——以兰州市养老问题调研为基础的探讨
按照“根在基层·情系民生”2014年中央国家机关青年干部调研实践活动统一部署，我参加了科技部养老专题调研团（以下简称“调研团”），于2014年7月6日-12日在甘肃省兰州市开展了为期一周的调研活动。通过蹲点体验、同工同勤、问卷访谈、互访观察等方式，开展了服务孤寡老人、与老人交流谈心、了解养老机构管理状况、听取养老机构工作人员意见等调研活动。在此基础上，对甘肃省兰州市养老领域相关问题进行了深入思考，形成了本报告。
一、调研背景
“十二五”规划纲要提出“坚持民生优先”，并把民生问题列为各项工作的重中之重，而养老作为整个社会无法回避的问题，无疑日渐成为其中的重要一环。我国第六次人口普查数据显示，60岁及以上占13.26%，同比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，同比2000年上升1.91个百分点。有数据显示，截止2012年，我国60岁以上老年人已达1.94亿，老龄化水平达到14.3%。我国的迅速老龄化，使养老问题日渐凸显。随着计划生育政策的长期执行，我国人口结构逐渐向倒三角形转变，“4-2-1”家庭大量出现，传统的完全依靠子女的家庭养老模式面临严峻挑战。
早前的统计数据显示，我国拥有各类老年人养老服务机构4万余个，床位约170万张。按照当时1.45亿老年人口、5％的老人需要入住养老机构计算，需要约700万个床位，与实际拥有的170万个床位存在较大缺口，形势不容乐观。机构养老事业的发展，不仅关系到老年人能否安度晚年，也关系到社会和每个家庭的稳定和谐，社会影响巨大。如何有力推动养老机构发展，有效化解养老难题，成为我国经济社会发展面临的重要课题。
二、兰州市养老机构调研概况
我国于1999年迈入“老龄化社会”，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。根据第六次人口普查的数据显示，截至2010年，兰州市65岁及以上人口比例为8.77%，正处于“人口红利”的结束期，已经开始迈进老龄化社会。由于兰州市“老龄化社会”具有进入期较晚、发展速度较快、地区间差异化较大、城乡表现程度不均衡等特点，所以，兰州市是我国老龄化现象发生、发展的一个缩影。
目前的兰州市养老服务体系包括居家养老、社区养老、机构养老三大主要组成部分。居家养老是主体，机构养老是重要支撑，机构养老主要为老年公寓，社区养老除街道助老员外，还包括日间照料中心。其中，兰州市城关区“虚拟养老”体系建设已经走在了全国的前列，具有良好的示范和带动作用。同时，兰州作为西部欠发达地区的区域中心城市，各类社会资源的“后天禀赋”不足，在推进社会养老服务时所面临的政策环境、所处的经济发展水平等都与国内其他城市差别不大，深入了解兰州市养老机构的现状，对于我们由点及面、由浅入深地了解我国的社会养老体系建设的整体状况具有典型意义。
本次调研以机构养老为主要内容，调研团分组走进甘肃省老年公寓、兰州颐瑞康老年公寓、兰州市城关区情暖夕阳老年公寓等3家养老机构。其中，甘肃省老年公寓为省老年工作委员会直属事业单位，建筑面积3336平方米，现有床位118张，现有在编人员4人，聘用工作人员19人。兰州颐瑞康老年公寓为民办社会养老机构，共有各类房间380余间，可设床位700多张，现有职工130余人。兰州市城关区情暖夕阳老年公寓同为民办社会养老机构，现有床位180张、职工46名。
三、兰州市养老机构的经验做法
1.积极推动民办养老机构建设。目前，兰州市共有各类城市社会养老福利机构15家，其中市属养老福利机构2家、县区5家、集体和民办8家，共设床位4705张、收住1527人，其中民办养老机构设置床位4305张。兰州市注重调动社会各界力量兴办养老机构。出台了《兰州市“十二五”社会养老服务体系建设专项规划》，形成了市、县（区）、乡镇（街道）、村(社区)四级抓落实的养老服务工作保障机制。2012年初，市政府出台了《关于进一步加快老龄事业发展的意见》，制定优惠政策，对社会力量兴办的养老机构每张床位一次性给予5000元的政府补贴，所需费用由市、县（区）按1:1承担。在有力的政策支持下，兰州市初步形成了公立养老机构示范带动、民办养老机构发挥主体作用的格局。
2.重视加强员工技能培训。受制于工资待遇低、工作条件艰苦等因素，养老机构难以招聘到医护专业毕业生，工作人员多为下岗职工、家庭妇女。为有效提高员工服务老人的技能，满足护理工作要求，兰州市各养老机构将组织员工学习培训作为重要工作加以推动。一是组织经验丰富的老员工、大夫、护士长定期集中为员工讲解护理程序及临床护理经验。二是采组织管理人员和护理员工参加国际交流培训项目、国家级和省级培训班，以及业内论坛、交流会等活动，学习掌握国际国内领先的护理理念和护理方法，提高养老院的管理运行水平和员工的护理技能。在各养老机构的重视推动下，服务团队专业化建设取得了积极成效，包括护理长、护理员、持证按摩师、高级营养师资格、保健师等在内的护理团队已经初步形成。
3.建立义工长效服务机制。一是高校学生义工。兰州市科教资源集聚，高等院校在校学生众多。高校定期组织学生担当义工，深入养老机构进行护理服务，既缓解了护理人员不足的状况，又使青年学生们得到了社会锻炼，培养了尊老孝老的意识。二是社区退休职工义工。积极动员邻近社区的退休职工到院进行义务护理，鼓励义工参加培训考试成为持证护理员，既节省了人员费用支出，又招聘到有工作经验、对养老工作有热情的护理员。据情暖夕阳金重庆院长说，目前“储蓄是养老”是比较符合现实国情的，其中采取记录义工工作时长、抵消未来养老收费的形式，将义工的无偿服务转变为养老优惠，将极大地调动社区居民从事义工的积极性。
4.注重营造养老敬老氛围。在为期一周的实地调研过程中，我们切身体会到养老机构工作人员的辛苦。养老机构的服务对象绝大多数为70岁以上生活不能自理的老人，部分老人还存在瘫痪、残疾、精神疾病等情况。为了保障老人的安全健康，对一些年龄较大、患病在身的老人，每隔一两个小时要进行一次夜间护理。要为老人们提供优质的养老服务，首先就要求工作人员具备强烈的责任意识和奉献精神。在日常管理运行过程中，兰州市的养老机构注重加强员工的思想教育，培养员工树立“三心”和“三不怕”，即“爱心、耐心、责任心”和“不怕脏、不怕累、不怕不理解”的精神。许多员工把老年公寓当成自己的家，经常放弃节假日休息，全身心投入到护理工作中，像对待自己的亲人一样关心照料入住的老人。养老院通过重视加强宣传培养，激发出工作人员的热情，营造出敬老爱老氛围，对于提高服务质量具有非常积极的意义。
5、积极探索虚拟养老院的新模式。2009年12月，兰州市城关区成立了虚拟养老院。它以网络通讯平台和服务系统为支撑，采用政府引导、企业运作、专业服务人员服务和社会志愿者、义工服务，社区服务相结合的方式，为全区老年人提供服务。老人拿起电话，拨打965885，就可以足不出户享受各种生活照料、门诊就医、送餐服务、健康咨询、法律援助、临时救援等八大类170多项服务。凡户籍和居住地均在城关辖区，男年满60岁，女年满50岁的居民均可申请加入虚拟养老院。按照“虚拟养老院”注册的信息将老人划分为A、B、C三种类型，并给予不同金额的政府服务补贴。其中，虚拟养老餐厅是老年人比较喜欢的一个服务项目。所谓“虚拟养老餐厅”由“三个一”即一部电话、一个平台、一批加盟店组成。老人每天10点前拨打电话订餐，中午即可到订餐的加盟餐厅，花6元享受一顿营养套餐，每餐政府配套补助9元钱，充分解决了老人吃饭的难题。同时也为老年人结交新朋友，加强交流与沟通提供了空间。
四、推动兰州养老机构发展的对策建议
兰州市的养老机构在取得积极进展的同时，还面临着一些问题和制约，主要包括：公立、民办养老机构职能定位不清晰，服务对象交叉重合；养老机构规模较小、床位不足，难以满足日益增长的机构养老需求；从业员工待遇普遍偏低，难以招聘到高素质适用人才，护理人员紧缺；在入住老人出现意外的情况下，养老机构面临的法律风险较大、经济负担较重、风险较高；养老机构医疗能力较弱，部分养老机构距离医院较远，在发生突发情况时难以及时救治等。养老服务作为一项重要的公共服务，政府的职责应该是立足当前、着眼长远，发挥主导作用，不断完善相关的制度设计，强化规划引导，多管齐下抓好各项服务与管理工作。基于此，提出有关建议如下。
1.明晰各类养老机构功能定位，解决好保障性供给和市场性供给两个层面的养老服务供给问题。以普惠性为原则，让尽可能多的老人能够获得基本的养老服务，解决面上的养老问题。公办养老机构具备公益性和福利性，应将满足“三无”老人及失能失智等护理难度较大老年人的需求作为重点任务。确保公立养老机构“兜底”接纳“三无”、五保老人，做到应保尽保，做到“鳏寡孤独废疾失独”皆有所养。但调研了解到的情况显示，因为公办养老机构收费更低、条件更好，在决定收住对象时比民办机构选择范围更大，往往倾向于优先将床位提供给相对健康、自理程度较高的老年人，在兜底保障“三无”老人方面也尚未发挥主体作用。建议进一步明确公立、民办养老机构的功能定位，公办机构在收住老人时应遵循公开、公正的原则，优先将床位优先提供给生活上不能自理的、低收入的弱势老年人群体。
2.扶持养老机构发展壮大。解决养老问题是一项伟大而艰巨的系统工程，应加快老年服务事业的体制创新，要充分运用市场机制和各种优惠政策引导和动员社会各方面的力量参与老年服务行业的建设，并对社会办的老年服务行业进行必要的调控、规范、指导和监督，逐步形成政府引导和宏观管理、社会组织或企业自主经营的体制。建立规范的养老服务业准入制度，积极鼓励民间组织、个人等社会力量创办养老机构。注重借力社会组织和其他各种力量助推养老事业发展。建议进一步扩大和落实民办养老机构税收优惠、经费补贴等优惠政策，推动水、电、暖费按照居民价格收取，按照民办养老机构床位数量和入住情况给予适当财政补贴，并引导金融机构加大对民办养老机构资金支持力度。
3.强化养护人员队伍建设。推动养老机构提升服务质量，提高养护人员的素质和能力是非常重要和关键的一环。受制于护理工作繁重、社会地位不高、收入待遇偏低、发展空间有限等因素，养老机构护理人员的素质和技能均受到了限制。这就要求我们重视养护人员队伍建设，加快养老护理人员的职业化和专业化进程。政府应加强对养老机构老年护理人员的管理，推行持证上岗制度，统一规范护理人员的职业资质；推动改善养护人员待遇，稳定养老机构护理人员队伍；积极组织并鼓励护理人员参加继续教育，提高护理人员业务素质、完善知识结构、提高护理服务质量；大力发展老年护理人员的职业化和专业化教育，鼓励卫生专科学校和职业学校顺应时代发展的需要，重视和加强老年医学、老年护理教育，为养老机构输送高质量的老年护理人才。同时从调研情况来看，还要切实加强对养护人员职业道德和尊老爱老意识的培养。除了物质保障和服务保障，老人们还需要有情感投入的精神慰藉。
4.探索医养结合的有效模式。老年人健康状况直接影响到老年人晚年生命质量和生活质量。随着寿命的延长，老年人大都一体多病或带病生存，部分失能和完全失能老人所占比例逐步增大。因此建议，一是在医疗机构设立养老区或者由医疗机构定期派出医疗专家，为养老机构、社区卫生服务站进行老年病诊疗技术指导，开展健康管理，包括健康教育、健康查体、建立健康档案，根据老年人病情需要，提供灵活、机动的急救服务和技术帮扶；二是探索养老机构内设医疗机构及其医护人员纳入卫生部门统一管理，在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面，与医疗机构同等对待，以鼓励具有医师和护士资质的医护人员到养老机构工作。
5.完善养老机构事故处置机制。随着养老机构的发展、入住老人数量的增多，入住老人摔伤、骨折、猝死、自残、走失等意外事故及相关纠纷也不断增加（我们调研第一天，颐瑞康老年公寓就有一位老人跳入黄河自杀身亡）。这种情况不仅给老年人带来了伤害和痛苦，也增加了养老机构发展的风险，影响到养老事业的健康发展。养老机构不是医疗机构，发生入住老人伤害事故不能按照国家《医疗事故处理条例》进行处理。相关法律的不完善，使入住老人的伤害事故处理变得复杂化。为有效应对发生在养老机构的意外事故，建议从以下方面着手：一是加强预防。严格执行民政部门颁布的相关规定和标准，努力提高护理人员的技术水平和护理质量，加强护理工作流程的管理，强化与老人和其亲属的沟通与思想交流，有效预防养老机构伤害事故。二是建立事故良性处理机制。事故发生后，应及时采取应急处置举措，第一时间向主管部门报告情况，及时成立事件调查小组，稳定老年人情绪，做好与老年人家属沟通协商工作。在责任认定过程中，要依法认定伤害事故中的各方责任，明确养老机构、养老人员以及第三方的责任，据此确定赔偿形式及额度。待条件成熟时，建议进一步完善养老机构事故责权认定相关法律法规。三是通过财政补贴的方式引导和鼓励养老服务机构参与综合责任保险，实现全市统一投保。发生保险事故时，养老服务机构为防止或减少服务对象的人身伤害所支付的合理的、必要的施救费用，由保险公司按照约定负责给付。
6、继续探索并完善虚拟养老院模式，为探索养老服务产业化发展提供新思路。虚拟养老院是政府政策扶持、社会承载服务、社区互助服务、市场有偿服务的有机结合，丰富了服务内容，提升了服务功能，发展了服务内涵。目前兰州市城关区通过科技惠民计划取得了一定的阶段性成果，受到了养老人群的普遍认可。要在充分调研、了解和分析本地区运行情况的基础上，进一步借鉴国内虚拟养老的先进经验，不断完善数字化的虚拟养老院服务体系，如建设形成跟踪系统、智能调度系统和短信评价系统等，有效降低运行和管理成本，不断形成良好的社会效益。
五、结语
最美桑榆景，人间重晚晴。让老年人老有所依，不仅是子女的义务，也是政府和全社会共同的责任。面对滚滚而来的“银发浪潮”，很多家庭都要面临养老难题。此次调研为我们了解养老问题现状提供了很好的机会，也增强了调研团成员关注养老问题的社会责任意识。作为为人子女，我们终将面对日益年迈的父母；作为国家公职人员，观当前国内现状，养老形势不容乐观，实现老有所养任重道远，更要求我们开拓视野、勇于担当，为养老这个重要民生问题做出一份应有的贡献和努力。
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