量参与为补充的“8+1”的社会救助制度体系。建立社会救助对象“一对一帮扶”长效机制，兜底保障实行动态管理，基本实现了应保尽保。全省各地也因地制宜出台一系列政策举措。
（三）基本生活救助全面实施。全省各级民政部门牵头统筹，发挥兜底保障作用，推进特困供养工作，强化临时救助功能，我省基本生活救助标准和水平逐年提高。最低生活保障方面。全省城乡低保对象185.8万人，今年城乡低保标准分别达到6120元/年、4385元/年，比2017年分别增长14.86%、18.87%；长沙、株洲、湘潭率先实现城乡低保一体化，长沙市低保标准达到7800元/年，并加强了城乡支出型贫困救助。特困人员供养方面。目前，登记认定城乡特困人员38.1万人，基本生活标准分别达到7786元/年、5513元/年，比2017年分别增长13%、18%
。长沙市、花垣县等市县适时启动物价联动机制，特困群众的基本生活得到有效保障。临时救助方面。临时救助标准目前达到1022元每人次，比2017年增长17%；湘潭市、永定区等19个市、县（市区）被确定为全国“救急难”综合试点单位。
（四）其他救助工作稳步推进。救灾、医疗、教育、住房、就业等专项救助发挥重要作用，社会力量参与救助工作有新进展。受灾人员救助方面。积极完善自然灾害救助机制，不断提高应对自然灾害的综合协调和救援能力。近3年，全省累计支出自然灾害生活救助资金15.9亿元，救助受灾群众184.5万人次。医疗救助方面。将低收入家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等困难群众纳入医疗救助范围，2018年全省共救助402.64万人次。积极开展疾病应急救助，基本杜绝 “无钱不救、无主不救”现象。教育救助方面。细化家庭经济困难学生认定标准，将“事实无人抚养儿童”、“建档立卡困难职工子女”纳入特殊困难群体提供资助，实现所有学段全覆盖、公办和民办学校全覆盖。2018年，全省共资助各类学生498万人次，落实资助资金57.36亿元。住房救助方面。在全国率先实施差异化补助、重点帮扶、加固改造，2017年以来，实施农村危房改造42.6万户，发放补贴87.8亿元。就业救助方面。突出帮扶零就业家庭人员、大龄失业人员、残疾人、低保家庭人员、长期失业人员等困难群体就业，今年以来全省实现困难人员就业9.99万人，新增农村贫困劳动力转移就业7.38万人,第三季度调查失业率为5.5%，9月份登记失业率为3.01%
。社会力量参与方面。志愿服务、慈善等社会组织在扶贫、助学、敬老、残疾人护理、关爱留守儿童、紧急救援、免费医疗、心理健康教育等方面发挥了一定的补充作用。
二、我省社会救助工作存在的主要问题
近年来，我省社会救助工作取得了一定成绩，但与困难群众和弱势群体的新需求新期盼相比，社会救助不平衡不充分问题还比较突出。
（一）供给水平总体偏低。虽然全省各地的救助标准有动态调整、逐年提高，但总体来看，目前实施的还只是最基本、低层次的救助，困难群众难以通过救助完全摆脱困境，更谈不上满足对美好生活的需要。城乡低保救助标准和水平全国排名靠后。根据民政部通报，到今年7月，我省城市低保标准和补助水平分别排全国倒数第三、第五位；农村低保标准和补助水平分别排全国第19位和第24位，与我省经济总量在全国的排位极不相称。特困群体救助标准低。特困人员每月基本生活标准平均仅459.4元，集中供养的乡镇敬老院大多是闲置的学校或村部等改建而成，条件简陋，“医养结合”水平低。上世纪六十年代精简退职老职工每人每月生活补助仅为50元，十多年没有增长。医疗救助力度有差距。我省需要救助人群规模大，医疗救助资金盘子小，以致人次均救助金额小。2018年全省门诊人次均救助483元、住院人次均救助964元、重大疾病人次均救助1675元。就业救助还有难啃的“硬骨头”。目前全省尚有7.9万名就业困难人员需要政府帮扶实现再就业，还有1.2万名有就业意愿的贫困劳动力没有实现转移就业，结构性矛盾突出，救助难度大。
（二）救助工作不够精细。对象识别有误差。由于农村家庭生产资料和生活资料难以区分，家庭收入难以精准衡量；家庭成员个人打零工收入难以计算；家庭财产信息分散，银行、公安等部门的信息有法律上的保护条款，相关数据难核实等原因，救助对象难以做到精准识别，存在“漏救、错救”问题。救助信息存在壁垒。社会救助工作分属民政、教育、人社等多个部门，救助对象、条件、程序、标准等各不相同，统筹衔接难到位、数据共享不及时、协调机制不畅通，导致了社会救助部门化、碎片化倾向，出现重复救助与无人救助并存现象。救助政策不够精细。例如，低保是按收入认定，有些经济收入略高于低保标准但刚性支出较大、甚至明显入不敷出的家庭难以纳入救助范围。一些地方只有低保对象才能享受医疗、住房等专项救助，造成对低保边缘人口的不公平。对困难群体存在简单用低保一“兜”了之问题，“一户一策”、“一人一策”救助帮扶少。低收入群体救助制度不完善，特别是对城市特殊困难群体帮扶重视不够、力度较弱。学生资助政策主要聚焦农村四类学生，城镇户籍的困难学生难以享受资助政策，落实社会救助暂行条例第22条规定有偏差。医疗救助和医疗保险的报销范围不互补，医保目录之外的费用没有报销渠道。救助对象过度医疗现象难杜绝，一些特困人员和建档立卡贫困人口把医院当成“福利院”，小病大养，常年住院，如新化县某特困人员3年住院136次，桑植县某建档立卡对象21个月内入院35次，张家界全市建档立卡贫困人口住院费用占总住院费用的1∕3
左右。城市住房保障存在资格审查难、租金收缴难、退出管理难等突出问题，需要出台针对性政策措施。乡镇的临时救助90%以上变成了医疗救助，偏离了保基本生活的制度设计。
（三）市县投入明显不足。社会救助暂行办法明确规定，县级以上人民政府应当完善社会救助资金、物质保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。但由于经济下行和减税降费带来的财政压力，以及对社会救助工作认识和重视程度不够高，一些市县政府对社会救助投入存在“等靠要”思想，本级预算和配套不足。多年来，全省市县财政配套资金占社会救助资金总支出比例不到10%，近一半的市县基本没有配套。例如，按照各类社会救助资金县级财政配套20%左右的要求，新化县每年需配套资金上亿元，根本无力承担。永定区近年来社会救助收入8865.16万元，其中市级配套328.6万元、区本级配套345万元，市、区配套只是“零头”。
（四）基层队伍比较单薄。调研中反映，社会救助工作是当前“工作量最大、接触群众最多”的工作，基层人少钱少事多的矛盾突出。特别是新一轮机构改革后，基本生活救助力量更加薄弱，救灾、医疗等专项救助人员未完全到位。郴州全市159个乡镇（街道）从事民政工作的仅189人，永兴县16个乡镇（街道）没有一名专职民政工作人员。社会救助工作要到户到人，落实主要靠基层，乡镇救助对象少的2000人左右，多的近5000人，每年100%入户率的要求很难达到。
（五）社会力量参与有限。我省公益性社会组织发展不够成熟，社会力量参与机制尚需系统化设计，政府购买服务、公益创投、志愿者参与等亟待建立健全。郴州全市11个县级慈善总会只有2个能正常开展工作，今年1至8月份，市慈善总会接收的社会捐赠资金仅539.44万元。南县登记注册的公益性社会组织仅8个，且建立时间短、规模小、行政色彩浓。调研表明，我省社会救助资金主要依靠财政拨款，只有少量资金来源于社会捐助，有时还存在不确定性。例如泛海集团的“泛海助学计划”每年资助建档立卡大学新生9900多名，今年陡降为1600余名。
（六）法制建设相对滞后。社会救助事关重大，但目前国家没有一部规范社会救助工作的法律，社会救助领域最主要的法规依据是2014年国务院颁布的社会救助暂行办法，立法位阶和法规完备性都存在一定局限性。解决社会救助工作中遇到的诸多深层次问题，迫切需要制定社会救助法及有关地方性法规。上海等地已经先行先试，制定了社会救助方面的地方性法规，我省社会救助领域法制建设一直是块“短板”。
三、进一步做好全省社会救助工作的对策和建议
社会救助是保障困难群众和弱势群体基本生活的托底性制度，是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。全省各级政府及相关部门要坚持以***新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻十九届四中全会精神，深入贯彻落实以人民为中心的发展思想和共享发展理念，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，做深做细做实社会救助各项工作，努力让每一位生活困难群众都能共享改革发展成果。
（一）着力强化法制保障。社会救助工作政策性强，涉及部门多，关乎困难群众切身利益，必须加强立法工作，以强有力的法律规范推动社会救助事业发展。十三届全国人大常委会已将制定社会救助法列入立法规划一类项目，民政部正抓紧起草法律草案，2020年拟提请全国人大常委会会议审议。省人民政府有关部门要密切关注社会救助国家立法进程，适时提出立法建议。要加强我省有关地方性法规的立法调研论证工作，在社会救助法颁布实施后，及时制定实施办法。
（二）着力优化信息平台。***总书记在中央政治局集体学习时强调，要加快区块链技术在社会救助等民生领域的应用。省政府及相关部门要积极探索应用“区块链+社会救助”，利用区块链数据共享模式优化社会救助信息平台，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，特别是要打通公安、银行、证券、保险等部门数据信息的共享通道，深化“最多跑一次”改革，为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的救助保障。
（三）着力整合救助资源。积极应对和适应新一轮机构改革后的新变化新要求，进一步完善党委领导、政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的管理机制，完善“8+1
”社会救助制度体系，夯实不同救助制度的职能职责，加强相关机构和专业队伍建设，确保各项救助工作平稳有序开展。加强基本生活保障与医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等制度之间，社会救助与最低工资标准、失业保险之间的衔接配套，使不同类型困难群众都能“应帮尽帮”、“应保尽保”，实现救助效果最大化。2020年脱贫攻坚整体任务完成后，按照城乡一体化要求，建立相对贫困救助帮扶长效机制，推动低保、医疗救助、临时救助等社会救助与稳定脱贫的无缝对接。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，完善以财政投入为主、社会保险为辅、社会捐赠为补充的多元化筹资机制，确保社会救助可持续。各级财政应建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配、与社会发展和人民生活水平相协调、与物价指数变动相衔接的社会救助动态投入机制，切实提升全省社会救助总体水平。扩大社会保险覆盖面，使公民在年老、疾病或者丧失劳动能力时，尽可能通过社会保险来保障需求。加强慈善组织和志愿服务队伍培育与建设，积极引导和鼓励社会力量参与社会救助，支持工青妇和残联等人民团体协助政府开展社会救助工作。
（四）着力夯实基层基础。社会救助工作点多面广，重点在基层。要充实县乡两级社会救助工作机构，通过内部调剂或购买服务等方式配足人员，确保“有人做事”。要发挥社会力量作用，将居民收入核查等民生保障中的事务性、服务性工作委托第三方承办，引入专门机构为困难群众提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。要建立社会救助工作人员定期培训机制，提高政策业务水平和服务能力。要根据工作量合理确定县乡社会救助工作经费标准，由市县两级财政予以保障。
（五）着力加强实践创新。社会救助工作是在实践中不断发展完善的，要在严格依法依规办事的同时，因地制宜、因时制宜探索创新，促进社会救助工作更加科学化精准化人性化。进一步完善社会救助政策规定，推动低保对象认定从收入型认定向综合性认定转变，在低保申请和认定、审批时，纳入家庭成员刚性支出因素，综合考察家庭收支平衡状况；建立乡镇（街道）、村（社区）临时救济备用金制度，在群众遭受重大灾害或变故急需救助时，先行给予现金救助，再按程序履行报批手续。加大特定群体救助力度，对低保对象中的老年人、未成年人和重度残疾人，适当上浮救助标准；提高重病患者医疗救助标准，增加救助次数；对上世纪六十年代精简退职的困难职工及家庭，制定综合型救助保障政策，加强分类管理和救助。探索建立低收入家庭“资金救助+实物救助+服务救助”的多层次救助模式，提升低收入家庭特别是城市特殊困难群体的“造血”功能；总结推广我省张家界市永定区、益阳市赫山区等19个全国“救急难”综合试点单位经验，完善“救急难”的体制机制和服务方式，切实帮助人民群众走出生活困境。
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