关于我县农业用地使用情况的调研与思考
土地是农业农村发展最重要、最具潜力的稀缺资源，土地问题是“三农”问题的重中之重。充分开发利用农村发展用地资源，破解耕地保护与建设占用耕地之间的矛盾，对协调推进工业化、城镇化和农业现代化，全面实施乡村振兴战略具有重要意义。
一、基本情况
（一）农村发展用地基本情况
农村发展用地包括四类：一是以耕地、园地、水域及水利设施用地、设施农用地为主的生产用地；二是以农村居民点建设用地和农村道路为主的生活用地；三是以林地、湿地为主的国土生态空间；四是以草地及其他可复垦土地为主的耕地后备资源。我县第三次全国国土调查数据显示，我县四类农村发展用地总面积148464.23公顷，占总面积的97.25%。其中，国土生态空间占比最大（72.93%），生活用地占比最小（3.37%），以耕地为主的生产用地占比为17.28%，人均耕地1.78亩。随着工业化、城镇化的不断推进，农业的产业地位相对减弱，农村劳动力大量流向相对发达地区，形成农村人口发展性流动趋势。各种因素的共同作用，使乡村发展用地相对剩余与城镇建设用地紧张两个问题并存，建设占用耕地情况加剧，耕地保护压力进一步增大。
（二）工作开展情况
为促进工业化、城镇化与农业现代化协调发展，我县立足农村发展用地资源，用好用活占补平衡、增减挂钩、进出平衡等政策，通过土地整治复垦和高标准农田建设，拓宽补充耕地资源，积极化解发展中耕地保护与建设占用耕地这一矛盾。
1.严格落实耕地占补平衡政策。《中华人民共和国土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”，“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。为严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护提供了法律依据。表2数据显示，2018—2021年，我县共实施耕地占补平衡土地整治项目12个（含提质改造项目3个），新增耕地4547.27亩，其中可用于耕地占补平衡补充耕地面积3996亩，新增粮食产能251.69万千克，极大地缓解了全县建设用地占耕指标紧缺的局面。
2.规范落实城乡建设用地增减挂钩政策。《省城乡建设用地增减挂钩工作管理实施办法（试行）》作出明确阐释：“增减挂钩，是指依据土地利用总体规划将若干拟整理复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧区）和拟用于安置及城镇建设的地块（即建新区）等面积共同组成拆旧建新项目区，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，改善农村生产生活条件，提高节约集约用地水平，优化城乡用地布局，助力脱贫攻坚和乡村振兴事业发展。”表2数据显示，2018—2021年，我县共实施城乡建设用地增减挂钩土地整治项目10个，新增耕地1512.416亩，其中可用于城乡建设用地增减挂钩补充耕地面积1538.416亩。通过项目的实施，解决了我县27个易地扶贫搬迁安置点494.5665亩的用地规模、占补平衡385.9395亩补充耕地。我县自然资源局的《增减挂钩资源潜力调查成果》显示，我县能够复垦的农村居民点用地等闲散建设用地、废弃采矿用地资源约5986亩。2021年11月以来，我县推动清理整治农村临违建筑和危旧房屋工作，截至2022年6月30日，全县共清理整治9115宗、占地面积744.1亩的农村闲散建设用地，通过实施增减挂钩项目，预计可产出补充耕地指标357.9亩。
3.农业设施建设用地进出平衡政策落实情况。为严守18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，严格管控一般耕地转为其他农用地。根据省、市自然资源和农业农村主管部门关于严格耕地用途管制有关要求，我县人民政府正在组织开展年度耕地进出平衡总体方案编制工作。
二、存在问题
（一）耕地保护与建设占用耕地之间的矛盾加剧
在新增建设用地总量和强度“双控”的前提下，我县建设用地指标逐年减少，建设用地需求受限，建设占用耕地情况加剧，耕地保护压力更大。“国土三调”时的耕地比我县第二次全国土地调查（以下简称“土地二调”）面积减少15.07%，同期三类主要建设用地（城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地）面积却增加了41%。
（二）城乡建设用地矛盾突出
农村劳动力的大量流失，造成乡村建设用地相对过剩。“国土三调”时，我县城镇与农村（常住人口）人均建设用地面积分别为89.2平方米和505.85平方米，二者之比为1.5∶8.5，远低于“到2030年城镇与农村建设用地面积之比调整为3.9∶6.1左右”（《全国国土规划纲要（2016—2030年）》）的目标。
（三）耕地“非农化”“非粮化”情况加剧
在“国土三调”耕地面积比“土地二调”减少的同时，园地面积增加103.8%（合2436.24公顷）。这从一个角度说明：在农业现代化发展过程中，许多占用耕地的“非农化”“非粮化”农业生产新业态大量涌现，“守住18亿亩耕地红线”受到冲击，耕地保护形势严峻。
（四）农村发展用地现状不适应农业现代化产业发展要求
1.耕地质量偏低。“国土三调”数据显示，我县现状耕地29.41万亩，其中，水田和水浇地面积分别为5.75万亩、0.62万亩，分别占耕地总面积的19.57%、2.09%；而旱地面积为23.04万亩，占耕地总面积的78.34%。由于耕地坡度大、年降水量偏低、水资源匮乏、地质构造不利于保水等自然因素制约，规模化土地整治条件受限，造成耕地质量低，高标准农田面积占比小，对市场化、规模化农业现代产业发展的支撑不强。
2.耕地外其他农用地利用效率不高。“国土三调”数据显示，园地、林地面积比“土地二调”时分别增加103.80%、14.05%，但总体利用效率不高。现有园地中的核桃、板栗、中药材等产业与市场上其他地方成熟产业雷同，自身特色优势不突出，产业规模小而分散，市场效应不足；林地利用没有发挥自身的生态优势，提供生态产品或生态服务较少。
（五）保障措施有待健全完善
1.工作统筹协调机制运行不畅。由于耕地保护制度严、任务重，而土地整治项目实施周期长（通常需要2~3年），导致耕地保护、土地整治、建设占用耕地三项工作之间协同合作弱化，各自为政甚至相互制约情况时有发生，工作整体推进的合力不强。
2.项目资金保障压力大。目前，各级政府的财政投入依然是土地整治项目资金主要来源。随着减税降费力度加大，资金刚性支出压力增加，政府性债务还本付息任务加重，财政收支矛盾突出，土地整治项目资金保障压力大。
3.激励补偿机制有待完善。加强对耕地保护责任主体的补偿激励是协
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