关于行政不作为面临的法治障碍分析
近年，有些地方群众对地方政府行政机关行政不作为意见很大，这其中固然有其自身原因，但与法制不健全也有联系。有些地方政府行政执法人员说：“上面要维稳，群众要上访，关系不好处理，行政作为难度大。”“有些事情不是不作为，而是作为起来就有人整你，让你不得安宁。”“行政裁决落实难，执行阻力大，很难作为。”“现在是法治社会，弄不好不知哪儿就违法了，多一事不如少一事。”……诸如此类思想状态和行为方式均与法制不健全有关，对地方政府行政机关依法行政极为不利，也对地方政府行政决策带来一定程度的影响，需要加以解决。
从法理上讲，行政不作为就是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。认为行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。所谓行政中的不作为行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。如果地方政府行政机关的行政不作为构成违规行为，那么将要承担相应的行政责任，受到相应的行政处分。构成犯罪的，还要追究其法律责任。从这个角度看，对地方政府行政机关行政不作为是有法则规避的。也就是说，地方政府行政机关行政不作为是要承担责任风险的，有时甚至是刑罚的风险。
但是，在当今社会风气之下，有些人以民主法治为幌子，批评政府容易，批评社会不易。这种现象无疑会对地方政府行政机关的行政不作为起到催化作用。因此，在当前新的形势下如何确保地方政府行政机关对社会的有效管理和治理绝不是一件无足轻重的事情，很有必要强调尊重地方政府行政机关的合法行政行为，防止无政府主义、极端个人主义和民粹主义的滋生蔓延。否则，有些人就会从个人喜好和利益出发，凡我所欲皆合理、凡我所要皆可为，并把一切问题的责任都归咎于地方政府行政机关、基层社会组织和其他社会群体，好像都是别人的问题和过错，唯独不从自己身上找原因。如果这样任其发展下去，不仅会干扰地方政府行政机关的合理执法行为，而且会对地方社会管理和治理工作带来更大的难度。
在全面推进依法治国的形势下，“法无授权不可为”是不容置疑的。这是党中央和中央政府一再强调的。但是，立法机关在行政立法时如何注意保护地方政府行政机关行政管理的职能和效率也是应该值得重视和解决的问题。这是反对无政府主义、极端个人主义和民粹主义的重要法治基础。例如，行政复议和行政诉讼法都规定了复议、诉讼过程中不影响行政处罚决定的执行。但现在面临的一个突出问题是，地方政府每年都要根据中央部署和上级要求安排一些重大惠民工程项目落地实施，譬如涉及惠民的城市棚户区改造工程，如果公民法人提出行政复议和行政诉讼，一般要等这两个权利救济程序走完，大约需要花费半年到一年的时间，这几乎会使得地方政府确定的年度棚户区改造惠民工程项目无法在规定的期限内正常启动。在诸如此类情况下，要求地方政府行政机关怎样去行政作为呢？所以，这个问题需要在立法层面上考虑解决。
然而，从法律层面上考虑，我国现行的行政程序法还有缺失和空挡，还有规则与机制不完善、不健全的地方。比如，对有利于地方经济社会和谐稳定发展的某些行政行为，地方政府行政机关应该可以根据利益衡量原则，通过追认、转换等方式维持其行政效力，从而达到有效的状态。追认是有权限机关对无权限机关作出的行政行为的事后确认。转换是指行政机关利用具体行政行为中的合法内容，将其置换为具有相同目的及实质、形式要件的另一行政行为。许可这种行政行为，很多国家已有法律授权规定，已经成为国际惯例。因此，我国立法机关也应该在法律层面上对此作出相应安排，或者作出相应的决议决定予以确权，或者制定相应的法规予以规制，以确保地方政府行政机关上述行政行为的合法性，从而解决“法无授权不可为”的法律制度障碍。
还有一种值得注意的情况是，按照相关法律规定，地方政府行政机关应该毫无疑义地做到“法无授权不可为”，但面临一些紧急情况时，在没有法律授权、预算案许可的情况下，地方政府行政机关出于维护公共安全、公共利益、公共秩序的需要，可以调整预算科目或者向立法机关提出紧急拨款申请，这也是毫无疑义的。对此，立法机关应当予以法律授权，确定地方政府行政机关可以就此提出申请报同级地方人大常委会审议、审查和批准，为应急紧急情况处理提供财政支持。由此可见，立法机关还应尊重“法无授权不可为”的例外情况，以列举方式明确将诸如上述例外情况列入法定许可范围，为地方政府行政机关依法行政提供法治保障。如果在法律层面上没有这种规则授权，其结果将会导致更为严重的行政不作为。
对于某些一般性的违法行政行为，有必要也应该根据公共福利原则作出决定。这也是一些国家行政诉讼及行政程序立法认可的一项特殊制度。比如，据有关资料介绍，日本行政诉讼法规定：法院一方面可以宣布行政处分是违法的，但另一方面又可以依据公共福利原则，对行政处分不予取消。在学理上，这一规定体现的是“司法适度谦抑”精神，被称为“事情判决”或“基于特殊情况的驳回判决”。我国是一个政府主导型的国家，社会群体利益多元化产生的许多矛盾和问题需要地方政府行政机关作出相应的决定或裁决，有些决定和裁决可能会涉及到不符合现行法律法规规定的情况，但因其具有合理性和客观性，有利于矛盾和问题的解决，应当视为合法行政行为。因此，在法律层面上安排这种特殊制度适合我国实际国情。如果在法律层面上没有这方面的规则与机制，地方司法机关就只能按照现行法律和法规予以追责，其结果也将会导致地方政府行政机关更加严重的行政不作为。
地方政府行政机关作出的诸如裁定之类的行政决定书，其效力应当受到法律保护。一经作出并送达即生效，行政相对人必须严格遵照执行。而阻碍执法尤其是暴力抗法的行为，必须受到法律追究。而现实的情况是，有些行政决定书却成为一纸空文，难以执行到位。而在这种情况下，地方政府行政机关往往会请求当地司法机关提供司法帮助。对此，当地司法机关应当予以支持，及时采取司法措施强制执行，以切实保证地方政府行政机关依法行政的效力和效率不打折扣，落到实处。然而令人遗憾的是，地方司法机关因受法治规则限制而无法及时受理，往往只能摇头兴叹，致使地方政府行政机关作出的行政决定书被搁置。对此，立法机关应当在法律或者法规层面上完善相关规则与机制，为司法机关提供法律遵循和法制约束，从而确保和提高地方政府行政机关行政决定书的效力和效率。
综上所述，解决地方政府行政机关行政不作为的问题，必须完善法律制度体系，使地方政府行政机关的合理行政得到法律授权而转变为合法行政。现代法治既要防止因专制主义、权力滥用而导致地方政府行政机关乱作为，又要防止因无政府主义、极端个人主义和民粹主义私权利过度膨胀影响而导致地方政府行政机关不作为。良法善治，是经济社会发展的客观规律和必然要求。在全面推进依法治国的历史转折时期，一个重要任务就是要进一步健全完善我国的法律制度体系，为地方政府行政机关依法行政提供法律支撑和援助。惟有这样夯实法治基础，才能有效解决因法律障碍或者规则约束而导致的行政不作为问题，进而顺利实现国家治理体系和治理能力的现代化。
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