疫情中的基层政策执行：危机时期的街头政策创业

摘要:

新冠肺炎疫情给基层政策制定和执行带来了重大挑战，改变了街头政策创业的环境。街头政策创业（Street-level Policy Entrepreneurship，简称SPLE）指的是利用机会窗口来实现政策创新和政策产出以达到特定目标。街头官僚（Street-level bureaucrats) 参与政策制定，以确保未来的政策结果。然而，就像一般的基层政策实施一样，街头政策创业很少放在危机背景下进行研究。我们的研究关注巴西社区卫生工作者，揭示了街头政策创业的自卫动机。这些街头官僚的目的是合法化社区卫生保健，使之成为抗击疫情的一部分，改革政府至今忽视的社区卫生服务。疫情提供了一个较长的机会窗口来保证社区医疗保健服务。危机时期街头政策创业与平时的街头政策创业相似但不同。街头官僚通过利用集体的努力和强有力的政治动员，进一步缩小了政策制定中地方、专家和政府视角之间的差距。

作者简介:

Anat Gofen, 耶路撒冷希伯来大学费德曼公共政策学院的副教授。

Gabriela Lotta, 盖图罗·瓦格斯基金会（FGV）公共行政与政府教授和研究员，2021年牛津大学客座教授。

Marcelo Marchesini da Costa，巴西教育与研究学院公共管理高级课程的助理教授。

文献来源:

Gofen, A., Lotta, G., and Marchesini da Costa,M. (2021). Workingthrough the fog of a pandemic: Street-level policy entrepreneurship in times of crises. Public Administration,99(3), 484–499. https://doi.org/10.1111/padm.12745

从左至右分别是Anat Gofen，Gabriela Lotta, Marcelo Marchesini da Costa

引入

在类似新冠肺炎疫情这样的危机时期，政府必须对瞬息万变的情况做出快速反应。因此，作为疾病治疗前沿，基层政策制定和执行面临重大挑战。政府在危机时期的决策是否成功取决于决策者和执行者之间持续不断的双向信息流，尤其是与街头官僚之间的信息流。自上而下的信息流将清晰全面的信息从政府传达到工人，而自下而上的信息流提供政策执行的反馈。街头官僚亲历且垄断政策执行。由于双向信息流的重要性，人们开始关注街头官僚在政策制定过程中的参与，以及街头官僚为影响政策结果特别是街头政策政策创业所作的努力。就像一般的政策创业家一样，街头官僚的目标是唤起公众意识，以促进政策创新解决方案。目前，研究者很少关注到危机时期的街头政策创业。我们的研究将有助于理解街头政策创业的发展，促进街头政策创业。

为了探索危机时期的街头政策创业，本研究选取了巴西社区卫生工作者在新冠肺炎疫情期间的政策创业作为案例，原因有三。首先，巴西作为第一波新冠肺炎感染的中心，需要连续的政策周期，以应对持续的危机及其影响。其次，巴西拥有世界上最大的公共卫生工作队伍之一，有28.6万多名社区卫生工作者在全国各地的公民居住区提供社区卫生保健服务。这些工作者是是典型的社会卫生工作者。第三，巴西的联邦机构之间权力平衡，地方和国家间是中心-外围的互动模式。这种结构使政策创业成为可能。

因此，我们得出两个结论。首先，危机为卫生工作者创造了一个长期机会窗口，以促进社区医疗保健在应对疫情中的关键作用。其次，危机时的街头政策创业与平常的街头政策创业有相似之处，但在一些关键方面也有所不同。突出的相似之处在于，他们都具有自卫动机，并将内部和外部动员作为关键策略。突出的区别在于，危机时期的街头政策创业动员有权势的政治人物，并主要依靠集体努力。

为了论述危机与街头政策创业的相关性，以下文献综述将街头官僚作为一个独特的政策企业家类别进行讨论，同时重点讨论危机期间街头政策创业的重要性。在明确研究方法后，研究结果详细阐述了危机时期的街头政策创业，同时通过文献对比强调了与平时街头政策创业的异同。结论部分总结了本研究对理论和实践的贡献。

街头政策创业在危机时期的重要性

政策企业家在政策变迁中作用巨大。他们为确保未来政策产出而投入大量努力来制定政策议程和动员公众，但却缺乏实施政策的必要资源。政策企业家致力于具体的政策变迁，提倡打破现状的创新政策解决方案，他们具有独特的属性、技能和多维战略。政策企业家善于识别和利用机会窗口。在窗口期，问题源流、政策源流和政治源流并行不悖，相互作用。尽管机会窗口通常是短期的、不稳定的，而且可能不会同时存在于不同的政府层面，但它被认为是政策创业最重要的条件。

研究者们普遍认为，不仅政治家和政府高层管理人员可以成为政策企业家，包括街头官僚在内的低级官僚也可以成为政策企业家。街头官僚与公众联系紧密，因此他们能够确定实际需求，发现机会窗口，并获得公众信任。和其它政策企业家相似的是，街头官僚利用政策创业以影响政策。但由于街头官僚难以和决策者直接沟通，而且政策创业成本高，支持者少，街头政策创业会基于自卫动机行事。街头政策创业具有多元化动机，包括追求工作效率、意识形态或经济效率，以及维护目标人群的福祉。因此，街头政策创业呼应了公共服务动机和“政策实践”的既定概念，这需要街头官僚审慎地改变政策，在专业范围内以改善弱势群体的生活。其它的政策企业家们一般是自私的，渴望投入的资源有所回报。与他们相比，街头官僚更加无私。

关于街头政策创业在危机时期的研究少之又少。危机改变了街头官僚工作的日常环境，以及进行政策制定的条件。通常而言，危机对人们的生活造成重大威胁，同时也会考验公民的行为，以及当局和公共机关的运作。具体来说，缺乏经验规律给基层政策执行带来了重大挑战。而且疫情瞬息万变，需要缩短政策设计的时间周期。在这些挑战下，人们需要政策制定更具有灵活性和及时性。首先，政府和政策执行者之间的双向信息流至关重要。第二，应急计划的合法性往往取决于决策过程的透明度和关键利益攸关方(如一线卫生专业人员)的参与。第三，政策执行的及时反馈对加快政策周期格外重要。因此，街头官僚是决策者和公众之间的重要缓冲，以及政策反馈的最终来源。危机放大了街头官僚的独特作用。同样，危机也突出了前线组织的信息垄断，以及街头组织的中介政治作用。

危机有望增强街头官僚作为政策企业家的优势。街头官僚在组织层级中占据相当低的地位，缺乏与决策者的直接沟通，以及缺乏影响政策形成的正式权威或合法性。这些特征在一般情况下被视为劣势，但在危机情况下则是利大于弊。上述综述表明，街头官僚是疫情期间(重新)设计紧急情况政策解决方案的关键参与者。

方法论

这项研究是关于疫情期间街道层面政策实施研究议程的一部分。在数据收集的第一步，我们意识到社区卫生工作者正在实施街头政策创业，并最终发展成为正式的政策变化。由于街头政策创业很少在危机背景下进行探讨，本研究采用探索性定性方法，并使用社会调查的扎根理论。新冠疫情将街头官僚置于泛流行病治疗的前沿，并对街头层面的实施提出了一些实质性挑战，为在危机期间探索街头政策创业提供了机会。具体而言，疫情要求街头官僚群体（主要是一线卫生工作者、社会工作者和警察）开展更多、更广泛的工作。街头官僚在高度不可预测性、需求更高但资源更少的情况下行使自由裁量权。此外，世界各地已经出台的保持社交距离政策挑战了街道政策执行的核心之一，即与对象群体直接、面对面的互动。

案例选择

之所以选择巴西作为案例，有四个原因。

首先，巴西被列为世界上应对疫情最糟糕的国家，因此这里提供了一个解释性案例研究，以探讨应对持续危机及其影响所需的现行政策制定周期。

其次，巴西拥有世界上规模最大的公共卫生工作队伍之一，包括28.6万多名社区卫生工作者，在全国公民住所内提供社区卫生保健服务。此外，巴西的社区卫生工作者是典型的街头官僚，每天直接与市民互动，提供卫生服务，同时拥有很大的自由裁量权。巴西的社会卫生工作者有很强的职业身份，并有特权获得他们所服务社区的信息。在巴西，社区卫生工作者是能够影响公民和执行预防性卫生政策的强大劳动力队伍，这主要归功于他们生活在所服务的社区内。

第三，巴西的政府应对措施在疫情的头几个月侧重于紧急卫生服务和医院护理，忽视了社区医疗保健作为抗击疫情的政策工具。因此，健康问题，包括感染和不需要住院治疗的人的治疗都被忽视了。此外，总统和作为社区卫生服务监管机构的卫生部的否认，导致社区卫生工作者在应对疫情方面的作用出现重大不确定性和混乱。为了改变迄今为止对社区卫生保健政策的轻视态度，社区卫生工作者开始实施街头政策创业，将社区卫生政策作为相关的、有贡献的、有效的政策工具，纳入政府对疫情的治疗。

最后，该国多方面的政治斗争也加剧了医疗危机。中央政府一直把维持经济活动作为优先事项，总统认为中央政府不应该制定对抗疾病的卫生政策。到2020年8月，卫生部仅将30%的应急资金用于疫情。与此相反，该国许多州长和市长都把公共卫生放在首位，并采取了保持社交距离和社会隔离政策。这种政治冲突给各州和市政府带来了挑战，它们在制定政策优先事项方面拥有自主权，但在资金和监管方面依赖中央政府。不同级别的行政机关之间的分歧阻碍了协调工作，并就如何行事发出了相互矛盾的信息，导致了公众的混乱。

数据收集

为了提供全面和多样化的信息，我们使用了近600种不同类型的多来源在线通信数据。其中一个数据来源是一个公开的Facebook群组，该群组有超过20,750名在巴西各地工作的社区卫生工作者。数据取自2020年3月至5月期间该群组中600余名卫生工作者发布的贴子，其中包括112次与疫情有关的讨论。此外，76名社区卫生工作者回复了我们发布的一条消息，表示愿意接受关于疫情期间工作的测试。虽然受访者不是随机选择的，但这些样本包括了巴西所有五个地区的人群。其他线上数据源有从社区卫生工作者联合会和工会官方网站收集的材料，包括22次实况转播和视频，向代表发送的两份文件，要求关注社区卫生工作者的要求，以及卫生部重新定义社区卫生工作者在疫情期间的作用的两份官方文件。

我们还对来自圣保罗市的6名社区卫生工作者的采访，他们回答了我们的一般性问题，例如他们对疫情及其治疗的看法，以及它如何影响社区卫生工作。

最后，我们对工会代表进行了三次深入采访，其中包括圣保罗和圣保罗的一名当地代表，对一位担任全国社区卫生工作者协会主席的国家领导人进行了两次采访。访谈于2020年3月、4月和7月进行，时长约60分钟。

危机中的街头政策创业

我们使用NVivo软件对访谈记录(N=3)、WhatsApp和Facebook的感言(N=81)、文件(N=2)、网站帖子和Facebook上记录的辩论(N=600)进行了编码。根据扎根理论，首先，公开编码确定了社区卫生工作者在街头执行工作的哪些方面受到了疫情的影响以及以何种方式受到了影响。从编码中我们发现，危机从四个方面影响了街头政策创业。第一，危机提供了一个机会窗口。第二，街头政策创业的动机。第三，创业战略，包括动员有影响力的政治家。第四，街头政策创业通过集体努力发挥作用。

危机：延长的机会窗口

下面，我们将定性研究得出的结论与文献中对街头政策创业的描述进行了比较。

分析表明，危机状况以及随后政府应对措施引发了一系列问题，公众对在疫情期间如何行事感到困惑。社区卫生工作者提出的政策解决方案作为关键政策工具，促进了社区健康服务。国会于7月立法，明确承认社区卫生工作者是在疫情应对中发挥关键作用的专业人员，并强调社区卫生保健是卫生政策的优先事项。这项立法将卫生工作者与政府应向其提供防护设备的官员定义为专业人员。此外，根据这项法律和最高法院的另一项决定，地方和州政府具有自主权，可以制定自己的对抗疫情的方案。在许多情况下，社区卫生工作者成功地影响了州和地方各级的政策设计，使新出台的政策决定利用社区卫生保健作为防治疫情的主要政策工具。Facebook上提到了一个这样的例子：“我的城市建立了由护士、流行病学监测人员组成的应对Covid-19委员会，在卫生工作者的帮助下，通过WhatsApp陪伴家属，收集和传递患者的指示。”

1.问题源流

问题源流打开了一个政策窗口，其中多个公共卫生问题获得了公众和政界的关注。严重的疫情和政府应对措施对社区卫生服务造成了重大限制。

具体而言，疫情给公共服务造成了困难，特别是社区卫生服务。缺乏个人防护装备使社区卫生工作者及其客户面临危险。政府对社区卫生服务的忽视带来了更多问题，包括感染者的治疗。对其他公共卫生问题的忽视，以及社区卫生服务的中断，产生了更多未满足的卫生需求。

此外，当地需求与社区保健服务之间的差距进一步扩大，因为社区卫生工作者要么没有得到任何指示，要么得到了相互矛盾的指示。一个典型的例子是卫生部3月份发布的一项新的正式方针，该方针的第一部分要求卫生工作者在疫情期间停止探望病人，而第二部分要求卫生工作者照顾病人并到病人家中探望病人。后来的政府政策没有提及社区卫生工作者，反映了政府在抗击疫情对社区卫生机构的轻视。

社区卫生工作者也表达了不知道该做什么的沮丧情绪：“我们感到孤独。我们不知道该做什么，在我们继续工作的时候，没有人保护我们。”截至7月，工会统计有70多名社区卫生工作者死于Covid-19，但没有官方的指导或培训，社区卫生工作者甚至“从电视上学习如何防止感染和传播疾病”。中央政府的停滞迫使社区卫生工作者自己重新安排日常工作。

另一个问题是在制定政策解决方案时忽视医学知识和证据。巴西总统决定要求军队生产羟氯喹来治疗新冠，尽管包括世界卫生组织在内的卫生当局警告说，羟氯喹不是一种有效的治疗病毒的方法。这种情况的出现加深了卫生工作者对公共卫生意图和结果之间理解的偏差，卫生工作者认为总统的言论导致了更多困惑和混乱。

总而言之，问题源流不仅仅指的是疫情造成的公共卫生问题。卫生工作者始终认为政府对疫情的反应不一致、不充分和不足以满足公众需求并阻止疫情的蔓延。

2.政治源流

舆论、联邦政府和地方政府这三个关键行为体卷入了一场政治斗争，这场斗争不仅涉及疫情的总体管理，还涉及卫生工作者在危机中的作用。卫生工作者多次提到其直接提供行动的效力下降，这主要是由于公众越来越不遵守为避免疫情而要求的社交距离，而各级卫生组织的指示不一致加剧了这一情况。分析表明，政治争端反映了在公共卫生利益还是经济利益优先方面的分歧，这反过来助长了公众不遵守规定，从而加重了卫生工作者的工作负担。特别是，总统一直在否认危机，而许多州长和卫生当局的说法恰恰相反，这种冲突加剧了疫情的严重性。一些州长和市长在科学家的支持下，也反对总统推荐羟氯喹的决定，并开始了反对总统的运动。与中央政府相反，市长和州长经常优先考虑公共卫生，推出各种促进健康的政策，同时抑制国内经济活动。

正如一位工会代表所指出的那样，在这场经济与健康的争端之后，社区卫生工作者作为代表公共卫生利益，被推到了一个艰难的境地。除了健康风险增加外，卫生工作者在政策交付的过程中还面临新的挑战，越来越多地需要说服人们遵守社交距离。

总而言之，政治源流反映了公众普遍的混乱，这不仅归因于不确定性危机造成的困难，也因不同级别政府之间关于如何治疗疾病的争论而被放大。

3.政策源流

总体而言，在2020上半年，社区医疗保健是街头政策创业是抗击疫情的政策解决方案。巴西政府设计和实施的卫生政策则侧重于最严重的患者，主要是将资源转移到为重症监护病房医院，以及允许在不经过常规监管程序的情况下购买呼吸机和额外用品的特殊立法。因此，虽然全国各地都提供社区卫生保健服务，但社区卫生保健服务和社区卫生工作者作为一线劳动力，被标记为与疫情应对无关且不重要。事实上，作为参与应对疫情的卫生官员，社区卫生工作者没有得到任何正式的承认。在为应对疫情而引入的新政策中，政府忽视了卫生工作者的培训、资源和活动。此外，危机和政府政策反而限制了社区卫生服务，同时对社区卫生工作者开展日常活动和发展必要工作调整能力的能力提出了挑战。

社区卫生工作者推动的政策解决方案旨在让政府从对社区卫生保健不屑一顾转变为利用和利用社区卫生基础设施、人力和资源来应对疫情。社区卫生工作者参与了政策设计过程，提出了一项政策解决方案，强调政府政策不应只投资于医院和紧急护理或未经批准的药物，而应利用全国各地提供的社区医疗保健系统。利用社区卫生保健政策来对抗疫情，并将社区卫生工作者的日常工作作为一项主要政策工具，旨在应对问题源流和政治源流中的三个新问题：第一，防止感染，治疗轻症患者，以及治疗其它高危健康问题;第二，确保社区卫生服务的透明度和有效性;第三，让公民放松和放心，这不仅是疫情的要求，也是解决不同行政级别地政策分歧的要求。

总之，社区卫生机构的街头政策创业带来了公共卫生方法的根本转变，即从仅依赖紧急卫生服务治疗严重患者，转向更综合的方法，包括社区医疗保健和为轻症患者提供社区卫生服务，以及努力防止病毒在当地社区传播。

将危机作为机会窗口与一般政策窗口有两个不同之处。首先，政策窗口期往往是短暂的， 而街头政策创业经常在政策实施的漫长过程中坚持不懈地努力，而不是围绕一个短暂的政策窗口期进行集中宣传。在本次疫情中，危机的出现提供了一个长期的机会窗口，而街头政策创业仍然进行集中宣传工作。第二，为了应对疫情，政策窗口在问题源流中打开。一般而言，政策解决方案旨在解决“真正的”问题，这与政治源流中开放的政策窗口不同，后者反映了”解决方案追求问题”的模式。然而，我们的分析表明，社区医疗保健的推广不仅是作为新出现问题的政策解决方案，也是为了应对对社区卫生机构的信誉和必要性的威胁，确保社区卫生保健的连续性。因此，危机期间的街头政策创业呈现出两种模式的混合，而不是简单的二分法。

危机中的街头政策创业：自卫动机

如上所述，疫情带来的变化和错误的政府应对措施抑制了社区卫生工作者继续在社区实施社区卫生政策的能力。因此，提倡将社区卫生政策作为防治疫情的工具，反映了一种自卫动机，以确保向公众提供卫生服务的连续性。此外，该组织旨在影响政策设计，以确保社区卫生工作者在卫生服务中的专业作用在抗击疫情中得到认可，正如一位社区卫生工作者在Facebook帖子中提到的那样，“现在我们必须证明我们是有用的”。

社区卫生工作者描述了对怕被感染，或者感染他人，这种言论也反映了对社区卫生工作者的自卫态度。6月对870名社区卫生工作者进行的一项全国调查显示，随着时间的推移，社区卫生工作者面临的风险进一步增加，对防护设备和更新指南的需求加剧。调查发现87%的社区卫生工作者表示，在疫情期间没有做好防护准备。

危机期间的街头政策创业与一般的街头政策创业一样都展现了一种自卫态度，其目的是“避免失去而不是获得重要的资源或有利的政策动态”，并且有一个共同的概念，即街头官僚对组织合法性威胁做出反应，总体上采取行动保护现状。自卫动机还反映在社区工作者努力争取官方承认其参与的必要性、潜在贡献及其在抗击疫情中的关键作用。总而言之，我们的研究表明街头政策创业在危机中多次试图保持社区卫生服务持续提供，以及为社区卫生工作者的专业地位争得承认。

危机中的街头政策创业：动员内部人士、外部人士和有权势的政治家

为了促进政策变迁，维护公共卫生利益，社区卫生工作者开始努力通过在全国范围内阐明社区卫生保健的合法性和相关性来影响政策议程。具体而言，社区卫生工作者利用多种社交媒体和其他平台动员不同行为体，并就社区卫生的重要性及其对抗击疫情的潜在贡献分享观点。动员公众舆论的一个突出战略是在全国各地不同城市发起每周在线公开会议。在这些与公众的直接互动中，社区卫生工作者收集需求，并制定一份诉求议程，稍后提交给决策者。社区卫生工作者通过这些会议成为公众代表，向决策者表达公众的需要和要求。

为了获得国会和卫生部的关注，社区妇女不仅主动建立联盟，而且还加入现有的联盟，例如捍卫公共卫生联盟。这些联盟的目标是团结更多合作伙伴，包括内部和外部人士。具体而言，社区卫生工作者努力将媒体行为者、卫生专家、司法系统官员以及高级政治家纳入联盟。他们在地方和全国范围内都动员了主要的媒体渠道，地方一级的社区卫生工作者负责激活他们在地方媒体上的联系，而其他社区卫生工作者则与国家渠道联系。例如，他们通过撰写观点文章，接受报纸、杂志和电台的采访，以及参加高知名度的节目，例如巴西最大的电视频道的新闻系列节目，来传播社区医疗保健对全国和总体的重要性。

为了形成一个专业的大型联盟，社区卫生工作者动员了其他有类似议程的卫生专业人员和学者，例如组织与护士工会的公开会议。在全国其它地方，社区卫生工作者与所在州的专业人士和学者合作，同时努力与这些行为体的全国代表和工会合作。为了获得专业卫生界的支持，社区卫生工作者开展了一些新的活动，如协会主席所描述的：“我们开始与来自学术界、卫生专业人士的一些重要人物一起，成为全国卫生系统运动的一部分。我们建立了一个由巴西各地代表组成的网络，每周讨论公共卫生和社区卫生工作者的重要话题。”

动员司法系统的努力是对卫生部无视工会此前要求提供防护装备的回应。社区卫生工作者通过工会或小组向司法系统提出上诉，并起诉中央政府，认为应为他们提供防护装备是强制性的。

有人认为，街头政策创业不太可能动员政治上有影响力。事实上并非如此，社区卫生工作者的倡议获得了有影响力的政治家的关注，这可能归因于危机产生的机会窗口时间长、空间大。在媒体、卫生政策界和司法系统的支持下，卫生工作者能够动员高级别政治家。要知道政府的反应必须迅速，政策决定的中心是中央政府，就需要动员高级别政治家，以确保社区医疗保健将纳入疫情应对措施。比如，每周与立法者举行会议，使他们了解优先的政策解决办法。在媒体、脸书讯息和大量电子邮件的压力下，政客们同意参与有关社区医疗保健的公开辩论，并将社区工作者关于优先考虑医疗保健政策的要求纳入其立法议程。

危机中的街头政策创业：集体努力

人们通常将政策创业描述为个人的努力，而很少谈及由团队或团体实施的政策创业。最近对政策创业的研究兴趣强调了政策装也对低级别官僚的作用，他们“难以独自推动政策变革，需要团结、合作和有效的互动，以实现共同的目标”。

在危机期间，街头政策创业作为集体努力的表现，大多是被迫为之，而不是一种选择。正如Facebook上的一篇帖子所反映的那样，人们认识到，影响政策设计并成功推动政策变革需要集体行动，而不是以个人的身份行动：“不幸的是，在过去几年里，我们非常不团结和分散。每个社区卫生工作者都在寻找自己的利益。但是，面对中央这么多的疏漏和矛盾，我们必须一起做点什么。我们开始使用这些技术，在WhatsApp和Facebook上与其他社区工作者一起创建群组。通过这种方式，我们能够建立沟通，并开始集体要求一些改变。”

街头政策创业作为一项集体努力，同时反映在地方和国家动员的战略中。另一个例子是，每个社区工作者会议的公开声明、视频和帖子都以“团结使我们更强大”结尾。集体精神也反映在街头政策创业不断被描绘为“全国运动”，不仅捍卫社区工作者本身，也捍卫政策，正如一位社区工作者在网上评论的那样，他认为“全国运动在危机期间做得很好，捍卫了我们和政策。”此外，除了工会领导层外，社区卫生工作者在总体上受到了赞扬，正如一位社区工作者在网上表达的：“我想发表公开声明，感谢领导全国运动的同事们，他们在危机期间在全国舞台上很好地代表了我们的事业。”

由于大量的宣传，集体战略得以实现。例如，街头政策创业的活动在网上辩论中得到协调，地方领导人的感言建议从地方和个人的原因转变为国家和集体的努力。

集体主义的出现引起了公众的关注，正如一位社区工作者所提到的，“在这些生活中，我们收集并讨论我们的困难，并尝试提出改变。因此，我们受到了社会和媒体的好评。我们还在一个虚拟平台上与每个地区举行会议，我们已经实现了联系，并提升了专业地位。”

结论

尽管危机改变了街头政策实施的环境，但街头政策创业研究往往集中在平时。本研究专注危机期间的街头政策创业，我们发现，尽管它与平时的街头政策创业有相似之处，但也有不同之处。首先，就像通常将政策创业描述为有效利用机会窗口一样，危机期间的街头政策创业出现是为了利用危机创造的机会窗口，在危机期间，多重健康问题加上公众困惑的政治氛围，使卫生工作者寻求将社区医疗保健合法化，成为疫情应对中的一项政策解决方案。然而，与政策企业家必须善于识别转瞬即逝的政策窗口并迅速采取行动的普遍观念相反，危机引发了一个漫长的机会窗口。此外，“问题寻找解决方案”和“解决方案寻找问题”之间的两分法，代表了理性与非理性模式，危机期间的街头政策创业将二者混合起来。

其次，街头政策创业并不是自愿的选择，在危机期间，街头政策创业的出现是为了满足迫切的需求，并被用于确保向公众提供现有服务的连续性，以及应对新出现的需求。为了应对危机和随之而来的政府反应所带来的去合法化威胁，危机期间的街头政策创业反映了一种自卫动机，旨在保证政策的连续性。本研究强调，尽管街头官僚具有影响公民生活的巨大力量，但它们往往也很脆弱。

第三，与日常的街头政策创业类似，疫情期间的街头政策创业也是基于加入现有联盟，动员内部和外部网络，包括其他卫生专业人员、媒体和司法系统。尽管如此，与目前认为街头政策创业主要涉及权力较小的行动者的传统思维相反，我们的研究结果表明，危机条件要求并使社区卫生工作者能够动员有权势的政治家，这些政治家由于社区卫生工作者在网络过程中获得的知名度而参与进来。

第四，作为集体努力的政策创业尚未得到充分研究。当前学术的主要焦点是个人政策企业家，主要是高级别政治家。具体而言，政策企业家经常参与合作行动并采用面向群体的战略。此外，政策企业家的解决方案能够解决的需求或问题越具有集体性，政策企业家成功的机会就越大。同样，街头政策创业研究通常涉及企业家个人，甚至一组街头官僚在政策创业中的参与也被视为个体活动的集合，而不是作为集体和协调的事业。

该研究发现，危机期间的街头政策创业是一种集体的、精心策划的行动，本研究考虑了近期各个政策部门的一些研究，这些研究明确提到了集体政策创业，同时强调了建立集体机构在刺激政策创新方面的关键作用。具体而言，危机期间的街头政策创业符合集体政策创业的新描述，即允许利用不同的能力和技能，通过包括“操纵公共决策论坛”在内的手段，来传播新政策思想。

值得注意的是，危机期间的街头政策创业利用了有效的政策创业战略，并需要时间来实施并影响政策议程。然而，在快速变化和高度不确定性的条件下，确保政策成果不仅需要政策企业家加速和加强努力，而且还需要精心安排他们的创业活动。

研究表明，参与集体创业行动的个体在政策创新中发挥着关键作用。此外，危机期间的街头政策创业支持了对集体创业的新理解，这对街头官僚这类较低级别官员很有帮助。

最后，现在人们普遍认为，街头官僚发挥着三个主要作用，即传达政策、调解政策和调解政治。大部分研究集中在直接交付互动过程中基础政策的构建。尽管政策的传递和调解有充分的研究，但对调解政治的研究却不足。街头政策创业中，街头官僚调解政治，尤其是当它涉及到向高层代表和表达政策客户的需求和要求时。

编译 | 陈角一

审核｜林陌声

终审｜李井仁

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