关于完善本市公共卫生应急管理体系的建议
市政协经济委员会、民革市委、九三学社市委
2020年03月02日
市政协委员、第一财经日报社副总编辑杨燕青，以及林羿、吴健生、李磊、孙政[1]等反映，上海作为国际化大都市，要进一步完善重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系，保障城市安全健康运行，确保中长期高质量发展。
一、“十四五”规划编制中，加大公共卫生投入和改革力度
上海要成为卓越的全球城市，需要拥有与之匹配的更高能级的公共卫生防疫系统。此次疫情暴露出上海在公共卫生能力方面所面临的挑战。比如，2018年上海全市卫生人员总数为25.14万人（对应于2400万常住人口），人均拥有卫生人员仅比全国水平高0.001；全市居民平均就诊人数11.4次（以常住人口作为基数），是全国的2倍，整个医疗体系实际承受的压力较重。又如，上海市和各区疾控中心的实际编制数仅达到要求的60%-75%，公共卫生人才匮乏。
建议在“十四五”规划编制中，重点关注公共卫生改革。一是加大公共卫生领域投资。将市级卫生健康支出GDP占市级一般公共预算支出比重从2019年的7.8%提升至15%左右，即从200亿左右上升到400亿左右。在医疗领域加大开放力度，允许民间资本和国际资本进入，进行实质性的供给侧改革。二是强化公共卫生机构职能。增加并配足疾控中心防疫人员编制，给予充分经费保障。在国民健康和医疗相关标准和政策制定中，提升公共卫生指标的考量权重评估，增强公共卫生机构（疾控中心）在疫情防控、应急启动工作方面的职能和权限。三是加强公共防疫人才培养。建立类似于美国的NIH的上海/国家公共卫生研究院，建立公共卫生与防疫的研究体系、实验室体系，汇集全球高端科技人才，承担中国乃至全球的公共卫生领域的前沿研究工作。在高等教育中重视流行病和公共卫生专业的设置和扩大招生规模，加强在职教育培训和相关证书效力。
二、建立城市风险及应急管理平台
风险防控已经成为我国未来城市治理的重中之重。疫情防控过程中面临的物资调配紧张、人员管控难度大等问题，均反映了风险管理能力、应急管理能力对于保障城市安全运行的重要性。城市风险涉及“生命线”风险、居住风险、出行风险、场所风险和叠加风险等。这次疫情是典型的叠加风险，“不确定性”“不可预见性”和“迅速扩散性”是其基本特征。这类风险危害程度越来越深，不仅仅体现在一个风险或是一个事件引起的连锁反应，更多时候体现在多个风险共同产生的叠加效应。上海作为国际化大都市，建立城市风险及应急管理平台迫在眉睫。
建议依托“一网统管”建立上海城市风险及应急管理系统平台，统一规划设计、统一标准规范、统一数据管理、统一功能设计、统一运营管理。一是构建建立高度科学的、社会各方参与、可以量化降低风险和应急管理的全新体系。推动风险管理和应急管理的法制、体制和机制的创新，全面分析国内外风险管理、应急管理的经验，从全灾种、全社会和全球化的角度统筹城市风险管理和应急管理。二是充分利用国内在互联网技术、平台、电商、物流、网络安全方面的优势，建立风险管理系统。全面采集和感知城市运行数据，结合公安大数据，结合大数据、人工智能等手段，有效进行风险识别、风险分析、风险预警和辅助决策。三是建立智能应急调度系统，创新应急保障方式。统一调度和管理应急物资、应急通信、应急交通、应急物流、应急舆情，通过标准接口对接各类应急需求。
三、建立重大公共卫生应急物资储备机制
疫情发生以来，应急物资产能远远跟不上日益增长的社会需求，包括口罩、消毒药水、额温仪、防护服在内的各类涉疫应急物资严重短缺，甚至上海市各大医院也均未储备足够的符合医用条件的应急物资，给疫情防控带来了巨大的风险。
建议建立重大公共卫生应急物资储备机制，将应急物资储备纳入公共预算范畴。一是建立防疫应急物资生产企业名录，梳理、征集一批在关键时候可以民用转产的企业清单。二是建立防疫应急物资大数据监管平台，将防疫应急物资储备信息、防疫应急物资生产企业信息、各类慈善捐款等信息统一纳入监管平台，使应急物资高效、精准投放。
四、系统规划城市防灾抗疫等应急空间
在疫情的防控过程中，最为突出的问题之一就是应对疫情的防灾救护空间不足。在定点收治医院的床位完全不能满足需求的情况下，“火神山”“雷神山”两座医院10天内建成，这是工程建设领域各条线通力合作的壮举，但也反映出当时急缺医疗救护空间的无奈。
建议系统规划城市防灾抗疫等应急空间。将城市中的大中型体育场馆、文化场馆和会展空间作为应急空间的首选（一级应急空间），将大中院校、党校等场所作为补充（二级应急空间）。规范应急空间的日常管理与利用，最大程度地确保应急空间在正常情况下的合理使用，避免空间的荒废，同时确保在灾难发生后能在极短时间内进入到救灾状态。
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