《关于上海市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》解读
近日，《关于上海市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（沪府规〔2021〕2号，以下简称《实施意见》）正式印发，确立了“十四五”加快推进新城规划建设工作的总体目标要求和实施策略。为更好地理解文件出台的背景和内涵，现主要从四个方面进行全面解读。
一、《实施意见》制定的工作背景
《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》确立了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的“十四五”市域空间发展新格局。其中，“新城发力”是重中之重，市委、市政府明确“把推进新城高水平建设作为‘十四五’规划战略命题来谋划”。为落实这一重大决策部署，市政府明确了推进新城规划建设的“1+6+5”总体政策框架，即由市规划资源局、市发展改革委牵头制定《实施意见》，立足实施角度，作为面上指导推进新城规划建设的核心文件；由市发展改革委、市交通委、市经济信息化委、市住房城乡建设管理委、市规划资源局等部门围绕政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建等方面制定六个重点领域专项工作文件；由
各新城所在区政府、管委会牵头制定五个新城《“十四五”规划建设行动方案》，确定各新城“十四五”规划建设的目标指标、实施策略、重点地区、重大项目和政策机制。
二、《实施意见》制定的工作过程
2020年9月，市政府成立了由龚正市长任组长的市新城规划建设推进协调领导小组。分管市领导先后召开两场新城规划建设专家座谈会，并多次赴各新城调研。11月23日，市政府常务会议审议通过《关于“十四五”加快推进新城规划建设的工作方案》。按照“1+6+5”总体政策框架要求，《实施意见》起草工作全面推进，先后开展了四轮意见征询，广泛听取市、区各部门意见，并与6个专项牵头部门、5个新城所在区和管委会充分互动、紧密配合。2021年2月7日、2月22日，《实施意见》分别经市政府常务会议、市委常委会审议通过。
三、《实施意见》制定的基本思路
《实施意见》聚焦“新城发力”的战略部署，从“站位”“赋能”“聚焦”“提速”四个关键词出发，找准新城“发力点”。一是坚持高点站位，全面把握新城规划建设的新要求。切实贯彻好中央精神和市委、市政府工作要求，全面落实人民城市理念，学习借鉴国内外最新案例和经验，确保新城规划建设符合城市发展新趋势和新理念。二是坚持综合赋能，强化五大新城的特色培育和独立功能。在产业赋能方面，强化优势特色功能集聚，提升产业能级，推进产城融合。在交
通赋能方面，强化对外交通系统支撑和新城内部独立综合交通体系建设。在公共服务和文化赋能方面，提升新城辐射服务能级和文化品牌影响力。在空间品质赋能方面，强化总体城市设计，加快推进老城区有机更新和新型基础设施建设，推动新城数字化转型。三是重点聚焦，明确新城发力的工作抓手和政策支撑。将重点地区和重大项目作为“新城发力”的主要空间载体，聚焦人才、土地、资金、营商环境等关键领域加大政策支持力度。四是全面提速，落实工作职责和实施机制。强化实施策划统筹，完善新城开发建设长效机制，形成市区工作合力。
四、《实施意见》的主要框架内容
《实施意见》分为三个板块，共九条二十八项。
1、板块一，即第一条“提升站位，全面把握新城规划建设的总体要求”，明确了指导思想、基本原则和建设目标。
在指导思想上，以***新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻十九大和历次中央全会精神，牢固树立和贯彻新发展理念，以“上海2035”为引领，按照独立的综合性节点城市定位，将新城建设成为引领高品质生活的未来之城，全市经济发展的重要增长极，推进人民城市建设的创新实践区、城市数字化转型的示范区和上海服务辐射长三角的战略支撑点。
在基本原则上，一是坚持高点定位，落实新发展要求。按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、
治理高效的要求，将新城建设成为“最现代”“最生态”“最便利”“最具活力”“最具特色”的独立综合性节点城市。二是坚持以人民为中心，落实人民城市理念。重点关注人居品质提升，破解制约发展、群众反映强烈的突出问题，优先推进显示度高、获得感明显的重大民生项目。不断创新治理方式，提升新城科学化、精细化、智能化管理水平。三是坚持改革创新，增强系统观念。破除制约新城发展的体制机制障碍，坚持生态环境、基础设施和重大社会事业项目建设先行，坚持新城建设与城市管理并重，坚持新城发展与乡村振兴同步。四是坚持因地制宜，形成发展合力。在服务国家战略和上海发展全局中找准定位和比较优势，聚焦重点地区建设和重大项目带动，形成“以区为主、市区联动”的工作合力。
在建设目标上，至2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。至2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，新城基本形成独立的城市功能，初步具备综合性节点城市的地位。具体表现为：产业能级上，新增一批千亿级产业集群，新城中心初步具备上海城市副中心的功能能级，新城成为“五型经济”的重要承载区和产城融合发展的示范标杆。公共服务上，拥有一批服务新城、辐射区域、特色明显的教育、医疗、文化、体育等高能级设施和优质资源，15?分钟社区生活圈功能更加完备。交通出行上，形成支撑“30、45、60”出行目标的综合交通体系基本框架，即30分钟实现内部通勤及联系周边中心镇，45分钟到达近沪城市、中心城和相邻新城，60
分钟衔接国际级枢纽。人居环境上，形成优于中心城的蓝绿交织、开放贯通的“大生态”格局，率先确立绿色低碳、数字智慧、安全韧性的空间治理新模式，新城精细化管理水平和现代化治理能力全面提升。
2、板块二，即第二条至第七条，从六个维度阐述新城“十四五”规划建设的实施策略。
功能引领方面，一是找准发展定位，集聚强化特色功能。立足于服务全市“四大功能”和“五个中心”建设大局，因地制宜加快新城特色功能聚集。二是提升文化影响力，率先实现数字化转型。将文化品牌作为提升新城竞争力的重要载体，深入发掘和演绎5个新城各具特色的文化主题，不断壮大新城文化品牌的传播力和影响力。率先布局数字经济新兴产业，以城市治理、生活服务、新经济新业态等重要领域创新突破带动新城数字化转型。三是注重资源要素集聚，打造新城经济增长极。增强新城人口集聚能力，按照1.2万人/平方公里的人口密度标准完善新城空间布局和资源配置。实施容积率差别化管理，提高重点地区开发强度和空间绩效，强化地下空间开发，促进多种功能集成融合，鼓励紧凑集约、复合利用、站城融合发展。
产业发展方面，一是聚焦产业链价值链关键环节，夯实制造业发展基础。形成“一城一名园”的推进机制，打响“上
海制造”名园品牌。加快引进一批功能型机构、高能级项目、重大平台和龙头型企业，打造相关产业的区域控制中心。划定产业基地内的工业用地控制线，确保先进制造业和战略性新兴产业发展空间。二是强化服务辐射功能，加快现代服务业发展。吸引先进制造业的企业总部、研发中心、运营平台在新城集聚，促进健康产业、体育产业、文化产业在新城形成特色功能，加快推动高能级生产性服务业和高品质生活性服务业发展，按照上海城市副中心的功能能级打造新城中心。三是加强产学研创新联动，促进产城融合发展。推进新城产业园区、大学校区和城镇生活区的设施共享、空间联动和功能融合，促进职住平衡。
综合交通方面，一是强化枢纽锚固，建设便捷高效的对外交通系统。优先推进新城综合交通枢纽以及与周边城市的快速交通通道建设，依托国铁干线和城际铁路加强与长三角城市联系，加快实施市域线（城际线），强化与近沪枢纽节点的便捷连接，建立绿色安全的对外货物集疏运体系，优化内河航运功能。二是坚持绿色集约，打造系统完善的内部综合交通体系。加快完善以轨道交通（含局域线）为主的公共交通体系，加大主次干路规划实施力度，构建有特色、高品质的静态交通系统和慢行系统。三是坚持公交优先，探索新城交通管理机制创新。路权分配进一步向公共交通倾斜，大幅提升公共交通机动化出行分担率，进一步放权赋能，鼓励社会资本参与公共交通设施建设和运营。
人居环境方面，一是加强城市设计，提升建筑和公共空间品质。强化总体城市设计和公共中心、门户枢纽、滨水地区等重点地段的城市设计，强化空间品质的整体性、系统性、协同性，并制定建设管理的实施细则。二是坚持“大生态”格局，完善新城开放空间网络。基本形成水、林、田、湖、园共同
构成的新城整体生态格局，加强公园绿地和体育、文化功能的结合，每个新城至少拥有一处100?公顷以上的大型公园绿地，规划公园绿地实施率达到40％以上。三是坚持绿色低碳发展，提升新城环境质量。全面倡导绿色低碳的生活方式和城市建设运营模式，新建城区100%执行绿色生态城区标准，绿色交通出行比例达到80%。四是强化历史风貌保护，推动老城区有机更新。开展历史文化和景观资源普查梳理，加强整体保护和活化利用，推进“城中村”改造、旧住房更新改造等更新实施，分类细化城市更新政策。
在公共服务方面，一是加大高品质公共服务资源倾斜，提升新城辐射服务能级。构建成体系、高品质、多样化、有特色的新城教育体系，加快市级优质医疗资源向新城扩容下沉，加强规划预控，引入优质文体旅资源和专业展演、策划和运营团队，举办高水平展演和专业性顶级体育赛事，形成有影响力、有辐射力的特色功能。二是打造“15分钟社区生活圈”，完善社区级公共服务配置。按照优于中心城的建设标准和品质要求推进建设，鼓励建设一站式、功能复合的社区服务综合体，社区级公共服务设施15分钟步行可达覆盖率提升至85%以上。三是优化住宅空间布局，完善多样化住房供应体系。促进住房规划建设与轨道交通建设、就业岗位分布、公共设施配套联动发展，加大住房用地供给，提供多样化居住产品，完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。
基础设施方面，一是超前布局新型基础设施，推进基础设施智能化运用。实现新城5G
全覆盖及重点区域深度覆盖，打造数据驱动、智能决策、统一指挥的智能城市信息管理中枢和基础操作平台。二是以保证城市安全为底线，提升新城防灾减灾能力。构建弹性适应、具备抗冲击和快速恢复能力的安全韧性城市空间，推进一批海绵城市示范城区和项目，提升新城综合防灾减灾和电力、燃气等安全保障能力，完善公共卫生体系，健全综合应急指挥系统。
3、板块三，即第八、第九条，主要明确新城规划建设运营管理机制和强化政策保障举措。
运营管理方面，一是合理谋划建设时序，确保新城建设集聚度和显示度。制定滚动成片开发计划，合理确定重点发展地区，形成重大项目库，纳入市重大工程推进机制，以公共基础设施和环境品质建设为先导推进地区开发建设。二是完善长效机制，提高新城开发建设和运营水平。组建专家顾问组和高水平规划、建设、管理团队，建立新城重点发展地区的整体开发设计总控机制，充分发挥市属国有企业的推动作用，鼓励社会资本参与新城建设，制定长效开发建设和管理运营机制。三是创新治理模式，提升城市精细化治理水平。坚持数据赋能，深化新城建设综合管理信息系统，加大“一网通办”和“一网统管”建设力度，强化规划建设管理全过程的公众参与，推进网格化和联勤联动治理，实现城市管理精细化、可视化和社会治理协同化、透明化发展。
支持政策方面，一是强化人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。二是优化土地保障政策，市、区用地计划指标向新城重点地区和重大项目倾斜，支持产业区块实行混合用地等政策，强化全生命周期管理，创新低效用地分类处置和退出机制。三是加强财税支持政策，市、区两级政府加强对新城的财税支持力度，实施新城范围内的市级土地出让收入支持政策。四是优化营商环境政策，深化“放管服”改革，聚焦重点区域和重大项目实行项目审批绿色通道，优化事中事后监管，建立与国际接轨的监管标准和规范制度，打造一流营商环境新高地。
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