市级层面统筹使用各类编制资源探析
刘德文周颖贞 杜生年 魏天麒
编制是党和国家宝贵的执政资源，也是稀缺资源。近年来，随着经济社会高速发展，政府提供的公益服务总量增加、质量提升，事业单位编制需求不断释放，如何解决好编制总量不足和刚性需求较大之间的矛盾，是机构编制人当前面临的重要课题。近期，张掖市委编办组建调研组深入县区、乡镇街道及市级部门开展专题调研，进一步摸清基层现状、广泛听取意见建议、解剖分析问题症结，积极探寻统筹使用各类编制资源的有效路径，以期贡献市级层面统筹使用各类编制资源的“张掖方案”。
一、统筹使用各类编制资源的政策背景及现状分析
编制资源作为党和国家机构职能体系的基本要素，是加强党的全面领导、维护国家机器有效运转的重要支撑，同时也是一种基础的、特殊的稀缺性资源。
统筹使用各类编制资源，是党中央作出的重大决策部署。2013年，中央明确提出编制总量控制要求，财政供养人员只减不增。此后，党的十八届三中全会再次明确严格控制机构编制，严格控制财政供养人员总量的要求，然而总量控制并没有解决编制管理面临的结构性矛盾，编制统筹调配难度较大。2017年，中央编办《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》提出了统筹调配编制问题，要求“加大事业编制省级统筹力度。充分发挥省级机构编制部门统筹协调作用。”党的十九大适时提出了“两个统筹”，即统筹考虑各类机构设置、统筹使用各类编制资源。2018年以后，相关政策文件逐渐明确了统筹的具体路径。党的十九届三中全会明确提出，要统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，在省(自治区、直辖市)范围内，打破编制分配之后地区所有、部门所有、单位所有的模式，随职能变化相应调整编制。党的十九届四中全会提出，严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本。从“严控”到“统筹”，中国的机构编制管理创新迈出了重要一步。
2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》公布，第二十一条明确提出“建立编制统筹调配和动态调整机制。根据党和国家事业发展需要，统筹使用各类编制资源，按照机构编制管理权限，加强编制的统筹调配和动态调整，建立部门间、地区间编制动态调整机制。”由此，统筹调配各类编制资源具备了明确的法理基础，随着改革的深化和管理的需要，统筹使用各类编制资源也愈发迫切，各地结合实际纷纷开始探索推进。2021年4月29日中共甘肃省委常委会会议审议批准，5月29日中共甘肃省委印发《中共甘肃省委机构编制管理规定（试行）》（以下简称《规定》），《规定》第四章编制管理第十九条也明确规定“坚持“瘦身”与“健身”相结合。适应经济社会发展变化和财政保障能力，妥善处理严控总量与满足发展之间的关系，管住管好用活编制，提高编制资源使用效益，更好保障党和国家事业发展。”“创新编制管理方式，统筹使用各类编制资源，加大跨地区、跨层级、跨部门动态调整编制力度，推动编制资源向发展急需、基层一线、民生领域倾斜，更好满足人民日益增长的美好生活需要。”上述规定 进一步为统筹使用各类编制资源提供了依据、明确了方向。
二、统筹使用各类编制资源的改革探索及当前编制资源管理存在问题
张掖位于河西走廊中部，古称甘州，西汉以“张国臂掖，以通西域”而得名，自古以来就是丝绸之路商贾重镇和咽喉要道，素有“塞上江南”“金张掖”之美誉。全市下辖甘州区、临泽县、高台县、山丹县、民乐县、肃南县一区五县，65个乡镇街道，第七次人口普查张掖市2020年底共有常住人口113.1万人。2020年，全市实现地区生产总值467.05亿元，一般公共预算收入完成26.95亿元，粮食种植面积330.15万亩。境内有汉、裕固、藏、蒙、回等38个民族，其中分布于祁连山区的裕固族是全国独有的少数民族。近年来，张掖市委编办聚焦提升编制使用效益主题，在创新编制管理，统筹使用各类编制资源上积极探索实践，为全市经济社会高质量发展提供了坚强的机构编制保障。
（一）结合改革刚性调。强化改革意识、创新思维，扎实深入推进党政机构改革、承担行政职能事业单位改革、经营类事业单位改革、乡镇街道管理体制改革等专项改革，把剥离职能后的富余编制、改制后的空闲编制、清理规范后调整的编制集中起来，着力保障民生服务和推进中心工作、落实重点任务用编需要，在推动全面深化改革的具体实践中促进编制合理流动，有效提升了编制使用效益，及时盘活了编制资源。
（二）围绕中心动态调。着眼于保障中心工作开展，跨区域从市直和其他县区为肃南县调剂自收自支编制基数，连人带编为退役军人服务中心等机构调剂编制和人员，从相同性质的执法机构为生态、文化执法队等调剂编制，从超编单位调整消化超编人员到空编单位，动态调整作用进一步凸显。根据疫情防控需要，及时为疾病预防控制机构调整增加编制，确保急需专业人才及时补充。不断调整优化教育、卫生、旅游等行业编制配备，在全力保障义务教育和学前教育用编需求的前提下，对市直学校事业编制实行行业总量控制，由教育主管部门根据生源变化动态调整，有效缓解了教育系统编制余缺不均矛盾；在公立医院试点开展编制备案管理，积极支持市直卫健系统先后调整引进高层次和专业技术人才，国家级紧密型县域医共体建设深入推进；为张掖芦水湾旅游度假区服务中心、高台县文化旅游发展中
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