中国财政部（国库司）冯冰、郭方明等公开讲话汇编24篇

目录
冯冰：加强学习，勇于创新 持续推进电子化管理工作–在地方国库集中收付电子化管理及大数据应用培训班上的讲话 4
郭方明:加快推进国库集中支付电子化管理工作-在部分省市国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话 14
郭方明：稳步推进支付电子化管理工作，促进国库改革深化——在国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话 22
刘昆：不断深化财政国库管理制度改革 全面推行支付电子化管理 28
刘昆：创新改革理念 强化结果导向 努力做好政府采购工作 40
刘昆：全球视角下的中国财税体制改革 56
深化改革 创新制度 努力开创政府采购工作新局面 64
刘昆：以五大发展理念为统领 全面推进“十三五”时期财政国库工作 83
刘伟：在全国政府采购工作会议上的讲话 107
刘祝余：勇于实践 敢于担当 推动政府采购工作再上新台阶 122
娄洪：落实***主席讲话 加快加入《政府采购协定》进程 138
娄洪：在地方政府债券发行制度改革座谈会上的讲话 140
田文雄:切实落实电视电话会议精神 加快推进财政支出联网工作—在部分省市国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话 155
吴涛:强化技术支撑 积极推进支付电子化管理工作—在部分省市国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话 160
翟刚：加强信息安全管理 为国库改革提供支撑 ——在部分省市财政国库信息安全管理工作座谈会上的讲话（节选） 163
翟刚：扩大支付电子化试点 推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话（节选） 174
翟刚：做好国库集中支付电子化管理工作 183
翟钢：全面推进支付电子化 开创商业银行代理服务新局面 185
翟钢：真抓实干 开拓创新 全面推进支付电子化管理——在国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话 197
翟钢：支付电子化管理开创现代国库管理新局面 207
赵永旺：夯实信息安全基础 推进国库集中支付电子化管理 ——在全国财政国库信息安全管理培训班上的讲话（节选） 217
赵永旺：加大统筹力度 全力推进支付电子化管理——在部分代理银行国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话 226

赵永旺：加强信息系统安全建设 做好国库支付电子化管理 ——在地方国库支付电子化管理业务需求研讨会上的讲话（节选） 236
赵永旺：统筹规划 大胆试验 打好国库集中支付电子化管理攻坚战 ——在全国财政国库工作会议上的讲话（节选） 241
冯冰：加强学习，勇于创新 持续推进电子化管理工作–在地方国库集中收付电子化管理及大数据应用培训班上的讲话
　　同志们：
　　我们这次培训班邀请了中共中央办公厅、国家档案局、清华大学、华东师范大学、阿里巴巴股份有限公司的领导和专家，为我们现场授课和交流。主要目的是为了让大家能够在国库集中收付电子化管理工作中，进一步把握工作实质，培养电子化意识，树立大数据应用新思维。下面，我结合自己对于电子化管理的一些理解和思考，就持续推进国库集中收付电子化管理工作谈几点意见。
　　一、深刻认识电子化管理的重要意义
　　电子化管理不仅仅是信息技术的革新，更是一场管理革命。毫不夸张的说，正是信息化技术的发展成就了现代国库管理制度。回顾国库改革历程，电子化与改革相伴而行。2001年，第一笔财政直接支付资金顺利通过信息系统拨付，标志着国库集中收付改革正式拉开了序幕。2013年，财政部、人民银行联合召开国库集中支付电子化管理全国电视电话会
议，标志着国库集中收付改革又一次踏向新的征程。在这次会议上，刘昆副部长指出：“
通过全面推行支付电子化，国库改革必将得到进一步深化”。而如今，党中央、国务院正在倡导互联网+、工业4.0等国家新战略；在财政层面，新预算法实施和新一轮预算管理制度改革正在启动。可以说，我们的国家和社会正处于一个的变化密集期，改革的关键点。在这样的一个时期，我们财政国库和非税部门的干部职工需要站在更高的视角、更宽阔的视野认识电子化管理的重要意义。
　　（一）电子化管理是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段
　　党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 党中央为我们的工作划定了总体目标，指引了明确方向。那么，靠什么来推进国家治理体系和治理能力现代化呢？2014年2月，***总书记给了我们明确的答案 “没有信息化就没有现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要推进经济、政治、社会、文化、生态等领域的信息化，以信息化手段提高这些领域的制度化、程序化、法制化水平，构建一个“制度+技术”的国家治理体系。信息化和电子化是同一事物的“一体两面”，我们所说的电子化管理，就是用信息化技术构成的财政改革路径。财政是庶政之母，邦国之本，在财政部门开展电子化管理工作，必将带动或影
响政府各个部门，产出更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的老百姓支持，从而全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
　　（二）电子化管理是财税体制改革的内在需要
　　楼继伟部长提出要“建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。”这是一次立足全局、着眼长远的制度创新和业务重构。电子化管理正是顺应改革内在需求，以问题为导向，抓症结、找痛点, 精准发力，切实解决财税体制改革中的实际问题。比如，支付电子化以提升财政资金安全为突破口，建立起资金支付的全流程链条式管理，解决了安全问题，也提高了资金支付运行效率。又如，非税电子化管理找准了原有收缴管理中的缴款不方便、缴库不及时、项目管理不规范等关键点，拓展缴款渠道，构建全国统一的项目标识机制、实现业务的自动化控制和财政全过程监管。再如，在政府采购领域，电子招投标、电子评标、电子合同的推行，进一步促进政府采购“公开、公平、公正”的管理目标的落实。假以时日，电子化管理在财政管理的各个方面全面推广后，财政大数据就会水到渠成，财政宏观政策调控能力也必将会再上一个大台阶。
　　（三）电子化管理顺应时代发展潮流
　　当今世界，科技进步日新月异，互联网、云计算、大数据等现代信息技术深刻改变着人类的思维、生产、生活、学习方式，深刻展示了世界发展的前景。随着移动互联网的普及和应用，中国正迎来从信息技术（IT）时代向数据技术（DT）时代的变革，政府的思维方式、行为模式、管理理念正在发生全方位的变革。在这样一个信息化风起云涌的国际大趋势下，中国作为世界第二大经济体，更是冲在世界信息化前列。党中央、国务院关于互联网+、工业4.0等国家新战略的总体部署也相继出台，要求各级政府部门注重以公众需求为中心，提供高效便捷的“一站式”公共服务；鼓励社会各界关注大数据、使用大数据，推动大数据成为社会、经济发展的创新动力源泉。以数据治国，实现网络化、数字化、个性化、终身化的国家服务和治理目标，具有重要的战略意义。国库集中收付电子化管理，正是在这样一个大背景下应运而生，其管理目标就是要利用信息技术，整合公共服务、集约基础资源、共享开放数据,建立办事高效、运转协调、行为规范的财政管理运行机制。可以说，推进国库集中收付电子化管理是财政部门积极响应党中央、国务院号召，顺应时代潮流，主动作为，落实互联网+政务，这一国家新战略的重要举措。
　　二、准确把握电子化管理的核心内容
　　电子化管理是一项复杂的系统工程，它涉及管理、技术、
协调等方方面面，我们各地国库和非税部门在工作中需要充分考虑轻重缓急、上下内外等诸多因素，牵住“牛鼻子”，打好“组合拳”，抓住电子化管理的核心内容，确保电子化管理健康、有序、快速的发展。
　　（一）加强标准化体系建设
　　对于电子化管理而言，标准化体系就是“灵魂”。我们始终坚持将“标准化”作为整个电子化管理工作的重点。为了推广实施支付电子化工作，财政部会同人民银行，制定了《国库集中支付电子化管理接口报文规范（2015）》、《预算单位自助柜面业务系统设计规范》、《电子凭证库接口标准》等一系列的标准化文件，部里信息网络中心也出台了《安全应用接口标准》等安全技术标准，为电子化管理保驾护航，从而建立起一套跨财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的完整的标准化体系，有力地支撑了支付电子化管理工作的推进，非税电子化工作相关业务标准也
将陆续推出，这是电子化管理的内在要求。文卿处长在后面的培训中还会为大家详细阐述关于标准化体系应该怎么建、为什么要这样建等一系列重要问题。我认为，标准化应该从实践中来，更要应用到实践中去，标准化不能脱离现实需要，也不能一成不变。“动态管理”加上“理想与现实的统筹考虑”，才能使标准化体系更具生命力，这就需要大家加快省级的标准化体系建设，收集、分析基层的标准化需求，并上报中央进行统筹规划。这是电子化管理的“硬约束”，需要我们大家的共同建设，共同维护，确保业务标准、技术标准、管理标准在执行过程中不走样、不变形。
　　（二）优化和改造业务流程
　　“删繁就简三秋树，领异标新二月花”，这是郑板桥为他的书斋所题的一副对联，曾被习总书记
多次用来鼓励和引导大家在各个领域开拓思路，大胆创新。电子化管理工作也恰合此意。对此，大家应该深有体会，电子化管理绝不是对现有业务流程的直接复制，而要以电子化理念重塑业务管理模式，删繁就简，简化不必要的审核环节、去除不必要的人工干预，代之以自动化审核、自动化对账、自动化报表、自动化的监测，实现对现有业务流程、管理模式的优化和改造。比如，通过支付电子化管理，电子凭证代替了传统的纸质凭证，这对原有的账务处理流程、凭证单据的管理方式就是一个根本性的变化，电子凭证可以进行无限复制、明细数据可以自动汇总，那么淡化联次、取消汇总单也就成为业务流程优化改造的必然。再如，非税电子化将“以票控收”转变为“电子控收”，电子收据与纸质凭证有着本质的区别，电子收据的产生、流转和存储都有着独特的特点，那我们就要注意在电子化实施之后，对相关业务流程、管理制度进行优化调整，要与电子化模式相适应。另外，电子化管理所带来的自动化管理模式必将引起业务工作重心的转变，需要我们从改革发展方向出发，去完善和重构业务流程，甚至调整岗位设置，节省下的业务人员更可充实到政策研究、宏观分析等更具有拓展性的业务领域。
　　（三）完善和提升信息化生态环境建设
　　电子化管理是一个新的信任体系的建立，真金白银的划拨、海量业务的处理都将以电子化的方式实时在线运行，电子化管理高效、平稳地运行离不开网络化、数字化、智能化的信息化生态环境的有力支撑。电子化管理实施后，可以为预算单位提供实时的支付业务处理手段，可以为社会公众提供全天候、多渠道的缴款服务，这就需要我们提供7×24小时的高性能、高可靠性软硬件设备，远程灾备中心的数据安全保障，与之相适应的网络环境、机房设施，以及强有力运行维护服务支持。电子化管理实施之后，业务系统由分散向集中转变，网络的集中接入也是必然趋势，省级部门就需要提前做好支撑系统整合和网络集中化管理的规划建设，加强保障。电子化管理还需要业务与技术的深度融合，这也需要我们注重对业务与技术复合型人才培养和挖掘，使业务人员掌握一定信息化技术，使技术人员能够充分理解业务理论知识。由此可见，电子化管理必须完善和提升信息化生态环境建设。但整个信息化生态环境的全面提升会是一个长期而艰巨的过程，需要我们业务部门与信息部门共同努力，下大力气持续推进，为电子化管理打好坚实的运行基础。
　　三、扎实做好电子化管理推进工作
　　支付电子化管理起步扎实，发展势头良好，已成星火燎原之势，电子化的实施效果逐步展现，得到了大家的拥护和支持，取得了许多宝贵经验。非税电子化管理工作在中央及地方的推进工作也呈现出良好的态势。下一步工作中需要我们继续夯实电子化管理基础，继续保持创新发展的理念，增强开拓前进的勇气和力量，扎实推进电子化管理工作。
　　（一）立足高远，驱动创新
　　“坚守、创新、融合”是习总书记针对互联网思维发出的最强音，电子化管理工作不仅需要脚踏实地，更需要居高望远，将创新作为推动改革工作的源动力。从强化财政职能的角度来看，财政管理深刻介入到国家治理的方方面面，党中央、国务院多次研究部署简政放权、加快转变政府职能工作。就非税管理工作来看，要求财政部门切实做好降税清费工作。实施非税收入电子化管理的应有之意不仅仅是以电子化的方式建立起全生命周期业务闭环，更重要的是建立全国统一的、规范的、标准化的项目库管理体系，实现全国非税收入项目
的集中控制，精准定位，确保项目清理整顿工作取得实效，从源头上堵住“小金库”，预防腐败问题滋生，进一步强化财政管理职能。从提升公共服务的角度来看，支付电子化管理，特别是自助柜面业务系统，为预算单位提供了安全快捷、足不出户的支付体验，在提升财政服务效能方面已经做出了明显成效。非税收入电子化管理，更是面向社会公众的典型“互联网+公共服务”，将大大促进公共服务的线上与线下业务充分融合，有力地推动智慧城市建设，最大限度地方便社会公众，从根本上提升政府服务的效率和效能。
　　（二）甘当基石，夯实基础
　　电子化管理需要业务梳理、制度建设、培训指导等大量基础性工作来支撑，细到一张凭证的布局、要素设计，一个流程按钮的取舍思量，都需要我们业务人员投入大量的精力去逐项落实。这些默默无闻的基础性工作没有鲜花，也没有掌声，“虽受益而不觉，但失之则难存”，这些基础工作不扎实，电子化工作就会出现这样那样的问题。比如，安徽、云南等地在地市级支付电子化推进工作中，省级国库部门的同志按照“标准化、统一化”要求，踏下心来对全省地市集中支付业务进行全面梳理，整合流程，反复沟通协调，减少不必要的操作、审核、单据，形成全省统一的标准化流程，为市县电子化工作奠定了坚实的基础。他们所作的工作正是全国电子化工作的缩影， “喊破嗓子不如甩开膀子”
，我们电子化工作推进就需要这样的精神，伏下身来，甘当铺路石，为电子化工作夯实基础。
　　（三）敢于担当，砥砺奋进
　　电子化工作涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，是一项复杂的系统工程，直白的说，就是非常辛苦。电子化管理需要组织协调财政部门、人民银行、信息安全管理机构、代理银行以及相关软硬件厂商，需要统筹规划财政国库管理业务、优化资金支付与清算流程、组织信息系统设计研发等方方面面的工作，情况复杂，工作千头万绪，这就需要我们的同志在工作中，一是能够主动作为，敢于担当，加强协调沟通，发挥出牵头人的引领作用；二是能够主动思考，换位思考，业务干部主动了解技术问题，技术干部关心业务细节，实现业务与技术充分融合；三是能够通盘规划，胸有帅谋，从全局、从整体去把握重点问题，关键问题。电子化管理工作任重而道远，我们就是要打造出这样一支能打硬仗的队伍，脚踏实地，为了电子化事业继续奋勇向前。
　　回顾电子化管理5年来的历程，大家付出了辛勤的汗水，也收获了丰硕的成果。***总书记在近日的“七一”讲话中，号召全党同志增强开拓前进的勇气和力量，“不忘初心、继续前进”。电子化管理工作还在路上，展望未来，前途更加光明。同志们，让我们在习总书记讲话精神的指导下，继续保持饱满的精神状态，全力推进电子化管理工作，助力国库现代化改革，努力开创财政事业新局面。
2016年7月19日 宁夏
郭方明:加快推进国库集中支付电子化管理工作-在部分省市国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话
同志们：
　　2014年是国库集中支付电子化管理工作实施的关键之年。该项工作已正式写入2014年全国预算报告，并被国务院列入今年重点督办工作。财政部领导非常重视支付电子化管理工作，楼继伟部长明确要求“稳步推进国库集中支付电子化管理，2014年年底前在省级全面实施，并向有条件的市县延伸”。这次会议的主要任务就是要落实国务院的有关要求和财政部领导的指示精神，交流探讨，凝聚共识，确保年底前完成省级支付电子化管理工作目标。稍后，人民银行国库局副局长田文雄和财政部信息网络中心总工程师吴涛还要对该项工作任务提要求。下面，我先谈谈情况，讲几点意见。
　　一、当前支付电子化管理进展情况
　　国库集中支付电子化管理，是将提升财政管理和服务效
能、强化财政部门内控管理、统一全国国库业务标准、完善信息化基础设施等诸多目标合为一体的综合性工程。它的意义和作用，我们已经讲过很多次，这里不再多说了。总体来看，这项工作进展迅速、成效显著。截至目前，支付电子化管理已在河北、重庆、湖南、山东等19个省级和5个地市级财政部门成功上线运行，上海、浙江、青海等10余省市正努力做好年底前上线相关准备工作。从已实施省市情况看，有效带动了财政管理水平、服务效能、信息化水平提升，我们预期的工作目标都在逐步实现。
　　（一）财政管理水平显著增强。支付电子化管理以构建新的安全信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，从而引发管理方式的变革。各省均以支付电子化管理为契机，不同程度强化了财政管理工作。辽宁省对支付业务管理风险点进行全面排查，将支付申请上报审核、开具支付凭证、资金支付与清算等分散在财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的所有控制环节纳入统一的管理体系，从而形成“环环相扣、互相牵制、有始有终”的内控机制；北京市从外部安全和内部控制两方面入手，将制度要求与职责约束、权限控制合理地固化到支付电子化管理工作流程中，构建了管控防“三位一体”的立体安全网；湖南省财政、人民银行和代理银行三方利用电子凭证库打通各方核心业务系统，实现了国库集中支付业务全链条封闭运行，极大地提高了资金支付及清算的可靠性、安全性；山东省建
立起涵盖业务对账与技术对账的一体化、自动化对账新机制，实现了高效便捷的“日清月结”，大大提升了财政总预算会计管理水平；湖北省在强化财政厅内部治理的同时，还利用电子化先进手段，对预算单位支付和记账的全过程进行动态监控和实时跟踪，有效制约单位财务管理不规范的情况发生；河南省实现了财政与所有代理银行系统的自动化衔接，固化系统控制，杜绝人为干涉，彻底堵住“先清算、后支付”等管理漏洞。
　　（二）财政服务效能大幅提升。支付电子化管理消除了“地域”、“时间”、“数量”上的制约，为创新财政资金运行机制、升级支付手段、深化财政信息分析利用等工作创造了有利条件。在财政部统一指导下，各省市纷纷探索管理新机制。湖北省是全国第一家实现预算单位网上支付的省市，财务人员在办公室即可完成全部支付业务。在此基础上，湖北省财政厅还建立了“垫付资金”制度，确保预算单位能够“7*24”小时进行资金支付，极大方便了预算单位用款，大家喜称这项工作是“从跑银行到点鼠标的变革”；辽宁省财政国库部门一次性审核2000多笔授权支付额度，整个签章过程不超过1分钟，这在人工处理时是不可想象的；山东省探索并建立了预算单位“电子套章”管理模式，解决了预算单位印章种类繁杂、数量庞大、管理困难等改革难点问题，迅速将改革范围扩展至所有预算单位；安徽省尝试将差旅费、医药费、公务卡报销等款项，由财政部门直接支付到个人，已经
取得了明显的社会效益；云南省将社保缴费、公务卡还款、委托收款等业务全部纳入电子化管理，财政部门能够记录和控制的支付信息大幅增长，财政支出管理职能显著增强；河北省在完成省级支付电子化试点工作后，迅速在市县乡开展试点工作，有效解决了清算时间过短、县乡银行网点少、财务人员不足等制约国库集中支付制度向县乡纵深发展问题。
　　（三）财政信息化水平稳步提高。支付电子化管理需要强大、完善的信息化系统支撑，各省市在实施支付电子化管理的过程中，均带动了信息化建设水平快速提升。一是促进财政部“大平台”管理目标的实现。支付电子化管理进一步夯实了全国财政标准化体系建设，相关标准更细、更直接地融入到各省市财政支付系统中。随着支付电子化管理的推广实施，可以有效促进全国收支信息自动化汇总，为信息加工、分析和再利用，奠定了坚实的基础。二是提升支付系统信息安全保护水平。全国省级财政部门，普遍开展了支付系统信息安全等级保护测评工作，引入CA身份认证机制，完善授权管理体系，修补支付控制漏洞。这些措施的实施，促进了系统建设的升级，提升了信息的安全性和有效性。三是改善信息化基础设施。各省财政信息管理部门加快了异地灾备系统建设步伐，完善了机房保障设施，购置了签名服务器、印章服务器等安全保障设备，从而使信息化保障水平明显提升一个台阶。
　　二、加快推进支付电子化管理的要求
　　2014年支付电子化管理目标明确，年底前要在省级全面实施。目前还有十余省市暂未上线，个别地方推进较为缓慢。与预期目标实现有很大差距，还有很多工作要做。为此，讲几点意见：
　　（一）加强协作，确保省级全面实施。2014年年底前，支付电子化管理要在省级全部实施。要实现这一目标，在全国建立支付电子化管理的初步框架并非难事，前期试点已经积累了大量经验，关键是要认识到位、组织到位、行动到位。一是要提高认识，加强协调。各省市要深入理解支付电子化的内涵和目标，将实施支付电子化真正转化为解决现实问题、提升自身管理的内在动力，从讲政治的高度重视该项工作，主动向厅局领导汇报，争取主要领导支持。财政国库部门、信息技术部门要主动作为，加强协作联动，形成合力，并与人民银行等相关部门通力合作，加快推进
省级支付电子化管理工作，确保完成工作目标。二是要遵守标准，规范实施。支付电子化必须坚持全国一盘棋，各地要在中央的统一指导下开展实施工作，把电子化管理的相关标准规范、制度要求作为“硬约束”。具体来说，要严格遵守照财政部、人民银行联合印发的《国库集中支付业务电子化管理暂行办法》；遵从全国统一的《国库集中支付电子化管理接口报文规范》；统一申领电子凭证库，在财政、人民银行和代理银行三方对等部署；预算单位使用全国统一的自助柜面业务系统。需要强调的是，建立标准化体系，推行标准化，需要大家共同努力，自觉维护。如果各地对报文规范、凭证库、自助柜面系统有新的需求或者发现问题，要主动将情况反映给财政部国库司，我们已与人民银行国库局建立标准化协调机制，并有专门的联系人。三是要学习交流，借鉴提高。细节决定成败，支付电子化是一项系统工程，涉及方方面面。各地在实施过程中不能搞闭门造车，要“走出去，请进来”。尚未实施的省市要充分借鉴已实施省市的经验，争取做到少走弯路、事半功倍。总之，各省市要确保于2014年年底前，实现支付电子化管理上线运行。还未报送方案的省要在10月底前报送实施方案，同步启动支付系统改造、硬件购置等相关准备工作；已批复实施方案的省要加快实施工作进度，争取早日上线。确实因客观原因预期不能上线的省市要以正式文件方式报送财政部，说明未能如期上线的原因，财政部将情况汇总后统一报送国务院。
　　我们也将加大对地方的现场指导和统筹协调力度，帮助地方解决实际困难和问题。下午将组织大家分头到湖南省财政厅和人民银行长沙中心支行现场观摩，湖南省通过电子凭证库率先实现了自动化清算，为其他省市做出了示范，大家要好好学习。这次会议还安排了河北、辽宁、湖北、山东、云南做经验交流，并对《国库集中支付电子化管理指南》进行深入讲解，提供了一个充分交流的平台，大家要珍惜机会。
　　（二）统筹推进，扩大电子化实施范围。争取利用1到2年时间，实现支付电子化管理在全国各级财政部门的全面推广实施。一是进一步完善支付电子化管理体系。已实施支付电子化管理的省要将主要精力放在夯实基础，排查隐患，完善制度上。梳理现有业务流程，完善相关信息系统，强化软硬件基础设施建设；引入专业机构进行业务风险评估和信息系统安全测评，查找安全隐患，防范和化解安全风险；进一步完善有关规章制度，提升电子化的制度化、规范化水平。二是积极扩大省本级覆盖范围。要制定周密计划，采取有效措施，早日实现支付电子化业务全覆盖、资金全覆盖、代理银行全覆盖和预算单位全覆盖。从上线省市试点情况来看，预算单位授权支付电子化是块短板，要积极引导预算单位使用自助柜面渠道，享受更优质的金融服务。自助柜面业务在湖北试点取得显著成效，受到预算单位的高度认可，自助柜面业务占比达到98%以上，各地要抓紧学习借鉴。三是稳步推进市县乡试点。越往基层推进，支付电子化管理安全、高效、低成本的优势越显著。楼部长非常关心省以下支付电子化管理的进展情况，已实施支付电子化管理的省，要因地制宜选择电子凭证库省级集中部署或地市集中部署，尽快推进地市级支付电子化管理工作，同时要做好统筹安排，一并开展县乡试点，县乡两级原则上不再单独部署，共享地市服务。
　　（三）鼓励创新，提升电子化管理水平。要充分发挥电
子化管理作为新型“生产力”的潜力，还必须推动业务管理持续创新。一是调整优化业务流程。按照电子化管理要求重塑业务管理流程，优化审核支付、对账、动态监控等业务管理方式。实现从人工审核向自动化审核转变，从手工对账到自动化对账转变，从人工报表到信息自动化收集转变，从半自动监控向智能化监控转变。二是强化财政支出责任。充分利用自助柜面等先进的支付方式，将工资统发、农民补贴、社保补助等对个人的支付由“专户分解、部门转拨”变为“财政直达”，强化财政支出责任，确保财政资金支付的规范性和效率。同时使财政部门记录和控制的支付信息由“万”级向“亿”级发展，大幅提高财政部门公共支出服务能力。三是推进电子化管理在其他领域的应用。希望各省能充分挖掘电子化管理的潜力，大胆创新，推进电子化管理在其他财政管理领域的应用。将支付电子化管理建立起来的标准化体系、电子凭证库等基础设施和成熟经验，推广到非税收入收缴、政府采购、预算单位会计核算等领域，形成从预算、执行到决算的财政管理闭环，加快财政业务一体化管理进程。
　　最后，我代表财政部国库司对为这次会议付出辛勤努力的各方表示衷心地感谢！请大家把会议精神带回去，主动汇报，争取支持，共同推进，确保年底前完成预定工作目标。
郭方明：稳步推进支付电子化管理工作，促进国库改革深化——在国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话
同志们：
　　时光如梭，国库集中支付电子化管理在全国省级部门全面推广实施已经一年之久了。从目前实施效果来看，这项工作，进一步提高了财政服务效能，推动了国库业务管理创新，促进了国库集中支付制度改革深化，取得了良好的经济效益和社会效益。这些成绩是各省同志们共同努力的结果，在此，我首先对在座各位辛苦努力表示衷心地感谢。同志们，在我们取得成绩的同时，我们也要清醒的认识到，当前的工作成果距离部领导的要求、距离电子化管理的长远目标还有差距，还应该坚持不解的努力。我们组织召开本次座谈会，目的就是要梳理、总结各省在推进电子化管理工作中的有益经验，加强统筹，规范管理，统一思想，凝聚共识，推动和促进支付电子化管理工作健康有序发展。下面我结合目前各省市支付电子化管理工作情况，谈几点意见。
　　一、积极总结，巩固支付电子化实施效果
　　对于省级财政部门来说，去年一年我们实现了“从无到有”，同时也为地市财政部门推广实施支付电子化管理工作打下了坚实的基础，可以说迈出了关键性的第一步。当前阶段，做好总结，确保不出问题，稳步扩面至关重要。
　　（一）继续强化支付电子化安全管理。电子化应有之义就是要提升财政资金的安全性，部领导一再强调“安全问题是重中之重”，省级财政部门在推进支付电子化管理工作中要着重加强安全保障水平：一是要进一步建立和完善内控管理、安全保障、应急处置等内部规章制度，提升支付电子化管理的制度化、规范化水平。二是要进一步完善相关信息系统，将链条式管理固化于系统流程，强化软硬件、安全基础设施建设；三是要以信息安全等级保护制度为基础，引入专业机构进行业务风险评估和信息系统安全测评，查找安全隐患，夯实基础安全环境，最大限度消除安全隐患。
　　（二）严格执行支付电子化标准化管理。标准化是支付电子化管理的必然要求，财政部会同人民银行总行及相关部门研究、制定了一系列的支付电子化业务和技术标准规范，为实现业务各方互联互通、信息共享、业务协同奠定了坚实的基础。目前支付电子化管理报文规范（2015）版的修订工作也基本完成，将在近期正式下发，新标准扩展完善了地方
所关注的批量支付、委托收款、自动对账等重要内容。各省要对照标准规范的相关要求严格执行，并按照标准注册制和分级管理的原则，统筹做好本级及省内标准化需求的收集、处理、上报等工作。
　　（三）积极拓展支付电子化业务覆盖范围。各省在支付电子化实施初期，根据地方实际，按照分步实施的原则，选择了不同的业务切入点，作为支付电子化实施的突破口。在下一步工作中，各省要按照计划，采取有效措施，早日实现支付电子化业务全覆盖、资金全覆盖、代理银行全覆盖和预算单位全覆盖。从目前全国省市电子化实施情况来看，预算单位授权支付电子化业务开展相对滞后，各省市财政国库部门要更加重视预算单位的支付电子化业务，将其作为落实“三严三实”的重要举措，积极引导预算单位使用自助柜面业务系统，充分发挥自助柜面的集中化、网络化优势，打破空间、时间限制，为预算单位提供“一站式”服务，切实解决预算单位地域限制和银行基层网点不足、清算时间过早等突出问题，全面提升财政服务效能。
　　二、加强研究，充分发挥支付电子化优势
　　电子化管理是一项创新型和开放性的工作，部分省市在支付电子化实施初期主要考虑的是尽快上线，对业务流程、管理模式的梳理调整还不够深入。下一步工作中，各省市要
在巩固成果的基础上，加强研究，充分发挥支付电子化管理这一新型“生产力”的潜力，从财政管理方式、管理手段、管理思路等各个方面入手，进一步提升国库管理水平。
　　（一）提升自动化管理水平。刘司长在《关于现代国库管理制度建设的若干重大问题》的讲话中提出：“通过信息系统达到自动化控制、通过电子化支付实现人员和业务的集约化管理”，各省市要以电子化管理为契机，重新审视传统业务管理流程，实现业务管理模式向自动化方式转变，把我们从人工核对、传递纸单等繁重日常工作中解脱出来，让同志们有时间、有精力研究更多的改革深化问题，从事更“高大上”的工作。比如河北、北京就是通过实施电子化管理，在加强安全的基础上，不断提高业务处理的自动化控制水平，支付大厅应时取消，将节省出的人员腾出来做执行分析、综合财务报告等其他业务，大大缓解了财政国库部门人手紧缺的现实问题。
　　（二）调整优化账务处理。电子凭证相对于传统的纸质凭证其承载的信息、运转的方式、印鉴的管理、对账的方式等方面都有着新的特性，这不仅对国库业务管理方式、管理流程产生影响，还直接关系到会计工作的基础环境，引发会计工作理念与模式的变革。各省要深入把握电子化实质，加强研究，从取消汇总单、淡化凭证联次、电子印鉴管理、自动化对账等方面入手，调整优化现有的凭证管理方式、账务
处理流程、内部管理制度，在建立完整管理
链条的基础上，以电子凭证作为主要的合法有效依据贯穿整个业务管理过程，实现全流程电子化管理。
　　（三）建立支付监测平台。实时的、智能化的监测体系是保障财政资金安全、规范管理的必要手段。实施电子化管理之后，集中式的控制、全业务流程的电子化，为实时、自动化采集、监测、分析业务数据提供了有效的手段。各省市应尽快建立起一个能够动态、全流程反映国库生产运行状态的监测平台，将支付电子化管理业务从“无形”的运行状态到可视化，能够实时跟踪每笔支付业务交易状态，各级资金支付动态规模；能够第一时间快速定位支付电子化各环节中出现问题，并协助分析具体原因，做到提前预警，提高运维效率，确保支付电子化业务的稳定可靠运行。同时，这也是解决地市级试点所面临的技术力量薄弱，人手短缺等现实问题的有效手段，为支付电子化在地市推广提供有效助力。
　　三、统筹管理，稳步推进地市级试点
　　地市级电子化管理试点是省级电子化管理的延伸，也是县乡级试点有效衔接的关键环节，各省市要因地制宜、加强指导培训、统筹安排，稳步推进地市级支付电子化管理试点各项工作。
　　（一）加强基层培训、指导。地市级实施电子化管理条件较省级相对薄弱，省级财政部门要加强统筹规划，指导下级有关部门制定具体的实施方案和管理办法，做好试点部署、政策宣传和业务培训等工作。同时，要充分利用好国库司编著的《国库集中支付电子化管理实施指南》这本书，帮助地市同志进一步理解和掌握支付电子化管理理念，理清思路，统筹规划，找准工作的着力点和落脚点。
　　（二）加强省级技术支撑。针对基层信息系统、网络基础薄弱，技术力量不足，人手短缺等现实问题，各省级财政部门要主动作为，加强支撑保障力度。《财政部中国人民银行关于进一步加强和规范国库集中支付电子化管理工作的通知》明确地市以下财政部门的网络要通过省级财政部门集中接入人民银行。网络集中化管理是信息化发展的必然趋势，各省国库管理部门要积极配合信息管理部门，推进网络完善和统一接入工作，为地市支付电子化推广扫除障碍。
　　（三）适时开展地市试点。从我们了解的情况来看，地市级普遍存在着业务系统建设分散、资金清算不畅、运行效率较低等现实问题。我们应该看到支付电子化管理正是解决上述问题的有效途径，越往基层推进，支付电子化管理的安全、高效、低成本的优势越显著。各省级财政部门要充分发挥主观能动性，制定出更具针对性和适应性的地市试点方案，适时选择条件成熟的地市开展试点，并争取年内至少完成一
到两家试点工作，为下一步全面推进市县乡级电子化工作探索思路、积累经验，打好基础。
同志们，支付电子化管理工作责任重大、影响深远。希望大家能够发扬“咬定青山不放松”的精神，坚持不懈、一步一个脚印，把这项工作做实、做精、做好，为国库改革的深化奠定坚实的基础。
刘昆：不断深化财政国库管理制度改革 全面推行支付电子化管理
财政部副部长 刘昆
（2013年9月27日上午）
同志们：
　　今天，财政部会同人民银行总行联合召开国库集中支付电子化管理全国推广电视电话会议，主要任务是深入贯彻落实党的十八大、十八届二中全会精神，按照党中央、国务院对财政工作的总体要求，以科学化、规范化、信息化为基本方向，以构建功能完善、安全高效的现代国库管理制度为主要目标，研究部署支付电子化的全国推广工作。等一下潘功胜副行长还要做重要讲话，希望大家认真学习领会，抓好贯彻落实。下面，我讲四点意见：
　　一、深刻认识支付电子化的必要性
　　支付电子化管理是需求牵引和技术推动共同作用的结果，财政部、人民银行决定推广支付电子化管理，是充分考虑了当前财政资金管理工作的现状，认真研究了未来发展的趋势，科学作出的安排部署。开展这项工作，十分重要，很有必要。
　　首先，是提升财政资金安全管理的现实需要。安全问题是重中之重。以往发生的财政资金安全案件，大都与伪造纸质凭证和公章有关，而且伪造手段越来越高，门槛越来越低，亟需采取行之有效的办法，予以解决。保障财政资金安全，最
关键的有两条，一是加强管理，二是技术支撑。实行支付电子化，在业务上实现链条式管理，在技术上引入安全支撑控件，建立更科学的信任体系，从根本上实现数据的唯一性、完整性、防抵赖和防篡改。大量工作由计算机控制并完成，减少了人工干预，也降低了故意违规的风险。可以说，支付电子化是目前条件下进一步保障财政资金安全最强有力的技术手段。
　　第二，是提高效率、厉行节约的具体实践。近年来，国库集中支付工作量成倍增加，财政、人行、预算单位和代理银行的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单，耗费大量人力、物力，且效率低、易出错。传统的管理方式必须创新。支付电子化改变了以往半电子、半手工的处理方式：取消纸质凭证流转，不再人工跑单；加盖电子印章，不再人工签章；实行电子校验，不再人工核对；通过自动对账，及时发现问题。在保障安全的同时，可以大幅提高工作效率和服务能力、降低行政成本，具有明显的经济效益和社会效益。从经济学角度看，支付电子化是一次典型的“帕累托改进”，符合激励相容的要求，是应用信息技术促进财政管理创新、节能增效的有益尝试。
　　第三，是深化国库管理制度改革的必然要求。今年初召开的国务院第一次廉政工作会议，要求继续推进国库集中收付制度改革，实现国库集中收付制度的全覆盖。国库集中支
付制度是现代管理理念和信息化技术相融合的产物，没有先进的技术手段，国库集中支付的制度优势就无法充分发挥，改革也难以深化。支付电子化，可以有效解决“集中式管理”所带来的“效率”和“区域”的限制；可以最大程度上实现从人工核对到计算机自动控制的转变；可以有效消除财政、人行、代理银行间信息不对称的现象，加强财政财务监管；可以从根本上解决基层银行网点不足、清算时间过早等制约乡镇国库改革的瓶颈。通过全面推行支付电子化，国库改革必将得到进一步深化。同时，其他各项财政改革，如非税收缴、政府采购、工资统发、农民直补等，都可以沿用这套体系，从整体上提升财政管理水平。
　　第四，是提升财政信息化管理水平的关键一环。近年来，财政信息化建设有了很大发展。但实事求是地讲，无论纵向看还是横向比，财政信息化建设步伐偏慢，各级财政部门普遍存在信息“孤岛”现象，规划不衔接、标准不统一、低水平重复建设等问题比较突出。楼继伟部长非常重视信息化工作，他在全国财政厅（局）长座谈会上指出，要以国库集中收付系统为主体，构建覆盖全流程的完整业务生产系统。支付电子化要求把业务单据的整个生命周期纳入系统管理，指标流、资金流和业务流都集中
到电子凭证这个载体上，实现业务生产系统的整合；要求统一标准规范，消除信息“孤岛”，实现海量数据的汇集与处理；要求建立横向、纵向的部门信息系统自动衔接机制，实现深度数据共享和分析。将来，整
个财政管理的信息化都要以支付电子化为基础向外拓展，最终形成全链条闭环的财政管理系统。因此，支付电子化肩负着带动财政信息化工作全局的使命。
　　支付电子化从2007年中央本级试点，到2013年十二省市试点，“六年磨一剑”，经历了创新、论证、实践的艰苦过程。试点工作中，财政部、人民银行总行通力合作，公安部等部门大力支持，各家代理银行、试点省（市）财政部门和人民银行、基层预算单位、相关信息安全厂商和开发公司全力配合，近千名同志直接参与，大家为试点工作的成功付出了辛勤的汗水。在此，我代表财政部，对参加前期研发、试点工作的所有单位和个人表示衷心的感谢！
　　二、着力巩固支付电子化的试点成果
　　从试点的结果看，支付电子化起步扎实，发展势头良好，全面推广的条件已经基本成熟。为此，财政部和人民银行总行研究决定，省级国库集中支付业务全面推行电子化管理。
　　已开展试点的12个省市，支付电子化的实际效果逐步展现，得到了大家的拥护和支持，取得了许多宝贵经验。如河北1至8月电子化支付资金610多亿，减少纸单14万张、签章66万个；重庆利用支付电子化较好解决了纸质单据从代理银行向预算单位传递慢、易丢失的问题，受到预算单位
的一致认可；辽宁实行支付电子化以后，一次性审核2500多条授权支付额度，整个签章过程只用了50
秒；河南建立了数据同步检查机制，规范了代理银行系统功能，有效杜绝了“先清算后支付”违规操作的可能；安徽实现了直接支付全程网上办理，预算单位不再邮寄纸质申请，群众路线教育实践活动期间，预算单位纷纷要求尽快加入试点；湖北试点了“自助柜面”系统，预算单位足不出户就可办理资金支付，省去了写支票、来往银行、排队等候的环节，以前半天才能完成的业务，现在只用半个小时。类似例子还有很多，就不一一列举了。
　　试点工作的另一个宝贵经验是思路的创新，做到“小手术，大效果”。财政国库工作服务千家万户，牵一发而动全身。由于财政、人行、代理银行都建立了各自的信息系统，支付电子化的基本思路是以各方的系统为基础进行嵌入式优化。简单说，就是利用一套标准规范、“支撑控件”和“自助柜面”两个软件，打通财政、人行、代理银行三个系统，实现财政、人行、预算单位、代理银行四方电子化管理。
　　试点经验表明，支付电子化的理念、方向和路径是正确的，符合有关各方的愿望和要求。巩固和发展前一阶段的成果，试点省市要继续当好排头兵，为全国提供榜样和示范。
　　一是继续创新管理模式。试点省市财政部门要以国库集
中支付制度为基础，以支付电子化为契机，把工作重点放到创新管理模式上来，重点完善支付电子化的管理办法和制度建设，研究优化工资统发、公务卡等批量支付业务的效率问题，同时要安排部署地市的支付电子化应用，研究县乡财政国库集中支付的流程简化问题。国库司也要继续下大力气抓，提出基本的原则和要求，形成全国基本统一的管理模式。
　　二是尽快向纵深推进。人民银行和代理银行的信息化建设比较领先，在支付电子化工作中给了财政很大支持和配合。但是，人行和代理银行的网络系统是“上下一条线”的全国统一部署，改造难度比较大。下一步，试点省市财政部门要积极配合人民银行做好系统自动化衔接，督促代理银行做好相关系统的完善工作。同时，试点省市要尽快扩大电子化管理的覆盖范围，扩展到所有集中支付业务和预算单位。
　　三是加强技术保障。安全问题永远是最重要的问题。实施支付电子化以后，资金安全、支付效率大幅提高，但对信息安全管理的要求也相应提高。以前出问题是局部的一个点，现在网络都是贯通的，如果出问题就会造成全局性的影响。况且开弓没有回头箭，电子化管理以后，就很难退回到手工操作了。我们要从保障财政资金安全的高度，重新审视我们现有的技术条件和环境，弥补短板，查漏补缺，让我们的信息安全基础更牢固。试点省市财政部门，要特别重视并加强技术实施的可靠性、安全性，系统开发和改造要严格按照中
央制定的标准规范进行；要按国家要求实施系统安全等级保护；电子签章等配套安全设备要符合国家相关标准，必要时请权威机构测评；要加快电子审计和容灾备份系统建设，不管冷备份、热备份，一定要有备份系统，条件不够就在当地备份，条件够了就在异地备份。各级财政信息技术部门，要切实负起责任，与有关单位密切配合，充分发挥技术优势，强化技术支撑。
　　三、严格落实支付电子化的核心任务
　　支付电子化涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，实施工作千头万绪，是一项复杂的系统工程。各地财政部门牵头这项工作，既要脚踏实地、循序渐进，也要通盘谋划、突出重点，关键是严格落实以下四项重要任务：
　　第一，大力加强支付电子化制度建设。支付电子化是财政资金支付方式的重大转变，改变了国库支付管理的技术环境和基础，这就对国库管理制度建设提出了新的要求。一是要建立电子化条件下的新型信任体系，按照财政部、人民银行总行印发的支付电子化管理暂行办法，建立健全内控管理、安全保障、应急处置等各方面的管理制度，通过制度建设保障财政资金支付管理体系的安全。二是要将电子化融入到日常的业务管理中，调整业务审核流程、凭证管理内容和印鉴管理方式等原有制度规定。三是要做到合法、合规，根据有
关法律要求，财政部门要与人民银行、代理银行签订业务办理协议，组织预算单位与代理银行签订“自助柜面”服务协议等。各地在制度建设过程中，必须坚持国库集中支付制度框架不变的基本原则，具体做到三个不改变：不改变“先支付，后清算”的支付体系，不改变代理银行的服务职能，不改变预算单位的预算执行责任主体地位。
　　第二，严格遵守支付电子化标准规范。财政部会同人民银行总行及相关部门，根据满足信息交换和信息安全的双重要求，共同研究制定了支付电子化相关业务和技术标准。这套标准规范是消除信息“孤岛”，实现跨部门、跨地区互联互通的“灵魂”，是“硬要求”，各地一定要严格执行。财政部正在逐步建立全国财政系统标准化体系，使之成为财政信息化的引领和驱动。各地财政部门也要树立标准化意识，不断强化标准规范的约束作用，在支付流程调整、业务系统改造、安全服务应用等方面，严格遵守中央制定的支付电子化标准规范。执行过程中，如果遇到问题，要及时和财政部、人民银行总行汇报、沟通、确认，以便补充完善。
　　第三，统一部署安全支撑控件。在全国范围，如何实现跨人民
银行、代理银行等多部门的信息交换，保障资金安全有效管理是一个重要的问题。经过两年努力，攻关小组成功研发了安全支撑控件这一重要“抓手”，它把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用。为
了让安全控件真正发挥作用，财政部和人民银行总行聘请国家信息安全管理机构，对该产品进行了安全加固。地方各级财政部门、人行和代理银行使用这个软件时，要统一向财政部和人民银行总行申领，经批准后免费使用。今后，要逐步把它做成硬件，即插即用，最大程度地减小实施工作量、提高设备通用性。
　　第四，全面规范自助柜面业务系统。为实现全国80多万家基层预算单位“一站式”服务的目标，财政部、人民银行总行组织各家代理银行开发了自助柜面业务系统。这个系统是银行传统柜面业务的延伸，不仅能有效解决预算单位地域限制和银行基层网点不足、清算时间过早等突出问题，还有助于规范银行代理行为，降低代理成本，提高服务质量，是财政、代理银行互利共赢的具体体现。代理银行要按照“系统在总行、数据在分行”的思路，加强自助柜面的建设，打通代理业务系统与核心业务系统，从管理和技术层面压缩违规操作的空间。各地财政部门组织预算单位使用全国统一自助柜面系统，不得再单独向代理银行提出类似业务需求。全国性商业银行的自助柜面系统由财政部牵头验收，区域性商业银行的自助柜面系统由省一级财政部门牵头验收。财政部将会同人民银行总行统一制定验收标准。
　　四、全力做好支付电子化的推广工作
　　支付电子化，是全面深化国库管理制度改革的重要任务。我们要以攻坚克难的决心、科学创新的手段、务实高效的举措，集中资源，有规划、有重点、有步骤地推动这项工作，力争早日取得成效。目标要求是，全国各省、区、市到明年上半年以前完成省级支付电子化实施，具备条件的地区，今年年底以前完成省本级实施。已经开展类似工作的地区，要依据财政部和人民银行总行联合印发的支付业务电子化管理暂行办法、标准规范进行对照检查，按统一要求改造业务系统，使用全国统一的安全支撑控件和自助柜面系统。
　　一是加强组织领导。支付电子化工作时间紧、任务重，各地财政部门要高度重视，成立专门领导小组，组织好实施。地方财政部门主要领导要主动抓、亲自抓，制定明确计划，督促落实责任；要坚持质量第一、确保工作质量；要把握重点，切实加强资金安全是第一要务。另外，省级财政部门还要按照“两级建设，五级应用”的思路，积极发挥对所属市、县和乡镇支付电子化管理的统一规划、指导作用。其中，“两级建设”是指中央和省级财政负责支付电子化管理的主体建设，“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇财政统一使用。
　　二是建立协调机制。支付电子化是一项多部门联动的系统工程，涉及面广、协调难度大。地方财政部门要搞好协调和服务，切实发挥牵头和枢纽作用；要与人民银行积极配合，确保按照规范性要求开展实施工作；要加强对代理银行的培
训和指导，不断提升代理服务水平；要协调好预算单位的业务调整，在加强资金安全的基础上，为预算单位提供便利；要统筹安排好软硬件厂商技术力量，做好技术服务。
　　三是规范采购行为。支付电子化需要一定的软硬件配套和资金投入，涉及多家服务厂商。各地要遵循厉行节约、公平公正的原则，尽可能降低采购成本。对于通用服务器等硬件设备，能利用旧的就不要采购新的；对于电子签名、印章服务器等安全基础设施，要遵从国家标准，没有国家标准的，要执行财政部会同人民银行总行制订的标准，不得指定品牌、厂商，人为设置技术壁垒；对于支付系统升级改造、支撑控件实施及运行维护等工作，有条件的要逐步实现本地化，尽量减少对生产厂商的直接依赖，提高工作效率、降低成本。
　　四是加强指导宣传。支付电子化是一项全新的工作，理解掌握需要一个过程。财政部近期将组织召开两个片会，以会代训指导地方。地方实施工作启动后，财政部国库司要指定专人跟踪指导。各地财政部门也要充分利用财政部搭建的网络论坛，加强学习，深入思考，上下联动，共同推进。在做好具体工作的同时，各级财政部门还要重视开展宣传工作。试点地区，尤其要认真总结经验，做好传帮带，利用各种媒体加强宣传，营造良好氛围，扩大社会影响力，培育推进支付电子化的“正能量”。
　　同志们，支付电子化工作影响深远，责任重大。希望大家同心协力，以这次会议为契机，全力推进支付电子化，加快财政信息化建设，推动国库现代化改革，努力开创财政事业新局面，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。
　　谢谢大家！
刘昆：创新改革理念 强化结果导向 努力做好政府采购工作
财政部副部长 刘昆　　
　　一、 充分认识政府采购工作面临的新形势
　　2013年全国政府采购工作会议以来,政府采购制度改革围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大
变革”的思路,不断向纵深推进,
取得显著成效。采购规模不断增加,2014年全国采购规模达到1.7万亿元,占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%;采购结构不断优化,政府购买服务有序推进,2014年服务采购实现1934亿元,连续四年保持25%以上增长;法规体系不断健全,政府采购法实施条例颁布实施,政府采购法制建设迈出重要一步,竞争性磋商采购方式、PPP项目采购等适应改革需要的有关管理制度相继出台;政策功能不断显现,强制和优先采购节能环保产品、支持中小企业等政策不断完善,政府采购支持信息安全、监狱企业发展等工作取得新进展;改革创新不断推进,批量集中采购成效明显,公务机票管理改革取得积极进展;监督检查不断加强,在取消代理机构资格认定行政许可的同时,全国联动的专项检查等事后监管有力推进;开放谈判不断深入,向世贸组织提交了加入《政府采购协定》（以下简称“GPA”）第6份出价,出价水平已与参加方大体相当。自贸区、投资协定等多边、双边政府采购谈判稳步推进。
　　同时,我们必须看到,随着我国经济发展进入新常态,贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神,落实中央“四个全面”战略布局和“十三五”发展规划建议,加快新一轮财税体制改革,政府采购工作面临的形势继续发生深刻变化,提出了许多新的要求。
　　（一）政府和市场关系的新定位对政府采购执行和管理提出新的要求。从党的十四大以来的20多年间,
对政府和市场关系的定位,一直在按照建立和完善社会主义市场经济体制的方向深化。党的十八届三中全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府采购一头连着政府,一头连着市场,必须按照这种定位,认清主攻方向、找准工作的着力点。第一,完善政府采购交易规则的要求更加突出。在政府采购工作中发挥好市场决定性作用,必须按照加快完善市场体系的要求,坚持公平公正公开的市场竞争原则,着力完善采购活动中的公平交易规则,推动形成统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。第二,政府采购的领域范围更加拓展。政府购买服务、政府和社会资本合作即PPP等相关改革,实际上都是将原本由政府直接提供的公共服务,转为向社会力量购买或合作提供。这既形成了政府采购面扩量增的新格局,也要求政府采购积极探索与之相适应的管理制度和执行机制,进一步提高执行和监管的专业化水平,保障采购过程顺畅高效和公共服务有效提供。第三,强化政府采购市场监管的要求更加紧迫。更好发挥政府作用,要求政府在经济活动中,不是要当“运动员”上场比赛,而是要制订和落实好比赛规则,当好“裁判员”,维护好公平公正的市场秩序。财政部门作为政府采购监管部门,要适应简政放权放管结合的要求,在构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的工作机制方面下更大功夫,在治理政府采购领域“天价采购”“豪华采购”“黑心采购”等乱象方面拿出更加有效的措施。
　　（二）深入推进依法行政的新任务对政府采购法治化建设提出新的要求。党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出战略部署,明确了深入推进依法行政、加快建设法治政府等重大任务。政府采购作为公共财政管理的重要内容,必须围绕贯彻落实四中全会《决定》,全面推进法治化建设。第一,完善政府采购法规体系的任务更加艰巨。只有完善硬的制度约束,才能做到有法可依、有章可循。政府采购法实施条例的颁布实施,衔接了上位法和部门规章,健全了基本法律法规框架,但还有大量的清理修订和细化完善工作需要完成。同时,制度建设的科学化、精细化要求也进一步提升,需要落实公开征求意见、合法性审查等程序要求,增强制度的针对性和实效性。第二,加强采购活动中权力制约的要求更加明确。缺少约束的权力更容易被滥用和失控。这就要求我们贯彻落实四中全会加强政府采购内控建设的有关要求,大力推进分事行权、分岗设权、分级授权,将过度集中的权力科学分解到多个岗位、多个层级,定期轮岗,强化内部流程控制,看住采购中乱伸的“权力之手”。同时,要适应建立全面规范、公开透明现代预算制度的要求,建立健全政府采购全过程信息公开机制,进一步提高政府采购的透明度和公信力。第三,提高采购行政执法能力的要求更加迫切。在国家法治化水平不断提升、市场主体维权意识不断增强的大背景下,政府采购各类信访、举报、投诉、行政复议和行政诉讼案件数量持续上升、情况日益复杂、处理难度越来越大,要求我们进一步强化依法行政意识,不断提高政府采购行政执法水平和能力,切实防范行政执法活动中
的法律风险。
　　（三）“十三五”发展的新理念对政府采购政策功能提出新的要求。“十三五”规划建议强调,实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。政府采购是实现国家经济社会发展目标的重要调控工具,要主动贯彻、落实这些新的理念,不断提升工作层次。第一,政策支持领域要有新突破。目前,我国的政府采购政策主要针对经济发展和产业目标。落实五大发展理念,既要注重支持产业发展和经济结构调整,也要更加关注和改善民生,并加强与政府职能转变、推进事业单位和行业协会改革等政策措施的衔接配套。第二,政策支持手段要有新调整。从国际情况看,西方发达国家在采购政策的设计上,既有优先采购、价格评审优惠等评审手段的运用,也有技术服务安全标准、预留份额、非招标采购方式等非评审手段的运用,且后者的运用更加广泛。但由于我国的采购管理更注重程序的限定,在政策手段上也侧重于评审手段的运用,需要进一步加强采购需求管理和相关标准的制定工作。第三,政策执行要有新机制。我国现行的采购政策主要通过明确的管理规定,对采购活动进行制度约束,但对采购人和采购代理机构落实采购政策的主观能动性激励不够,需要在执行好强制性规定的同时,加强宣传引导,把政府采购的政策理念转化为采购人的自觉行动,在具体项目中创造性地抓好落实。
　　（四）构建开放型经济新体制对政府采购工作提出新的要求。党中央、国务院在今年发布的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》中明确提出,要推动我国加入GPA谈判,加快自由贸易区的政府采购议题谈判。政府采购市场开放可以拓展国际经济合作新空间,为我国企业“走出去”开辟新渠道,也有利于优化我国对外开放区域布局,促进实施“一带一路”战略,增强我国在全球经济体系规则和标准制定中的话语权。政府采购已经成为国家构建开放型经济新体制的重要组成部分,这就要求我们树立大局观,以国际视野和开放性的思维开展政府采购工作。第一,在谈判上要着力于推动。加入GPA和自贸区政府采购议题谈判是政府采购市场开放谈判的主要领域,要统筹把握,稳中求进,重点是加快我国加入GPA谈判进程。我国出价谈判离终点只剩下“最后一公里”,所有的难题均集中在这个区域。我们需攻坚克难,尽快与参加方达成互利共赢的谈判结果,争取早日加入GPA。第二,在改革上要着眼于配套。市场开放是政府采购工作从国内管理向国际贸易领域的延伸,需要按照“以改革促开放、以开放促改革”的要求,统筹开展政府采购改革工作。
　　二、 准确把握政府采购管理改革与发展的总体思路
　　根据上述形势和要求,今后一段时期政府采购管理改革与发展的总体思路是:深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神,围绕落实“四个全面”战略布局,遵循建立现
代财政制度要求,进一步深化政府采购制度改革,
努力构建有利于结果导向的政府采购法律制度、政策体系、执行机制、监管模式,进一步推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革,进一步推进市场开放谈判,在加入GPA的道路上迈出新的步伐。
　　为确保政府采购管理改革与发展的总体思路顺利落实,要重点把握好以下几个方面的工作要求:
　　（一）更加注重完善采购管理链条,加快完善政府采购法律制度体系。以政府采购法及其实施条例为核心的政府采购法律制度体系,是政府采购制度改革的基础。政府采购制度建设的核心任务是,围绕政府采购法实施条例,完善操作层面的制度,落实条例强化采购需求管理、加强履约验收等创新举措,尽快形成有利于公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。一是加强采购需求管理。科学合理的采购需求既是采购活动的起点,也是保证采购结果满意度的前提。要研究制定相关管理办法,落实采购人的需求责任,引导采购人加强需求管理,进一步强化“先确定需求后竞争报价”的公平交易规则,推动实现“物有所值”的采购目标。二是加强采购结果管理。建立采购履约验收和结果评价机制,是实现采购闭环管理的重要步骤。要进一步完善采购结果管理的制度建设,规范采购履约验收行为,加强采购评价结果的利用,对采购预算、采购需求及采购评审形成有效反馈,为政府采购信用体系建设提供支撑。三是突出问题导向。根据改革实践需要,
加快制定电子采购、涉密采购、代理机构管理、监督检查等急需的管理制度,研究完善政府购买服务、PPP采购等相关制度,加强针对性、指导性和可操作性,更好地解决实践中出现的问题。
　　（二）更加注重政策实施效果,大力完善政府采购政策体系。政府采购对特定对象的扶持,是为了实现一定的经济社会发展目标,以及更高层次的社会公平正义,为此牺牲局部公平是实现采购物有所值目标的题中应有之意,也是国际通行的做法。面对新常态下速度变化、结构优化、动力转换三大特点,按照“十三五”规划建议提出的五大发展理念,需要进一步研究政府采购层面的落实政策,增强针对性,精准发力,定向调控。一是进一步明确政策支持重点。统筹经济社会和改革发展目标,完善政策顶层设计。着力健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策,进一步推动政府采购产业扶持政策在“双创”、科技创新、绿色低碳发展等领域发挥更大作用。制定政府采购支持云计算、大数据、“互联网+”及信息安全等相关政策,促进新技术、新产业、新业态蓬勃发展。针对保障和改善民生、扩大就业、促进残疾人就业、扶持少数民族企业等领域,研究完善政府采购政策措施。完善政府购买服务采购支持政策,培育和发展社会组织,推动事业单位和行业商会协会相关改革。二是进一步丰富政策支持手段。创新调控手段及政策工具,增强政策实效性,使采购政策可执行、可预期、可评价。将采购政策支持措施的着力点从评审环节向采购需
求制定、采购方式选择等前端延伸,
加大采购需求标准、非招标采购方式等政策手段的应用。三是进一步强化政策管理。明确和落实采购单位主体责任,增强采购单位执行采购政策的自觉性和主动性。加大政策实施检查与考核力度,注意利用内控机制、信息系统控制、大数据分析等手段,推动各项采购政策落到实处,促进政策的红包转化为发展的红利。
　　（三）更加注重采购绩效,持续完善政府采购执行机制。物有所值的本质是质量、价格、效率的平衡统一。建立规范、高效、透明的采购执行机制,是保证采购结果物有所值的必然要求。以内控制度建设和信息公开为抓手,推动采购活动更加规范高效透明。建立健全政府采购内控管理机制,对政府采购活动中的风险事项进行事前防范、事中控制和事后监督,推进政府采购优化流程、规范操作、高效执行。加强政府采购信息管理,落实好采购项目预算公开、采购文件公开、合同公开、政府采购预算安排及执行总体情况公开等新的信息公开要求,推动采购活动的全流程公开,以公开促规范,为政府采购工作释疑增信。坚持抓大放小和成本效益原则,加强专业化和信息化,提高采购活动绩效。强化有利于提高效率的制度保障,清理规范政府采购的限额标准和公开招标数额标准,现行标准过低的要适当提高。正确处理集中与分散的关系,统筹考虑采购规模、采购项目特点和采购代理机构发展现状等因素,合理确定集中采购目录。指导采购人加强采购活动的计划性,及时做好采购需求等准备工作,保证采购活动执行顺畅。推动代理
机构走专业化的发展道路,
强化需求代理、合同拟定等专业能力,以专业化提升采购绩效。在政府采购活动中落实“互联网+”行动计划,增强信息化手段在政府采购活动中的应用,积极推行电子化采购,大力发展政府采购电子卖场。
　　（四）更加注重放管结合,积极创新政府采购监管模式。深入推进简政放权放管结合,寓监管于服务之中,是实现政府采购结果导向的重要机制保障。放管结合,既要放得开,又要管得往。一是认真落实简政放权要求,进一步简化优化程序性审核流程,为采购单位提供高效服务。各级财政部门不得以任何形式对代理机构执业进行变相行政审批,不再对采购计划进行审批。放宽专家选择来源,通过制度调整将从专家库外选择专家的管理权限下放给主管预算单位。采购方式变更、进口产品等审批审核事项要实行限时办结制度,并尽可能简化申报要求,积极探索采用一揽子审批、“统一论证、集中批复”等方式提高工作效率。二是着眼监管效果,积极改进监管方式,创新监管手段。要探索建立常态化监督检查机制,把监督检查作为政府采购监管工作的重要一环,制定和落实检查计划。按照“宽进严管”的要求,重点加强对代理机构执业情况的检查,根据工作需要适时开展政府采购信息公开、采购政策执行情况等专项检查。创新检查方法,建立“双随机”抽查机制,科学确定抽查对象,合理确定随机抽查比例和频次,保证抽查覆盖面及均衡性。探索通过向律师事务所等社会组织购买检查服务,解决现有监管力量不足的问题,逐步培养社会化的专业检查力
量。三是认真做好政府采购投诉举报处理工作,
依法查处采购活动中的违法违规行为。加强与审计部门的协作,明确各自监管和检查的重点,形成监管合力。加强采购活动中供应商、采购代理机构和评审专家的信用信息记录,实现与社会信用体系的信息共享,推动建立守信激励失信惩戒的工作机制。
　　（五）更加注重谈判应对工作,努力为市场开放创造条件。对外谈判和国内应对是相互关联、互为条件、互相促进的。当前谈判工作的重心要放在国内应对上,只有国内准备充分,我们在谈判中才能争取主动。一是深入开展出价研究。加入GPA谈判,出价是核心。要进一步按照知己知彼的要求开展研究,并按照出价和要价并重的原则完善谈判方案,为争取互惠对等的谈判结果提供技术支持。二是积极抓好配套改革。要研究法律调整建议,为下一步的法律一致性谈判做好准备;要进一步扩大政府采购范围,为出价谈判创造条件;要完善政府采购政策,与GPA规则衔接,为谈判营造良好环境。三是统筹推进其他改革。要进一步分析加入GPA对我国经济社会带来的影响,按照兴利除弊的要求,积极推进十八届三中全会提出的各项改革,为加入GPA解决后顾之忧。
　　三、着力抓好重点工作任务的落实
　　政府采购管理改革与发展的总体思路已经明确,各级财政部门要把政府采购工作纳入财政改革的总体部署,按照上
述思路和工作要求,整体推进,
全面落实。近期要着力抓好以下几个方面的工作:
　　（一）着力贯彻落实政府采购法实施条例。政府采购法实施条例的制定实施,是政府采购法制建设进程中具有里程碑意义的一件大事,标志着我国加快建立全面规范、公开透明的政府采购制度迈出了更加坚实的一步。认真贯彻落实《条例》有关要求,是当前政府采购工作的一项重要任务。一是继续加强学习宣传。《条例》公布以来,各地各部门开展了广泛的学习培训,有关单位也运用多种方式进行了宣传报道,取得了明显成效。但从实际情况看,《条例》的一些规定和创新举措仍然没有落实到位,各级财政部门要进一步加大工作力度,确保《条例》学习宣传“全覆盖”,做到“纵向到底、横向到边”。二是加强相关配套制度建设。《条例》进一步健全了政府采购法规体系,为政府采购制度建设确立了工作目标。财政部正在按照《条例》的要求,对政府采购各项法规制度抓紧进行清理修订、细化补充,填补制度空白。各地财政部门也要积极做好相关制度建设工作,夯实政府采购制度基础。三是进一步明确政府采购管理范围。《条例》进一步明确了财政性资金的概念、政府采购工程和政府购买公共服务的法律适用。各级财政部门要积极落实《条例》有关规定,对资金纳入预算管理的采购项目全面纳入政府采购管理,加大服务项目采购、PPP项目采购的实施力度,实现应采尽采。四是抓好信息公开等重点措施落实。《条例》规定了公开采购项目预算、采购文件、采购合同等新的透明度要求,各级财政部门要按照有关规定,
抓好政府采购信息公开工作,制定配套措施和细化规定,推进阳光采购。此外,要加快制定政府采购招标文件及合同标准文本,不断提高政府采购标准化。
　　（二）着力加强政府采购内控建设。建立和实施政府采购内部控制机制,是十八届四中全会的明确要求,对政府采购各相关主体落实党风廉政主体责任、提升管理水平、推进依法采购具有重要意义。财政部正在抓紧制定政府采购内控建设指导意见,各地财政部门要按照四中全会精神和财政部的具体要求,高度重视政府采购内控建设,将其作为现阶段政府采购工作的一项重点任务,结合各地实际抓好落实、抓出成效。一是明确防控重点。要督促采购人和代理机构,对政府采购执行的全部流程和环节进行梳理细化,加强风险识别和分析,全面查摆、不留死角。在全面梳理的基础上,重点针对政府采购活动中多发、易发的违法违规问题,紧紧扭住需求和评审规则制定、开标评标及评审、合同订立及履约验收、信息公开等关键环节,严控各类风险。二是强化内控措施。要指导采购人和代理机构,综合运用不相容岗位或职责分离、授权控制、流程控制、信息系统控制等常规内控方法,探索建立单位内部采购归口管理、重大采购事项内部会商、专家咨询和公众参与等行业特色内控机制,提升内控管理水平。三是加强监督问责。要将内控机制建设任务分解细化,并制定任务分工和工作计划,督促采购人和代理机构严格落实。要将内控机制建设及任务落实情况作为政府采购监督检查及工作考核的重点内容,
定期进行检查并通报有关情况,确保内控建设工作落实到位。
　　（三）着力推进政府采购信息化建设。从政府采购改革实践来看,政府采购信息化建设已明显落后于财政信息化建设的整体发展,也是政府采购工作的短板和薄弱环节,严重制约了改革推进、效能提升和监管创新。推进信息化建设、夯实政府采购技术支撑,是新时期推动政府采购管理改革与发展、创新采购监管手段的重要基础性工作。各级财政部门要将政府采购信息化建设工作纳入财政信息化建设的总体部署,统一规划、整体安排、协调推进。一是进一步加强政府采购信息化规划研究、组织实施、人员投入和经费保障,推动政府采购信息化建设换挡提速、弯道超车。二是加快政府采购管理交易系统实施推广,实现政府采购监督管理与执行交易各环节协调联动、闭环运行,逐步推动所有政府采购项目纳入系统管理,加强政府采购信息资源开放共享和大数据分析。三是大力加强中国政府采购网建设,实现采购信息服务“一站式”聚合,开辟微博、微信、客户端等新媒体信息服务渠道,进一步提升政府采购的传播力、影响力、公信力。四是完善政府采购电子交易平台建设标准,进一步加强政府采购管理交易系统与部门预算、国库集中支付、资产管理等信息系统的衔接贯通,不断提高财政支出综合监管水平。
　　（四）着力推进公共资源交易平台整合工作。整合建立统一的公共资源交易平台,
是国务院推进政府职能转变、促进公共资源阳光交易、防止公共资源交易碎片化的重要举措。为了落实好国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》,财政部制发了相关工作通知。各地财政部门要认真学习领会国办文件和财政部相关通知的精神,落实好相关工作要求。一是加强部门协调,积极参与制定本地区公共资源交易平台整合的具体实施方案,以整合共享资源、统一制度规则、创新体制机制为重点,坚持公共资源交易平台的公共服务职能定位及以电子化平台为主的转变方向,推进公共资源交易法制化、规范化、透明化。二是以公共资源交易平台整合为契机,按照有关职能分工,统一政府采购交易规则体系,完善政府采购管理交易系统技术标准,推进政府采购管理交易系统、场所、评审专家等资源整合,实现与公共资源交易平台的信息共享,努力做到“网下无交易,网上全公开”。三是依法加强政府采购监督管理,严格履行法定监管职责,对政府采购活动中违法设置审批事项、以备案名义变相实施审批、干预交易主体自主权等违法违规行为坚决予以纠正。
　　（五）着力做好加入GPA谈判应对工作。各地区要按照国务院GPA谈判工作领导小组的部署和财政部的要求,积极做好加入GPA相关工作。当务之急是立足开放,就本地区改进出价提出意见和建议。
　　（六）着力加强组织领导和作风建设。当前政府采购管
理改革与发展工作任务重、内容新,
涉及多层次、多部门的工作协调。为落实相关改革任务,各级财政部门要进一步加强组织领导、措施保障和作风建设。一要统筹协调,加强组织领导。政府采购工作与国家多项改革部署密切相关,地方财政部门主管领导对深化政府采购制度改革的重大问题要常研究、常部署、常过问,各级政府采购监管机构要做好对上请示汇报、对下指导督促、横向协调沟通,确保相关工作有序、有力、有效推进。市场开放谈判也是政府采购工作的重要组成部分。各地财政部门对国内政府采购改革和市场开放谈判要“两手抓”,要树立全局观念,增强责任意识,切实做好本地区的谈判应对工作。二要凝心聚力,认真抓好落实。各级财政部门要求真务实、奋发有为,多出实招、巧招,通过布置工作计划、组织业务培训、开展监督检查等多种手段,切实推进政府采购各项改革任务。对于确有必要开展的课题研究、系统建设、购买服务等工作,要按照厉行节约的要求,给予合理经费保障,严格执行财经纪律。三要勇于担当,加强作风建设。各级政府采购监管部门要认真贯彻落实“三严三实”要求,着力打造一只讲规矩、守纪律、敢担当、能干事的干部队伍。广大政府采购干部要自觉加强守纪意识,把纪律和规矩挺在前面,严格依法依规办事;要进一步强化宗旨意识,履职尽责、主动作为;要大兴学习之风,提高干部的政策理论水平和业务素养,及时弥补新形势下的本领不足和能力短板。
　　（此文系2015年11月27日刘昆副部长在全国政府采购工作会议上的讲话,有删节）
刘昆：全球视角下的中国财税体制改革
——在中国发展高层论坛2018年会上的演讲
财政部部长 刘 昆
（2018年3月25日）
各位来宾，女士们，先生们，朋友们:
　　上午好！很高兴参加这次论坛，与大家就全球视角下的中国财税体制改革有关问题作一交流。
　　财政制度安排是国家治理体系的重要组成部分。从一些现代发达国家的发展历程看，在其现代化进程中，国家治理体系的演进和完善，都是以财政制度的不断发展为基础的。一国的财政制度必须符合本国的基本国情，适应不同发展阶段的要求，充分考虑历史文化的惯性、要素禀赋的分布、行政体制的特性、地区发展的差异等因素；必须处理好效率和公平、增长和分配、政府和市场的关系，以及不同层级政府间的财政关系，科学合理配置财政资源，促进实现国家发展战略目标。
　　今年是中国改革开放40周年。1978年以来，中国立足自身国情和实践，坚持通过改革破解前进中遇到的困难和挑战，坚决破除妨碍发展的体制机制障碍，不断解放和发展社会生产力。特别是过去五年，在以***同志为核心的中共中央坚强领导下，我们蹄疾步稳推进全面深化改革，推动改革呈现全面发力、多点突破、纵深推进的崭新局面，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，全社会发展活力和创新活力明显增强。
　　在此过程中，作为全面深化改革的重点之一，财税体制改革深入推进，现代财政制度建设取得重要阶段性成果。现代预算制度主体框架基本确立。新预算法颁布施行。在推进预算公开、实行中期财政规划管理、完善转移支付制度、加强地方政府性债务管理等方面，一系列重大改革举措密集推出、落地实施。税收制度改革取得重大进展。全面实施营改增试点改革，实现增值税对货物和服务全覆盖，开征66年的营业税告别历史舞台，对于推动构建统一简洁税制和消除重复征税、有效减轻市场主体负担，拉长产业链条扩大税基，促进新动能成长和产业结构优化升级，带动增加就业，起到一举多得的重要作用。资源税从价计征改革全面推进。环境
保护税法出台实施。房地产税立法、个人所得税改革、健全地方税体系改革工作稳步推进。财政体制进一步完善。出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，明确了改革的总体要求、划分原则、主要内容以及时间表和路线图，外交领域改革方案率先出台。全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案出台实施。通过不断深化体制机制改革，财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到充分发挥。
　　中国共产dang第十九次全国代表大会作出“中国特色社会主义进入了新时代”的重大论断，指出中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标，作出
了新时代的战略部署。中国经济发展进入了新时代，基本特征就是中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应中国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。为此，我们要建设现代化经济体系，这是中国发展的战略目标。具体而言，就是要建设创新引领、协同发展的产业体系，统一开放、竞争有序的市场体系，体现效率、促进公平的收入分配体系，彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，资源节约、环境友好的绿色发展体系，多元平衡、安全高效的全面开放体系，充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制。
　　过去40年改革开放的成功实践，推动中国经济实现了高速增长。今后一个时期，推动经济高质量发展仍然要靠改革开放。我们将紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，围绕建设现代化经济体系，落实中共十九大关于加快建立现代财政制度的部署，以及政府工作报告关于深化财税体制改革的工作要求，加快改革步伐，完善体制机制，更好发挥财政职能作用。
　　——建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。科学界定各级财政事权和支出责任，形成中央与地方合理的财力格局，在充分考虑地区间支出成本因素的基础上，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，加快推进基本公共服务均等化。
　　权责清晰，就是要形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。在处理好政府和市场关系的基础上，按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为等原则，加强与相关领域改革的协同，合理划分各领域中央与地方财政事权和支出责任。财力协调，就是要形成中央与地方合理的财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。在保持中央和地方财力格局总体稳定
的前提下，科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种。继续优化转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。区域均衡，就是要着力增强财政困难地区兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。合理制定基本公共服务保障基础标准，并适时调整完善。根据东中西部地区财力差异状况、各项基本公共服务的属性，规范基本公共服务共同财政事权的支出责任分担方式。按照坚决兜住底线的要求，及时调整完善中央对地方一般性转移支付办法，提升转移支付促进基本公共服务均等化效果。
　　今年年初出台的基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案，为分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领。在此基础上，我们将重点推进教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等分领域财政事权和支出责任划分改革，促进各级政府更好地履职尽责，提高基本公共服务供给效率。同时，抓紧制定中央与地方收入划分改革方案。深化转移支付制度改革，继续清理规范转移支付项目。完善支持农业转移人口市民化的财政政策体系，推动提高新型城镇化质量。
　　——建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这与中共十八届三中全会《决定》提出的表述相比，既保持了一定的连续性，又有深化和拓展。
我们将立足于已确立的预算制度主体框架，进一步提升预算的全面性、规范性和透明度，推进预算科学精准编制，增强预算执行刚性约束，提升财政资源配置效率。
　　全面规范透明，重点是推进全口径政府预算管理，加快推进统一预算分配权，提高中期财政规划的科学性，进一步完善跨年度预算平衡机制，全面提高预算透明度。标准科学，就是要遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范。约束有力，要求严格落实预算法，切实硬化预算约束，构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，增强财政可持续性。完善政绩考核体系，层层落实各级地方政府主体责任，加大问责追责和查处力度。全面实施绩效管理，就是要紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度。绩效管理覆盖所有财政资金，体现权责对等，放权和问责相结合。强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。今年，我们将制定全面实施预算绩效管理的指导性文件。
　　——深化税收制度改革，健全地方税体系。我们将进一步优化税制结构，加强总体设计和配套实施，加快健全地方税体系，完善税收法律制度框架。
　　着力完善直接税体系，建立综合与分类相结合的个人所得税制度，优化税率结构，完善税前扣除，规范和强化税基，加强税收征管，充分发挥个人所得税调节功能。密切关注国际税改动态，审慎评估和研判国际税制发展趋势，进一步完善企业所得税制度。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。健全间接税体系，坚持税收中性原则，深入推进增值税改革，进一步健全抵扣链条，优化税率结构，完善出口退税等政策措施，构建更加公平、简洁的税收制度。结合增值税改革进程，推进增值税立法，最终形成规范的现代增值税制度。结合实施中央和地方收入划分改革，研究调整部分消费税品目征收环节和收入归属。积极稳妥推进健全地方税体系改革，调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。全面落实税收法定原则，新开征税种，一律由法律进行规范；将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例。
　　今年，我们将按照三档并两档的方向，调整增值税税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，进一步激发市场主体活力，促进实体经济发展。改革个人所得税制度，根据居民基本生活消费水平变化，合理提高基本减除费用标准，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除。加快推进单行税法的立法工作，力争年内完成契税法、资源税法、消费税法、印花税法等草案的起草工作。
　　各位来宾，女士们，先生们，朋友们！
　　新时代呼唤着新气象新作为。***主席在十三届全国人大一次会议闭幕会上发表的重要讲话中指出，我们要以更大的力度、更实的措施全面深化改革、扩大对外开放，贯彻新发展理念，推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，不断增强我国经济实力、科技实力、综合国力，让社会主义市场经济的活力更加充分地展示出来。我们将以改革开放40周年为重要契机，推动财税体制改革取得新突破，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，推动中国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。
　　谢谢大家！
（来源：2018年3月25日财政部网站）
深化改革 创新制度 努力开创政府采购工作新局面
财政部副部长　刘　昆
同志们：
　　这次会议是在全国上下认真学习贯彻党的十八届三中全会精神、全面深化改革的新形势下召开的一次重要会议。会议的主要任务是：　回顾总结我国政府采购制度改革取得的成效及存在的问题，深入分析政府采购制度改革当前面临的新形势、新任务，以党的十八届三中全会精神为指引，研究部署当前和今后一个时期深化政府采购制度改革的思路和措施。下面，我讲几点意见，供大家参考。
　　一、十年政府采购制度改革的简要回顾
　　政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。作为引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，我国的政府采购制度在推进社会主义市场经济体制和公共财政体制建设的历史背景下应运而生，从１９
９６年开始试点到１９９８年全面启动，特别是２００３年政府采购法开始实施的十年来，政府采购制度步入法制化管理的轨道，沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进，走出了一条从无到有、从点到面、从小到大，具有中国特色的政府采购制度改革之路。
　　一是政府采购的范围和规模不断扩大。采购实施范围从货物类采购向工程类、服务类采购扩展，从传统的通用类货物服务向专业新型货物服务扩展，从满足机关单位办公需要向为社会提供公共服务扩展。全国政府采购规模由２００２年的１００９亿元增加到２０１２年的１３９７７亿元，占财政支出的比重也相应由４．６％提高到１１．１％。
　　二是政府采购法规制度体系不断健全。目前我国已初步形成了以政府采购法为统领、以部门规章为依托的政府采购法律制度框架，涵盖了体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等各个方面的内容。依据公平、公正、公开原则架构的政府采购制度，改变了传统的政府部门自由随意采购的局面，确立了依法采购的市场规制，有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序，奠定了政府采购市场良性发展的基石。
　　三是政府采购管理体制机制不断完善。基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，形
成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局，确立了以公开招标为主要采购方式的交易模式，促进了统一规范、有序竞争并对外开放的政府采购市场逐步形成。２０１２年全国采购规模中公开招标占比８３．８％，政府集中采购占比６５．２％。
　　四是政府采购政策成效不断显现。探索实行促进节能减排的绿色采购政策，建立了强制采购节能产品和优先采购环保产品的基本制度。支持中小企业发展的政府采购政策框架基本形成，　２０１２年全国政府采购规模中中小企业获得的合同份额近８０％。全面加强政府采购进口产品审核管理，全国政府采购总量中进口产品比例保持在３　％以内。这些政府采购政策的实践，丰富了财政调控的方式和手段，促进了产业政策落实，显示出其作为宏观调控手段的重要作用。
　　五是政府采购开放谈判稳步推进。在我国加快融入全球经济一体化并从中受益的背景下，为了履行入世承诺，２００７年底我国向ＷＴＯ提交了加入《政府采购协定》（ＧＰＡ）申请书和初步出价，启动了加入谈判工作。目前，已提交了４份出价，按时履行了我国各项承诺，实现了预定的谈判工作目标。与此同时，积极应对中美、中欧高层对话机制下政府采购议题谈判，参与我国与有关国家地区自贸区协定、亚太经济合作组织（ＡＰＥＣ）、经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）等双边和多边机制下的政府采购磋商和交流。积极谈判和深入交流增进了理解，促进了共识，实现了预计谈判工作目标，也提高了政府采购应对国际化的能力。
　　十多年的改革实践表明，政府采购法确立的政府采购管理基本制度，顺应了我国社会主义市场经济体制建设的客观要求，符合行政体制改革的方向。政府采购制度确立的公平竞争、管采分离和成本效益原则，已逐步深入到政府采购活动的方方面面，推动了建设法制、责任、廉洁和服务政府的进程。作为公共财政管理的一项重要制度安排，政府采购制度的实施不仅节约了大量财政资金，而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉，以及推动实现国家经济社会目标发挥着重要的作用，彰显了制度的先进性和蓬勃的生命力。
　　在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，政府采购制度的建设完善是个长期的过程，与行政体制改革要求及国际上比较成熟的政府采购制度相比，我们还有很大差距。政府采购无论是在结果评价还是活动的规范上，都尚未达到制度的预期目标。
　　一是“规范”与“效率”目标远未实现。政府采购制度既是财政管理制度，也是预防腐败的“阳光制度”，规范与效率的统一是制度设计的题中应有之义。但从十年来采购监管的实践看，一方面，我们强调公开招标，而公开招标法定时间最快也需４０多天，采购效率低的问题饱受社会诟病。而
另一方面，不少采购结果却并没有实现“物有所值”的目标，不少公开招标反而出现被操控现象，这种既牺牲效率又未真正实现规范的效果，与政府行政体制改革的效能要求严重不适应。
　　二是高价采购与低价恶性竞争的现象并存。一方面，媒体多次曝光豪华采购、高价采购事件，特别是去年社科院的相关报告引起了广泛的社会反响，协议供货采购中高价问题较为突出。另一方面，企业及产业部门又集中反映采购市场低价恶性竞争问题，出现“劣币驱逐良币”现象，不利于产业发展。缺乏有效竞争与没有质量保证的交易价格都是扭曲的价格，这些“高价”与“低价”现象充分说明了政府采购的市场规则并不完善。
　　三是监管需要与监管能力出现新的矛盾。随着我国经济社会的发展与政府职能的转变，政府采购越来越广泛深入地介入各政府机关单位的履职过程中，加强政府采购监管的呼声日高。而政府采购法与招标投标法并存的格局，特别是部分地方在公共资源交易市场建设中，实行的“一委一办一中心”的管理体制，与政府采购法规定的“管采分离”原则不符，大大限制了采购监管部门的监管能力。同时，各级政府财政、审计、监察等监管部门过多关注对采购过程的监管，也导致了监管力量的分散。探索新时期行之有效的监管体系与方式，是当前政府采购制度改革面临的重大课题。
　　四是采购扶持政策与公平竞争原则难于平衡。理论上讲，政府采购对特定对象的扶持政策是为了实现更高层次的社会公平正义。但近几年来，政府采购除落实国家层面要求的支持节能环保、购买国货、扶持中小企业、支持自主创新等政策功能外，各部门、各地方提出的扶持政策要求也越来越多。有些考虑不够周全的措施，存在与ＧＰＡ规则及我国对外开放承诺和政府采购法公平竞争原则不相容的可能性，也容易被作为市场保护的手段。当前的政府采购市场不但存在已有扶持政策不落实的问题，也存在地区或行业保护趋势明显的问题。
　　五是人员素质与采购专业化要求不相适应。从全球范围看，各国政府采购都在向专业化采购转变。虽然截至２０１２年底，全国县级以上共设立集中采购机构２３４５家，从业人员约１．６万人，社会代理机构３０００多家，从业人员约４．８万人，纳入专家库管理的评审专家２３万多人，政府采购专业人员队伍不断壮大。但从实际情况看，专家不专的现象较为普遍，社会中介代理机构在低水平上代理采购业务，而各级政府设立的集中采购代理机构也缺乏专业化的发展定位，这些机构人员的现状，较大程度上制约了我国政府采购制度功能的发挥。
　　二、政府采购制度改革面临的新形势和新任务
　　党的十八届三中全会，是在我国改革进入攻坚期和深水区的关键时刻召开的一次具有重要历史和现实意义的会议。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），描绘了在新的历史起点上全面深化改革的新蓝图、新愿景，提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，明确了深化经济体制改革、加快转变政府职能、深化财税体制改革、构建开放型经济新体制、强化权力运行制约和监督体系等改革部署。这就要求深化政府采购制度改革，必须服从服务于加快完善现代市场体系，坚持公开公平公正的市场竞争原则，明确采购过程中的对等责权，完善公平交易的核心市场规则，推动统一开放、竞争有序的政府采购市场体系形成；必须服从服务于加快政府职能转变，进一步简化程序、改革监管方式，努力推动提高行政效能，提高政府购买公共服务的保障能力；必须服从服务于建立现代财政制度，推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合，丰富政府采购的政策功能，强化财政政策在国家治理体系中的宏观调控能力；必须服从服务于构建开放型经济新体制，遵循ＧＰＡ的非歧视和透明度原则、加强电子化手段管理等要求，对我国政府采购制度进行必要的改革和重构，并注重改革的系统性、协同性、完整性和前瞻性。
　　当前和今后一段时期，深化政府采购制度改革，就是要
围绕贯彻落实党的十八届三中全会精神和财政“十二五”发展改革目标，统筹国内改革和对外开放两个大局，推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革，更好地发挥政府采购制度在实现经济社会发展目标、提供优质高效公共服务、提高政府治理能力等方面的积极作用。具体地讲，就是要实现“四个转变”：
　　（一）在制度目标上，要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变。
　　政府采购制度在西方市场经济国家二百多年的发展历程中，逐步确立了“物有所值”的价值取向，完成了将评判采购活动的标准从“少花钱”向“花得值”的转变，虽在二战后一度扩大到更丰富的经济社会政策含义，但在上世纪８０年代西方各国“新公共运动”后，又逐步回归到政府采购质量、价格与效率核心三要素的平衡上来。“物有所值”是与服务政府、效能政府相对应的一个概念，借鉴西方发达国家“物有所值”的政府采购理念，就是要调整政府采购制度的管理重心，保障实现政府有关经济社会政策目标，就是要改革监管方式，从根本上提高行政效能。我国现阶段的政府采购制度体系，把节约财政资金和预防腐败目标放在突出位置上，过多强调“完全市场竞争”与采购程序限定，轻视对采购需求与验收的管理，这不仅导致目前政府采购效率不高且质量无法保障，也弱化了其他经济社会目标的实现。在新的
形势下，推进政府采购改革，就是要确立政府采购“物有所值”制度目标，加强顶层设计，确保制度体系的整体性、统一性、协调性与前瞻性。一是要完善公平交易的市场规则，从根本上夯实政府采购制度的运行基础；二是要推进监督方式改革，适当简化程序，加强对采购结果的评价管理；三是推动政府采购业务向专业化方向发展，实现政府采购质量、价格、效率的内在统一；四是拓展政府采购政策功能，协调处理好政府采购经济与社会目标的平衡关系。
　　（二）在市场规范上，要从注重公平竞争向完善市场规则转变。
　　十八届三中全会的《决定》，提出了“要推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的市场机制建设目标，指明了市场规则的核心作用。从西方发达国家政府采购公平交易核心机制来看，均是针对不同的采购对象设定不同的采购程序、评审方法以及不同的合同文本要求，并赋予采购人明确或选择采购需求的权力以及供应商选择合理报价的权力。这种先确立明确需求、后竞争报价的市场交易规则，不仅大大降低了交易成本，也大大降低了采购人员在采购活动中的道德风险。我国政府采购法虽然也确立了公平交易原则，但在制度设计上主要侧重于保障市场竞争，强调的是给予所有潜在供应商平等参与权，而对保障交易公平的市场规则却缺乏相应的细化规定，导致实
践中出现了采购需求不清、采购方式适用错误、评分方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题。要规范交易行为，保障市场有效性，就要重塑我国政府采购制度的市场规则。一是要明确需求特点、采购方式，评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，所有采购方式中的程序设计都要符合“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的原则要求。二是要明确采购人需求责任。应通过法律制度规定强化采购人在采购活动前或采购活动中提供或获得合理明确需求的责任。三是要改革现行评审制度。对采购人提供明确需求的通用货物或服务，原则上采用最低评标价法；对技术复杂、性质特殊的项目可以采用综合评分法，但评分因素应当设定在与报价相关的技术或服务上，且标准要明确；对无法明确需求需供应商提供解决方案或设计方案的项目，引入两阶段招标或谈判。四是加快政府采购信息化建设。通过信息化手段，推进政府采购标准化建设，提高政府采购效率和政府采购活动透明度，促进形成全国统一的政府采购电子化无形市场。
　　（三）在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变。
　　从国际政府采购发展经验看，要适应提高行政效能要求，关键是在操作执行上将从重程序的合规性采购转变为重需求的专业化采购。这种专业化主要反映在要求采购人保障需求目标的三个递进层次上：一是需求标准的完整性、准确性
和合规
性；二是需求标准的经济性及与产业的适应性；三是对产业发展的导向性。为此，美国实行了合同官制度，欧洲一些国家也对采购人员提出了相当高的专业要求。而我国政府采购法及相关制度对采购专业化的要求重视不够，采购人和采购代理机构往往较为注重程序规范以实现采购的合法性，忽视对采购项目需求特点的研究和采购业务专业化水平的提高，这是造成采购结果质次价高的重要原因。目前，社会中介代理机构的主要业务大都停留在程序代理而非需求研究代理，同质化发展与恶性竞争问题严重。而一些集中采购机构也将自身定位在采购权的行使上，缺乏专业化的发展动力。下一步，要在通过《政府采购法实施条例》明确新的交易规则及采购人需求责任的基础上，大力推进政府采购行业向专业化方向发展。一是推动采购人加强需求研究管理。特别是结合国务院《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［２０１３］９６号）要求，开展对特殊专用设备及政府购买公共服务品目的需求标准制定工作。二是推动集中采购机构的专业化发展定位。要按照国务院《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发［２００９］３５号）要求，推进集中采购机构竞争，促进集中采购机构加强对通用类货物和服务需求标准及招标文件的研究，改进服务，提高效率，不断提高集中采购的专业化水平。三是鼓励社会代理机构走差异化的发展道路，根据本单位人员的专业特点，确定重点代理领域，提高细分领域代理的专业化水平，真正做大做强。同时，各级采购监管部门，也要完善对集中采购
机构和社会代理机构的考核及检查体系，建立健全相关考核和检查指标，加强对采购专业人员的培训，并停止抽签决定采购项目代理机构的做法，推动采购组织活动从程序合规向专业化采购转变。
　　（四）在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变。
　　从长远看，在市场交易规则明确的基础上，应扩大采购人在采购方式选择及需求标准制定方面的自主权，而通过争议处理和结果评价来保障采购行为的规范性，这是提高行政效能的根本途径。目前我国政府采购法确立了“管采分离”管理体制，虽然符合决策权、执行权、监督权制约协调的行政体制改革方向，但整个监管体系主要针对采购活动设计，不仅在“采”上设定了选择代理机构、专家评审环节，而且在采购方式变更上也作了严格的程序限制，在解决程序空转、效率低下、无人对采购结果负责等问题上制度规范不足，程序上也有改善的余地，必须予以改进，在提高效率和社会效益的同时，还要防范廉政风险。要适应当前行政体制改革要求，在政府采购法修订前，应通过相关制度对现行做法进行调整。一是改革评审专家管理。通过制度调整将评审专家的作用由评审环节前移至采购需求制定环节，对技术复杂、专业性强的专用设备和购买公共服务等项目，适当放宽专家选择来源。二是合理选择采购方式。按照项目的需求特点和效
率要求，细化区分各采购方式适用范围，简化审批程序，对技术复杂、专业性强的专用设备和购买公共服务等难以明确需求的项目，应从制度上明确采取竞争性谈判方式开展采购。三是加大信息公开力度。强制性公开政府采购项目的预算情况、采购过程、采购结果及采购合同，确保各项信息及时、完整、规范披露，主动接受社会各方的监督，在降低监督成本的同时提升监督效果。四是逐步建立采购结果评价制度。结合预算绩效评价工作，围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系，对政府采购的资金节约、政策效能、透明程度以及合法性、公正性进行综合、客观评价。五是充分发挥审计监督作用。通过完善相关信息记录，为审计部门以采购合同为起点倒追采购过程的纵向审计监督提供基础，强化审计监督效果。
　　三、当前和今后一个时期重点推进的几项工作
　　全面深化政府采购制度改革的思路已经明确，各地各部门要切实转变思想，提高认识，不能把政府采购制度改革看成是一个部门独立的工作，而应该将其放到经济发展的全局中去考虑，政府采购工作只能加强，不能削弱。要将政府采购制度改革列入重要议事日程，坚定不移地向前推进，保持改革的力度不减、势头不弱、成果不断。当前和今后一个时期，要着力抓好以下几个方面工作：　
　　（一）着力加强政府采购法律制度体系建设。
　　在填补制度空白方面，财政部近年来重点抓了《政府采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》这两个大的制度立法工作，对于条例，我部配合国务院法制办已先后进行了十余次的修改完善，目前起草阶段任务已基本完成，按国务院的立法计划，正在履行相关立法程序。对于非招标方式管理办法，目前已经财政部部长办公会讨论通过，很快将以部门规章的形式发布，将广泛应用于技术复杂、性质特殊的货物和公共服务采购。在制度修订完善方面，我们以贯彻落实条例为重点，联合各地财政部门，启动了政府采购货物服务招标投标、投诉处理、信息公告、代理机构认定等部门规章的修订工作，目前这些工作正在进行中。此外，《政府采购本国货物管理暂行办法》、《协议供货管理办法》、《关于政府采购工程执行政府采购政策的通知》等重要管理制度也正在拟定中。上述我们深化改革的有关措施，均在目前起草或修订的制度办法中作了相应规定。希望各地各部门也要高度重视制度建设，结合本地区和部门实际积极开展制度的填平补齐工作，努力做到“用制度管采”，“用制度管人”。
　　（二）着力扩大政府采购管理范围。
　　目前，我国政府采购规模小、范围窄，服务项目是主要短板。《决定》提出要加快转变政府职能，推广政府购买服务，
凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。不久前，国务院办公厅印发了《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［２０１３］９６号），明确要求按照公平、公开、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，并按照政府采购有关规定开展购买工作。财政部正在研究制定《关于推进和规范服务项目政府采购工作的指导意见》，拟在按需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。需要强调的是，这项工作涉及财政工作的方方面面，各地财政部门要高度重视，将其作为党组重要工作来抓，要动员财政部门各处室的力量，按照国办发［２０１３］９６号文件要求，制定工作方案，细化工作措施，及时研究解决试点工作中出现的新情况、新问题，努力推进政府购买服务工作。
　　（三）着力丰富政府采购政策体系。
　　政府采购法虽然列出了政府采购政策在购买国货、支持中小企业等方面的社会发展目标，但实施效果并不理想，究其原因，一是《政府采购法》没有专门规定采购人对落实政府采购政策的相关法律责任，二是现行采购程序及评审制度规定也不利于采购政策的实施。此外，现行政府采购的法律分割及政府采购适用范围小也是重要原因。要处理好政府采购经济与社会目标的平衡关系，充分利用政府采购政策工具
推动经济社会目标全面发展，政府采购法律制度需要推进三个层面的改革：一是要将社会目标要求纳入政府采购的法律规范，在采购需求确定、评审制度选择及绩效评价指标中有相应的明确规定。二是清理社会目标排序。从国外相关制度看，不仅有购买国货、扶持小微企业、支持节能环保再生能源及科技创新等涉及产业发展的领域，还有劳动保护、职业安全、妇女权益、残疾人就业等社会责任方面的目标，要区分不同性质要求分别采用不同的手段予以支持。三是丰富政策工具。要明确采购标准、预算预留、评分优惠及企业或产品清单的政策用途。此外，还应深入研究安全性审查、政府服务对等开放规则等新的政府采购政策工具。目前，部分地方出台了购买本地产品等针对本地区的政府采购优惠政策，不符合十八届三中全会建立全国统一市场的精神，必须进行清理和废除，以促进形成全国统一的政府采购市场。
　　（四）着力推进政府采购信息化和标准化建设。
　　政府采购信息化建设的目标是建设全国统一的政府采购管理交易系统。今年１月，财政部印发了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》和《政府采购业务基础数据规范》，为建设全国统一的政府采购信息管理系统提供了基础规范。我们要力争用三年的时间，建立起全国互联互通的政府采购管理交易系统，实现政府采购业务的全流程、全电子化操作。目前，系统建设进展顺利，中央本级的管理交易系
统、全国共享基础数据库已开始逐步试运行。从我们了解的情况看，各地也在加快管理交易一体化的政府采购系统建设。与此同时，财政部也加大了政府采购标准化建设力度，正在着手研究招投标文件、格式合同等标准文本，制定政府采购操作工作规程、需求编制规范等，以推动政府采购的科学化规范化管理和政府采购市场的统一进程。
　　（五）着力推进各类改革创新试点。
　　围绕贯彻落实中央关于厉行节约，反对浪费的要求，为破解部分政府采购项目价格虚高的难题，财政部目前正在大力推进各类改革试点：一是大力推进批量集中采购改革。中央单位从２０１１年８月起开始对台式计算机和打印机推行批量集中采购改革试点，有效遏制了协议供货的价格虚高，加强了政府采购需求管理，今年已将试点品目扩大到便携式计算机、空调、复印机、复印纸等７个品目。今年８月，财政部出台了《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》（财库［２０１３］１０９号）。下一步，各级财政部门要根据中共中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发［２０１３］１３号）要求，在本级财政推开批量集中采购改革工作。二是改进协议供货方式。目前，我们正借鉴国外简化采购程序的做法，按照市场可选、价格可比、耗材通用、公务卡支付的原则，运用市场选择机制和电子化手段进行新的协议供货改革试点，并同步开展管理办法的研究工作。我们
希望通过新的办法，彻底改变现行协议供货与市场脱节的状况，杜绝政府采购特供产品、专供产品，遏制“豪华采购”与“天价采购”，进一步提高采购效率。三是推行公务机票购买改革。目前，已会同相关部门完成了改革方案的研究起草工作，将通过实行在市场价基础上折上折的“双优惠”票价的方式，促进降低行政成本。该项改革争取明年中央预算单位全部实施，省级预算单位逐步实施。四是研究建立统一规范的公共资源交易平台问题。我们的初步意见是，任何一项改革，都应当将遵法守法作为基本要求，公共资源交易平台建设方案应当符合政府采购法规定，应当坚持电子化无形市场的方向。目前，我们正在按照国务院要求，与国家发展改革委等部门研究平台建设方案，明年６月底前报国务院。
　　（六）着力推进专业化队伍建设。
　　建设一支专业素质过硬、知识结构全面、满足职业化要求的高素质队伍，是深化政府采购制度改革的前提条件，也是确保改革任务落实的必然要求。下一步，一是建立从业人员考试培训制度。要提高政府内部采购人员素质，对政府内部采购人员进行职业水平评价；要建立采购代理机构从业人员培训制度，经考试合格后方可上岗。同时，推进评审专家细化分类改革，建立健全对评审专家的准入、培训、评价和清退制度。二是建立政府采购信用体系。加强对政府采购供应商和从业人员信用信息的收集、整理、公示和应用，制定
行业信用评价方法和标准，打破地区部门条块分割与行业保护，形成全国范围内政府采购信用信息的互联互通和互认共享。三是成立政府采购行业协会。加强行业自律，强化市场主体的社会公德意识，将诚信建设的要求内化为自身的道德标准和行为准则，自觉担负起法律责任和社会责任；弘扬积极向上的采购文化，大力加强政府领域道德建设，努力形成讲诚信、讲责任、讲是非的强大舆论氛围。
　　（七）积极稳妥推进ＧＰＡ谈判工作。
　　国务院对ＧＰＡ谈判工作高度重视，已于今年１１月初成立了ＧＰＡ谈判工作领导小组，目的是加强对谈判工作的组织领导，推动谈判工作全面深入开展。领导小组组长由张高丽副总理担任，领导小组办公室设在财政部，成员包括财政部、发展改革委、商务部、解放军总后勤部等２４个部门。加入ＧＰＡ谈判涉及面广，不仅需要ＧＰＡ谈判工作领导小组成员单位的全力支持，与其他中央单位和各级地方财政部门也密切相关。下一步，财政部还将召开专题会议就ＧＰＡ谈判工作进行部署安排。
　　同志们，我国政府采购制度改革已经进入关键阶段。进一步推进和深化政府采购制度改革，要求我们必须深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，始终保持改革创新的勇气，锐意进取，攻坚克难，统筹推进政府采购制度改革和市场开
放，为实现政府采购事业的持续健康发展，不断推进现代财政制度建设做出新的贡献。
　　谢谢大家！
（此文系刘昆副部长１１月２７日在全国政府采购工作会议上的讲话）
刘昆：以五大发展理念为统领 全面推进“十三五”时期财政国库工作
财政部副部长 刘 昆
　　一、关于“十二五”时期和2015年的财政国库工作
　　“十二五”时期，具有里程碑意义的党的十八届三中全
会胜利召开，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。在财政部党组的正确领导下，各级财政部门以建立现代财政制度为目标，不断提升理念，不断改革创新，不断强化管理，不断完善机制，发挥国库功能，健全国库体系，着力打造服务保障型、决策支撑型、运营管理型、风险防控型的“四型”国库，圆满完成“十二五”时期各项工作任务，实现了财政国库工作“提质增效”。
　　第一，国库改革推出新举措，为国库事业发展注入新的活力和动力。国库集中收付制度改革“横向到边、纵向到底”，全新的财政资金运行框架基本建成，对预算执行管理的服务保障能力大幅度提高。权责发生制政府综合财务报告制度改革顺利启动，现代财政财务报告体系建设迈出关键一步。政府采购管理加快从程序导向型向结果导向型转型，政策效应显著增强。国债发行管理制度市场化改革稳步推进，反映市场供求关系的国债收益率曲线日益健全。地方债自发自还改革全面推开，地方国库现金管理启动试点，地方资产负债管理能力不断提升，防范财政风险的意识显著增强。
　　第二，制度建设迈出新步伐，填补制度空白与提升立法层次并举。推动国库集中收付制度、国债和地方债发行管理、国库现金管理、政府综合财务报告制度、财政专户管理等财
政国库业务在新《预算法》中作出全面规定，成为国库事业发展的基石。推动《政府采购法实施条例》顺利出台，对《政府采购法》的规定进行细化，进一步完善政府采购制度。围绕预算管理制度改革，印发一系列国库管理规范性文件。法律制度体系的日趋完备，为依法管理国库、规范预算执行，有效防控风险提供了坚实的法律制度保障。
　　第三，国库管理实现新突破，财政资金运行更加安全、高效和透明。预算执行分析的及时性、准确性、针对性不断提高，为科学决策提供了坚实支撑。库款管理逐步强化，压降库款规模取得初步成效。在全国范围内开展清理整顿地方财政专户和财政资金安全检查工作，切实强化了管理薄弱环节。财政国库信息公开范围不断扩大，内容逐步细化，较好满足了社会各方面的需求。预算执行动态监控效果日益显现，内控机制建设扎实推进。严格落实廉政建设要求,抓业务建设的同时，将廉政建设放在突出位置，两手抓、两促进。财政资金运行的效率、透明度和安全性得到进一步提升。
　　2015年，各级财政国库部门攻坚克难、主动作为、尽职尽责，各项工作有声有色，亮点突出。
　　一是国库集中支付制度改革向纵深推进。全面推进乡镇国库集中支付制度改革，改革范围覆盖到80%以上的乡镇。继续推广实施国库集中支付电子化管理，36个省本级全部上
线。公务卡制度改革力度加大，2015年新增公务卡468万张，累计达到2300万张。
　　二是收入收缴管理改革步伐加快。2015年，通过财税库银税收收入电子缴库横向联网实现收入9.4万亿元，比2014年增长10.28%。中央本级启动非税收入收缴电子化管理试点。河北、安徽、山东、四川、贵州、云南等6个省开展跨省异地缴纳交通违法罚款试点工作，初步解决了长期以来跨省违法处理难、缴款难的问题。
　　三是政府财务报告编制制度框架初步建立。印发《政府财务报告编制办法》、《政府部门财务报告编制操作指南》和《政府综合财务报告编制操作指南》，如期完成阶段性改革任务。修订出台新的《财政总预算会计制度》，为编制财务报告奠定会计核算基础。
　　四是政府债券发行管理改革实现重大突破。从2015年四季度起按周滚动发行3个月贴现国债，满足国际货币基金组织关于完善3个月主权债券收益率的要求，促进人民币成功纳入SDR货币篮子。全面推行地方债自发自还机制改革，顺利完成全年地方债筹资任务。做好地方存量债务置换工作，置换债券平均发行利率为3.4%，节省利息约2000亿元。
　　五是政府采购制度改革不断深化。推动建立统一的公共
资源交易平台，研究推进政府购买服务改革试点，创新适合服务项目采购特点的竞争性磋商采购方式，制定PPP项目政府采购管理办法。稳妥推进GPA谈判，向世贸组织提交第6份出价，出价水平已经与参加方大体相当。
　　六是地方库款管理效果明显。采取通报、约谈、允许运用库款垫付拟发债券资金、加快置换债券资金拨付等有效措施，狠抓库款管理，盘活财政存量资金。自2015年4月起到2015年底，地方库款净额同比连续9个月下降，库款管理工作收到实效。
　　七是部门决算公开力度进一步加大。中央部门决算首次公开支出经济分类数据、机关运行经费、国有资产占用情况和公务接待批次及人数等多项内容。地方36个省本级、270个地市和2244个区县公开了本级部门决算，社会反响良好。
　　在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，财政国库工作中还存在一些突出问题和薄弱环节，主要表现在：一些地区还存在内控机制不健全、资金收付操作不规范、财政专户清理不彻底等问题，说明财政国库管理的基础还不牢固；国债市场管理深度不够，地方债定价市场化水平还需进一步提高；政府采购管理重“监管”轻“服务”、重“程序”轻“结果”的问题还在一定程度上存在，政策效应发挥还不够充分。我们要高度重视和分析研究这些问题，通过进一步深化改革加
以解决。
　　二、关于“十三五”时期财政国库工作的基本思路和主要任务
　　“十三五”时期，随着经济发展进入新常态，财政国库改革和发展所处的环境发生了新的变化，既存在诸多有利条件，也面临一系列困难和挑战。理念是行动的先导。党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，应作为谋划“十三五”时期财政国库改革与发展的基本遵循，将其贯彻落实到财政国库工作的各个方面。
　　第一，落实创新发展理念，关键要抓住事关国库发展全局的重大问题进行谋划。十多年国库改革取得的成绩，归功于持续不断的制度、机制和技术创新。下一步要实现国库事业的持续发展，还得靠创新。***总书记指出，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。站在“十三五”开局的起点，我们必须对事关国库发展全局的重大问题进行谋划，形成具有带动力的制度创新，财政国库事业才能更好更快发展。当前，有几个重大问题需要我们凝神聚力去抓好。一是编制权责发生制政府综合财务报告，创新财政报告制度。这是一项十分紧迫的基础性制度建设。目前，我国在政府综合财务报告领域的改革不仅落后于发达市场经济国家，而且也落后于一些发展中国家，如果不在“十三五”时期有一个较大的飞
跃，形成与决算报告各具功能的财政报告制度，将直接影响财政中长期可持续性，也将影响现代财政制度建设的进程。二是建立健全发债融资机制，创新发债制度。近几年，为实施积极财政政策，债务需求进一步加大，对发债提出了更高的要求。如何构建市场化的举债融资机制，利用市场手段，减少行政干预，实现国债和地方政府债券以较低的成本融资，需进一步探索；建立健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，逐步形成市场基准利率的定价机制，也是需进一步研究的课题。三是建立结果导向型的政府采购制度体系，创新采购制度。如何落实简政放权要求，进一步简化优化程序性审核流程，从程序导向型向结果导向型转变，是完善政府采购制度体系的主攻方向。要完善政府采购交易规则，创新政府采购监管方式，着眼于采购绩效和监管效果，既要放得开，又要管得住。
　　第二，落实协调发展理念，关键要充分发挥财政国库的内外协同效应。财政国库是整个财政运行的中枢环节，与各方面业务具有很高的关联度。按照现代国库高效、透明的特征要求，更要注重协调发展、协同推进，建立顺畅的管理机制，统筹兼顾效率、效益和效果。一是财政政策和货币政策要协调。财政政策和货币政策是宏观调控的两大政策工具，落实“宏观政策要稳”的要求，财政政策和货币政策必须有效配合。发债管理、国库现金管理、库款管理等国库业务是财政政策和货币政策协调配合的重要结合点，要进一步健全
完善与人民银行的会商机制，为供给侧结构性改革营造稳定的宏观经济环境。二是财政国库工作和财政整体工作要协调。财政国库工作是财政工作的重要组成部分，应围绕推进财税体制改革、落实积极财政政策、规范地方债管理、盘活财政存量资金等财政中心工作，进行谋划和布局。在把握财政大局基础上，充分发挥财政国库工作对整个财政工作的促进作用，以深化国库改革促进财政事业发展。三是预算执行管理工作机制要协调。预算执行管理涉及到财政内部各业务部门。国库管理机构的主要职责是及时组织预算执行、反映预算执行和库款情况，并提出加快执行进度和压降库款规模的建议；预算管理机构主要职责是加快下达预算、督促预算单位加快预算执行，形成合理分工、相互衔接、科学运转的预算执行管理工作机制。
　　第三，落实绿色发展理念，关键要拿出对节约资源有促进作用的政策措施不断发力。绿色发展体现了人民群众对美好生活的追求，是促进人与自然和谐相处的必要条件。我们有责任，也有义务把促进绿色发展体现在国库工作当中。一是充分发挥政府采购政策功能，支持绿色采购。政府绿色采购是国际通行做法，有利于节能环保目标的实现，这就需要进一步发挥政府采购政策功能，加大对环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品的采购力度，提升政府节能环保行为，促使企业按照绿色标准生产商品和提供服务，对个人消费者产生引领和示范作用，在全社会塑造绿色和低碳
的消费新模式。二是大力推行国库集中收付电子化管理，使用绿色手段。国库业务实施电子化管理后，纸质凭证被电子凭证取代，缴款人或预算单位足不出户就可以办理缴纳财政收入事项或办理资金支付业务，避免了时间消耗、能源消耗和纸张消耗，有效节约了各种资源。同时，国库集中收付利用商业银行已有的服务网点和支付结算优势，大大节约了社会资源。三是完善政府资产负债表，反映绿色成果。政府财务报告能够全面完整反映包括政府自然资源以及环境负债在内的政府全部“家底”。价值能够可靠计量的政府自然资源将在资产负债表内列示，价值难以计量的林场、矿产等自然资源可通过表外披露，接受社会公众对政府自然资源管理工作的监督。随着条件的成熟，可借鉴美国等发达国家的做法，将环境污染治理等负债项目反映在政府资产负债表中。
　　第四，落实开放发展理念，关键要在顺应经济全球化过程中争取主动权。我们国家的经济发展已经融入经济全球化的潮流，在这样一个背景下，要按楼部长提出的大国财政理念，统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两种规则。这不仅与中央财政有关，与地方财政也密切相关。一是做好加入GPA谈判工作。加入GPA可以增加新的国际经贸舞台，在更大范围、更广领域、更高层次上开展国际经济技术合作，参与国际规则的制定，但是加入GPA在一定时期内也会给我国带来一些挑战。中央财政和地方财政都要高度重视这项工作，加强研究和应对，逐步通过改革释放加入
GPA带来的压力。二是引入外资法人银行开展政府债券承销业务。目前，国债承销团已引入外资法人银行。为了扩大地方债投资群体，促进投资主体多元化，要积极研究引入外资法人银行开展地方债承销业务。在具体实施步骤上，可采取“分步走”方式，先试点再逐步推开。三是加强对国际形势的研判。我国的经济与世界经济的关联度越来越大，国际经济的风云变化都会对我国经济产生影响，进而对财政收支形势产生影响。要做好预算执行分析工作，不仅要盯住国内的经济变化，更重要的是要密切关注国际经济形势的变化，这样才能对我国中长期财政收入趋势以及面临的风险有一个比较准确的研判和把握。四是借鉴国际先进管理经验。在财政管理领域，一些发达市场经济国家经过几十年发展，形成了比较先进的管理经验，其中一些经验对我国而言有很好的借鉴价值。我们要继续扩大国际交流，深化国库管理领域国际合作，带动我国国库管理的创新和发展，更好地发挥后发优势。
　　第五，落实共享发展理念，关键要把国库改革成果体现在服务水平提升上。***总书记
指出，共享发展理念内涵是全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享。财政国库工作也应以此作为财政国库改革的出发点和落脚点。财政是国家治理的基础和重要支柱，国库更是基础的基础。要把国库基础性作用发挥好，必须牢牢抓住三个“服务”，让各方面共享国库改革成果。一是服务社会。国库是预算执行数据的生产系统，这些数据反映了经济和财政的运行情况，在大数据时代是一笔宝贵的财富，对各方面决策和参考都具有十分重要的意义。李克强总理指出，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手上，“深藏闺中”是极大的浪费。我们要积极推动国库数据共享，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私以外的数据，都应向社会逐步开放，满足社会需要。二是服务单位。预算单位是预算执行的主体，服务好预算单位是做好预算执行工作的重要抓手。要在用款计划、支付范围划分、支付审核、信息化建设等方面不断完善制度，改进服务，提高运行效率，让预算单位用款更加方便快捷。三是服务群众。国库很多业务直接面向广大人民群众，纳税人缴税是否便捷，缴款人缴纳罚款和收费是否便利，市场投资者能否获取更加透明的国债和地方债发行信息等，都取决于我们的制度设计是否从服务对象的角度出发。要打破偏重于财政管理、忽略服务对象感受的传统思维方式，不断完善制度，让广大人民群众在国库改革中享有更多的获得感。
　　按照即将发布的财政“十三五”规划和上述财政国库改革与发展基本思路，“十三五”时期财政国库工作的主要任务是：
　　（一）全面深化国库集中收付制度改革，构建规范透明的预算执行管理机制。国库集中收付制度是现代国库管理的基石，也是衡量一个国家公共财政管理水平的重要标志。要
在已有改革成果基础上，继续加大力度，向深度、广度拓展。一是进一步扩大国库集中支付改革范围。继续推进乡镇国库集中支付制度改革，完善中央专项转移支付资金国库集中支付管理机制，逐步将社会保险基金纳入国库集中支付管理，实现“四本”预算资金国库集中支付全覆盖。二是完善国库集中支付运行机制。推进国库集中支付标准化、自动化管理，减少审核环节，提高支付效率。建立单位公务卡制度，与个人公务卡形成有益补充，满足预算单位支付结算的新要求。三是推进收入收缴管理改革。继续扩大财税库银横向联网范围，加快组织实施关税收入电子缴库横向联网。深化非税收入收缴管理制度改革，推行电子化管理，进一步提高收缴效率。完善非税收入收缴管理制度，为深化改革提供制度保障。四是健全预算执行动态监控机制。建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系，逐步将动态监控范围拓展到所有财政资金和全部业务流程，有效管控业务风险。五是稳步推进国库现金管理。国库现金管理是国库集中收付制度改革的必然要求。要建立以财政库底目标余额管理为基础的国库现金管理制度，实现国库现金管理常态化操作。
　　（二）全面完善国债地方债发行管理，构建科学高效的发债筹资机制。“十三五”时期国债地方债管理的有利条件和挑战相互交错。要坚持稳中求进的原则，通过深化改革不断提升国债地方债发行市场化水平，确保以合理成本和市场风险满足积极财政政策筹资需求。一是优化国债发行计划防范市场风险。结合国库现金流量预测情况，优化国债发行计划。建立健全国债市场价格波动监测机制，增强对宏观政策调整、国债市场变化的敏感性和反应性，防范筹资风险。二是继续深化国债发行市场化改革。完善记账式国债发行机制，推动银行间债券市场开展预发行交易，改进续发行管理，不断提高记账式国债发行管理效率。适应利率市场化不断加速的要求，研究改进储蓄国债定价机制，逐步确立储蓄国债在个人金融产品定价中的基准地位。三是健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。在公布关键期限和短端国债收益率曲线基础上，进一步健全长端国债收益率曲线。建立国债二级市场做市支持机制，提高国债二级市场交易活跃度，改善国债收益率曲线的样本数据质量。四是提升地方债发行市场化管理水平。强化地方债市场化发行约束，引导信用评级机构完善信用评级指标体系，增强地方债信用评级结果区分度，充分发挥信用评级在债券定价参考等方面的应有作用。研究推进地方债投资主体多元化，在符合有关制度前提下，鼓励各地研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构发行地方债，丰富地方债投资主体。
　　（三）全面推进政府采购管理转型，构建结果导向的政府采购监管机制。随着财税体制改革的不断推进，各方面对政府采购管理的期待和要求更高，政府采购工作任务也更加繁重。要努力构建有利于结果导向的政府采购法律制度、政策体系、执行机制、监管模式,更好地服务于财税体制改革和
社会经济发展。一是加快完善政府采购法律制度体系。围绕贯彻《政府采购法实施条例》，完善操作层面的制度, 强化采购需求管理和结果管理，落实采购人责任，加强履约验收管理，尽快形成有利于公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。二是大力完善政府采购政策体系。完善和落实政府采购支持创新产品、绿色产品、信息安全、残疾人就业、少数民族地区等有关政策措施，进一步推动政府采购在新技术、新产业、新业态和保障改善民生等领域发挥更大的作用。三是持续完善政府采购执行机制。加强专业化和信息化管理,合理确定集中采购目录、采购限额标准和公开招标数额标准，指导采购人加强采购活动的计划性，推动代理机构走专业化的发展道路。四是积极创新政府采购监管模式。提高采购方式变更、进口产品等审批审核事项的效率和质量，探索建立常态化监督检查机制,适时开展政府采购信息公开、采购政策执行情况等专项检查,逐步培养社会化的专业检查力量。五是稳妥推进政府采购市场对外开放。深入开展出价研究，按照出价和要价并重的原则完善谈判方案,为争取互惠对等的谈判结果提供技术支持。积极抓好配套改革，研究法律调整建议,为谈判营造良好环境。
　　（四）全面报告财政财务信息，构建完整准确的信息反映机制。按照促进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力打造“阳光财政”和“透明财政”，建立预算执行分析报告、部门决算、财政决算、政府财务报告等多维度、多层次
的财政财务报告体系。一是完善预算执行分析报告制度。拓展预算执行分析视野，认真研究国民经济运行、宏观调控、财税政策调整等因素，深入剖析财政收入增减变动的深层次原因，准确把握预算执行的特点和走势，更好地发挥预算执行分析服务决策的职能作用。不断完善预算执行信息公开机制，加大宣传解释力度，主动回应社会关切，正确引导社会舆论。二是加强和改进部门决算制度。进一步优化部门决算报表设计，形成科学合理、反映全面、简便适用的部门决算编报体系。加强决算数据分析利用，及时发现和揭示预算编制与执行中存在的问题，有效发挥决算对预算的反映和促进作用。继续加大部门决算公开力度，扩大公开范围，细化公开内容，规范公开形式。三是建立按经济分类编制财政决算制度。严格落实《预算法》要求，扎实做好中央本级经济分类财政决算编制工作，稳步推进地方经济分类财政决算编制工作，逐步建立起符合法律要求、满足使用者需要的经济分类财政决算编制制度。四是建立政府综合财务报告制度。在组织预算单位编制政府部门财务报告基础上，科学编制政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况以及财政中长期可持续性。加强对政府综合财务报告的分析利用，促进地方政府绩效考核、资产负债管理、地方政府信用评级等更加科学规范。按照统一要求，做好政府综合财务报告审计公开、向本级人民代表大会常务委员会备案工作，力争2020年前建立中国特色的政府综合财务报告制度。
　　（五）全面加强内控制度建设，构建有效管用的风险防控机制。强化内部控制能够把权力关进制度的笼子，用制度管权、管事、管人，防范廉政风险。财政国库是管理国家“钱袋子”的部门，更要把内部控制作为一项重中之重的工作来抓，把纪律和规矩挺在前面。一是有针对性地推进内控制度建设。在全面梳理财政国库业务流程的基础上，找准存在的业务风险和廉政风险，厘清责任边界，结合地方特点，按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，综合运用各类有效的内控措施，科学制订符合本地区本单位实际情况的内部控制制度和办法。二是狠抓制度执行。对于暴露出的风险隐患坚决整改、不能拖延。对已经发生的内控风险事件，必须及时处理、严格问责，全面提升内控制度的严肃性。着眼于内控建设的长远目标，逐步探索建立有效、管用的内控考核评价体系，充分发挥内控的预警警示作用。三是突出内控管理的关键。强化领导班子和一把手在内控管理中的主体责任。把政府采购审批和投诉处理、国债地方债发行兑付、财政资金收付和存放等业务作为内部控制的重点，制定与之对应的内控措施，切实强化对核心业务的管控和核心权力的制约。
　　（六）全面夯实财政国库管理基础，构建安全可靠的国库运行保障机制。财政国库基础性工作对财政稳定运行起到保障支撑作用。财政改革与发展任务越是繁重复杂，越要加强财政国库管理基础性工作。打牢国库管理基础，既可以为改革提供动力，又可以为发展提供保障。一是规范账户管理。进一步加大财政专户和预算单位账户清理规范力度，凡不符合规定设立的账户要坚决予以撤销归并。严格履行账户设立审批程序，严格资金存放管理，切实防范廉政风险和资金安全风险。二是加强财政资金安全管理。规范资金收付业务流程，合理设置岗位，建立健全多层次对账制度。加强财政干部职业道德和风险防范教育，强化日常管理和监督，建立健全岗位考评、奖惩、轮岗等制度。完善国库资金应急调度机制，提高应对风险能力。三是强化对预算单位预算执行全过程的监督。督促预算单位严格执行国库集中支付、非税收入收缴和政府采购等管理制度，严格按照批复的预算、用款计划以及项目进度支付资金，严格按照规定将非税收入及时足额上缴国库。监督预算单位不得违规将资金支付到单位实有资金账户，不得大额提取现金，不得超标准发放津补贴、超标准采购。四是严肃财经纪律。对发现的预算单位在预算执行中的违规问题，要坚决予以纠正，问题严重的要按照有关规定严肃查处，追究责任，切实将各项制度规定和财经纪律落到实处。五是完善技术保障。抓住国家加快实施“互联网+”
行动计划和大数据战略的重要机遇，促进财政国库管理与先进信息技术进一步融合，全面推行国库集中支付和非税收入收缴电子化管理，大力发展政府采购电子卖场，积极推进国库管理技术手段升级换代，实现电子收付、电子交易、电子记账，为国库事业发展提供强有力的技术保障。
　　三、关于2016年1－8月财政收支状况和第四季度重点工作
　　今年是“十三五”的开局之年，起好步、开好头，对于实现“十三五”时期各项工作任务目标具有十分重要的意义。1－8月，我国坚持稳中求进的工作总基调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，国民经济运行总体平稳，但仍然存在下行压力；财税体制改革继续深化，预算管理制度改革进展顺利,营改增改革试点已全面实施，还有一些财政改革任务亟需加快推进。经济走势和财税改革带来的变化都会反映到预算执行上，这就需要我们准确把握、科学研判财政收支情况，有针对性地提出决策参考建议，促进经济平稳增长。
　　从财政收入形势看，1-8月累计，全国一般公共预算收入110178亿元，比去年同期增加6278亿元，增长6%。其中，中央一般公共预算收入49711亿元，同比增长4.2%，同口径增长1.5%；地方一般公共预算本级收入60467亿元，同比增长7.6%，同口径增长10.1%。1-8月财政收入运行的主要特点：一是全国收入增幅前高后低，增收基础不牢。分阶段看，全国财政收入1-5月平均增长8.3%，6-8月平均增长2.3%，呈明显的前高后低走势，主要是受营改增政策减收效应逐步显现以及前期大力清缴营业税的滞后影响，同时
也与去年相关月份基数较高有关。二是体制调整因素对中央和地方收入增幅变化影响较大。前8个月中，中央收入除6月份因对5月份营改增相关税收进行调库体现增收、增幅达到两位数外，其余各月增幅基本都是低增长甚至负增长，主要是受进口环节税收、车辆购置税、证券交易印花税减收较多等影响。地方收入1-5月保持较快增长，但6月份以后出现明显下滑，一方面是前期各地营业税清缴增收减少后期收入来源，另一方面也与体制调整因素有关。三是地方财政收入增长分化明显。分区域看，1-8月累计，东、中、西部地区财政收入同比分别增长9.6%、6%、3.8%，同口径分别增长11.8%、9%、6.3%。31个地区中，上海、广东、河北等14个地区收入同口径增幅为两位数；江西、宁夏、江苏等13个地区收入同口径增幅为个位数；辽宁、山西、陕西、黑龙江4个地区收入同口径下降。部分基层财政收入质量下降，收支矛盾突出，由此可能带来的财政运行风险需要引起高度重视。
　　初步判断，今年后几个月财政收入形势不容乐观：一是经济下行压力持续，部分与收入增长密切相关的经济指标低位运行甚至回落；二是营改增政策减收效应进一步显现，前期营业税等超常增收也可能继续对后期收入增长产生影响；三是去年后期基数较高，将对后几个月收入增长形成较大制约。
　　从财政支出看，1-8月累计，全国一般公共预算支出116120亿元，同比增加13074亿元，增长12.7%
。其中，中央一般公共预算本级支出17324亿元，为年初预算的63.3%，同比增长4.6%；中央对地方税收返还和转移支付40569亿元，为年初预算的69.9%，同比增长3.9%。地方一般公共预算支出98796亿元，为年初代编预算的64.6%，同比增长14.2%。分科目看，中央财政本级支出进度高于63.3%（序时进度的95%）的有城乡社区、交通运输、商业服务业等12项支出；地方财政支出进度高于63.3%的有援助其他地区、金融、城乡社区等7项支出。
　　第四季度是实现全年目标任务的关键阶段。各级财政部门要紧紧围绕财政中心工作,结合财政收支形势和2016年财政改革的总体部署，着力抓好以下几项重点工作。
　　（一）加强财政经济运行监测，狠抓预算收入执行。
　　今年政策性减收因素较多，在经济下行压力仍然较大的情况下，完成全年预算收入任务十分艰巨。要密切跟踪全面推行营改增试点后财政收入增减变化情况，深入研究减税对相关产业发展及财政收入的影响。要强化财政收入预测，完善滚动预测机制，做好全年收入走势研判和预计，对可能存在的问题要会同相关部门及早采取应对措施或制定好工作预案，共同抓好落实，确保财政收入平稳增长。同时，要加强财政收入质量监督管理，坚决杜绝用不正当手段增加收入，坚决杜绝乱收费、乱罚款，坚决将国家减税降费政策
落到实处。
　　（二）加快预算执行进度，强化库款管理。
　　预算执行管理是库款管理的基础。要充分认识当前加强库款管理工作的重要性和紧迫性，把加快预算执行进度作为库款管理的重要抓手，综合运用用款计划考核、预算执行进度考核通报等手段，促进预算单位落实预算执行主体责任。加强对重点支出项目的督导，建立财政预算管理部门和国库管理部门有效配合的督导机制，向主管部门和基层预算单位层层传导压力，把工作做细做实。针对发行地方债对库款管理带来的影响，要提前做好地方政府存量债务置换的前期准备工作，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在一个月内完成置换，坚决防止资金长期滞留国库。加强对未来一段时期库款运行态势的预判，及时制定应对预案。库款规模和保障水平过高的地区，要结合分析预判，及时提出综合性管理措施；库款规模和保障水平过低的地区，要制定风险预案，切实防范库款支付风险。财政部将继续加大地方库款考核力度,不定期对考核排名靠前的地区通报表扬,对考核排名靠后的地区通报批评,并不定期约谈考核排名最后的6个地区，真正把库款管理责任制落到实处。
　　（三）大力推进重点领域改革，确保按时完成改革任务。
　　今年，财政国库部门承担着党中央、国务院部署的一系列重点领域改革任务，包括健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，建立政府综合财务报告制度，推进国库现金管理等。前三季度，各项工作进展情况良好，健全国债收益率曲线已经完成“优化国债结构和发行节奏”等工作任务，开展政府财务报告编制试点工作文件已印发，国库现金管理新增14个试点地区。第四季度，还要重点做好以下工作。一是进一步健全国债收益率曲线。加大与有关方面沟通协调力度，早日开展国债做市支持操作；结合30年期国债发行情况，适时在财政部网站公布30年期国债收益率，初步形成涵盖短端、中端、长端的较为完整的国债收益率曲线。二是做好编制政府财务报告的各项准备工作。纳入试点范围的地区明年起要编制2016年度的政府财务报告，四季度就应做好充分的准备工作，加强培训，加强信息化建设，加强试点地区交流互动，为2020年全面编制政府财务报告形成可复制可推广的经验做法。三是进一步推进国库现金管理。扩大地方国库现金管理试点范围，今年年底前争取实现省级国库现金管理全覆盖；加强国库现金流量预测，不断提高国库现金流量预测的准确性；抓紧研究建立财政库底目标余额管理制度,实现国库现金管理常态化操作。需要特别强调的是，库款高的地区不能仅以国库现金管理进行应对，简单的进行库款“搬家”，必须从预算编制和执行的源头上解决问题。
　　（四）完善地方债发行管理，扩大投资主体。
　　今年地方债发行任务繁重,要抓住目前市场流动性环境较为宽松的时机，把握好发债节奏，进一步强化市场意识，不断提高地方债发行定价的市场化水平，确保完成全年筹资任务。积极采用定向承销方式发行置换债券，充分发挥定向承销方式置换效率高、不发生现金流无资金挪用风险等优势。丰富地方债投资主体，加快推进通过财政部上海证券交易所国债发行招投标系统发行地方债相关工作，拓宽发行渠道，吸引更多投资者参与地方债投资。
　　（五）发挥政府采购政策功能，提高供给质量。
　　政府采购作为重要的财政工具，要完善支持创新的采购政策，继续扩大政府采购节能环保产品范围，会同有关部门制定发布政府采购面向中小企业预留份额项目指导目录，促进产业结构调整。进一步落实“结果导向”的改革理念及《政府采购法实施条例》的有关要求，研究制定通用类货物、服务的采购需求标准，启动招标文件及合同标准文本编制工作，提高货物服务供给质量。继续推进和完善服务项目政府采购管理，研究制定有利于服务供给市场发展的政策措施，改善公共服务供给。
　　（六）抓紧出台已论证成熟的制度办法，提升财政管理水平。
　　这次上会讨论的《政府非税收入收缴管理办法》和《政府非税收入收缴电子化管理实施方案》，要根据大家提出的意见进一步修改完善、履行必要的程序后抓紧印发。《关于进一步加强财政部门和预算单位资金存放管理的通知》已广泛征求意见，要抓紧履行报批程序后印发。会同人民银行、海关总署出台《财关库银税收收入电子缴库横向联网暂行办法》，提高关税收入入库效率。抓紧修订《财政专户管理办法》，研究制定全国统一的《预算单位银行账户管理办法》，以规范的账户管理促进资金管理水平提升。
　　在抓好业务工作的同时，要进一步深入学习党章党规和***总书记系列重要讲话精神，特别是***总书记“七一”重要讲话精神，并把解决问题贯穿“两学一做”学习教育始终，深化学习教育效果。要对照党章、“四个意识”和“六项纪律”要求，对照“管党治党、全面从严治党”要求，全面加强财政国库系统党的建设，推动形成积极向上、干事创业、风清气正的政治生态。自觉践行“忠诚干净担当”的要求，有权必有责、有责要担当、失责必追究，以党的建设新作风新面貌新成果，开创财政国库管理工作的新局面。
　　（此文系2016年9月29日刘昆副部长在全国财政国库工作会议上的讲话，有删节）
刘伟：在全国政府采购工作会议上的讲话
财政部副部长 刘伟
　　一、认真学习贯彻党的十九大精神,深入分析政府采购工作面临的新形势新任务新要求
　　党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会,是一次不忘初心、牢记使命、高举旗帜、团结奋进的大会。大会分析了国际国内形势发展变化,回顾和总结了过去5年的工作和历史性变革,作出了中国特色社会主义进入了新时代、社会主要矛盾发生转化等重大政治论断,深刻阐述了新时代中国共产dang的历史使命,提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标,对新时代推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程作出了全面部署。学习贯彻党的十九大精神,最重要的就是要深入学习领会***新时代中国特色社会主义思想这个主线和灵魂,深刻领会其精神实质和丰富内涵,把这一重要思想贯穿到社会主义现代化建设全过程。在党的十九大报告中,***
总书记提出“八个明确”和“十四个坚持”,明确了新时代各项事业发展的大政方针。我们必须牢牢把握这个强大的思想武器和创新理论,深入分析新时代对政府采购工作提出的新要求。
　　第一,政府采购制度是现代财政制度的重要组成部分,必须适应加快建立现代财政制度的新要求。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十九大报告从全局和战略的高度,强调要加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。政府采购作为财政制度的重要组成部分,是预算执行的重要环节,必须落实和体现现代预算制度的要求。谋划下一步工作,要更加注重采购活动的规范透明,不断推进政府采购信息公开,强化社会监督;要进一步强化预算和支出标准约束,落实好预算单位的主体责任;要始终注重提高绩效,将绩效理念和方法深度融入采购制度设计之中、采购预算编制之中,以及执行和监督的全过程,更好体现结果导向。
　　第二,政府采购是国家宏观调控的重要手段,必须适应建设现代化经济体系的新要求。党的十九大报告明确指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,
建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。政府采购作为国际通行的宏观调控手段,
必须适应建设现代化经济体系的要求,提高政治站位和工作层次,推动经济社会持续健康发展。要继续完善政策手段,积极拓展政策功能目标,健全支持创新和绿色等采购政策,完善支持中小企业、推进军民融合发展等政策措施,助力供给侧结构性改革,贯彻落实新发展理念。
　　第三,政府采购是建设法治政府、廉洁政府的重要内容,必须适应全面依法治国的新要求。党的十九大报告对“建设法治政府,推进依法行政”作出重要部署,开启了建设法治政府的新篇章。政府采购作为政府主体参与市场活动的交易行为,事关政府公信力,必须将其纳入规范化、法制化轨道,持之以恒地强力推进。要认真贯彻十九大关于深化依法治国实践的要求,建立健全政府采购法规制度,坚持立规则标准等刚性制度于前,施严密的常态化监管于中,行猛药去疴重典治乱于后,不断提高政府采购法治化水平;要深入推进“放管服”改革,切实完善政府采购管理和执行机制,着力减少环节、提高效率,降低制度性交易成本,维护好政府采购市场交易秩序,为政府在法制轨道上全面正确履行职能、全心全意为人民服务创造良好条件。
　　第四,政府采购市场是我国扩大开放的重要组成部分,必须适应国家对外开放战略的新要求。党的十九大报告明确提出,要“推动形成全面开放新格局”,强调“中国开放的大门不会关闭,只会越开越大”“中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设”“发展更高层次的开放型经济”,
同时还要积极参与全球治理体系改革和建设。报告系统回答了中国新时代要不要开放、要什么样的开放、如何更好推动开放等重大命题,既表明中国政府扩大开放的坚定决心,也体现了我国维护国际经济秩序的责任担当。我国与其他国家、地区和国际组织的双边、多边谈判中,都涉及政府采购。加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)是我国政府采购市场走向开放迈出的关键一步,要进一步加快我国加入GPA谈判进程,以实际行动维护多边贸易体制。要积极探索在双边机制下开展政府采购市场开放谈判的新路子,稳步推进自由贸易区建设,提升双边开放水平。要积极参与政府采购国际规则制定,提升我国在全球经济治理中的制度性话语权。要以政府采购市场开放为抓手,带来更大范围、更宽领域、更深层次的开放,为推动建设开放型世界经济做出更大贡献。
　　全国政府采购系统要全面准确学习领会党的十九大精神,把***新时代中国特色社会主义思想贯穿到深化政府采购制度改革的全过程,主动查找、分析、对接政府采购工作面临的新要求,把准目标和方向,认清形势和任务,抓实工作和成效,展现政府采购工作新气象、新作为。
　　二、进一步增强政府采购改革紧迫感责任感,谋划开创政府采购工作新局面
　　今年是政府采购法正式实施的第十五个年头。十五年来,
各地区、各部门认真贯彻实施政府采购法,推动政府采购从易到难渐次突破、蹄疾步稳不断深化,走出了一条从无到有、从点到面、从小到大的改革创业之路。全国政府采购规模从2002年的1000亿增加到2016年的3万亿,建立健全了与政府采购法相配套的行政法规、部门规章、规范性文件和地方性法规等一整套法律制度体系,在政府采购体制机制、执行操作、政策功能、基础管理、监督检查及市场开放等具有“四梁八柱”性质的关键环节实施了一系列具有里程碑意义的重要改革举措。政府采购队伍建设不断加强,集中采购机构组织架构、人才资源、专业能力等方面长足发展。十五年来,政府采购的改革是基础性的,发展是全方位的。实践表明,政府采购法确立的政府采购管理基本制度,顺应了我国社会主义市场经济体制建设的客观要求,不仅节约了大量财政资金,而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉以及推动实现国家经济社会目标发挥了积极的作用,为社会主义市场经济体制、政府治理、财税改革贡献了力量,充分彰显了政府采购制度的先进性和生命力。过去十五年的工作成果来之不易,是全国政府采购系统辛苦努力的结果,我们对此要进一步树立自信,增强成就感和自豪感。
　　当然,在看到成绩的同时,也要清醒认识到政府采购制度改革尚未达到预期目标,与党中央、国务院以及财政部党组的要求和社会各界的期望相比也还有一定差距,主要表现在政府采购的管理和执行机制还不够完善,
采购代理机构和评审专家的专业支撑作用有待加强,采购单位对“贵慢差”的反映仍然较多,政府采购政策功能的引领示范作用难以适应新时代的需要等。今年3月,李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上明确要求解决政府采购中社会反映较多的突出问题,进一步深化改革,加快完善政府采购制度,加强需求管理、履约验收和评审行为监督,强化内控责任,提高透明度,促进政府采购规范、廉洁、高效。党的十九大以后,政府采购工作面临的要求更高,政府采购制度改革正处在提高治理能力、落实新发展理念、健全和完善法治、加快市场开放的重要关口,推进政府采购制度改革发展不能只停留在实务操作层面,要纳入到深化改革的大格局里去系统考量。
　　做好新时代的政府采购工作,全国政府采购系统必须深刻领会党中央的战略部署,始终牢记改革只有进行时、没有完成时,不能有松口气、歇歇脚的想法,更不能等待观望,要进一步统一思想、提高站位,切实增强紧迫感、责任感,坚持在深化政府采购制度改革中解决实践中的突出问题,谋划开创政府采购工作新局面。在进一步深化政府采购制度改革过程中,应妥善把握和处理好以下几方面关系。
　　第一,政府采购制度改革和财政整体改革的关系。政府采购是强化财政支出管理的一项重要制度,前接部门预算,后接国库集中支付和资产管理,是财政支出管理循环中承上启下的关键环节,
实现了财政管理从分配向使用的延伸、从货币向实物的扩展。研究深化政府采购制度改革,不能就采购论采购,必须把政府采购纳入财政改革的整体框架中谋划,增强政府采购与财政管理其他手段的协同配合。一方面,要完善和优化政府采购的制度设计,进一步提高政府采购的规范性和透明度,强化预算约束,推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合。另一方面,要切实加强政府采购与部门预算、资产管理、国库集中支付及绩效评价的有机结合,依托财政支出综合监管,建立“预算-计划-采购-支付-监督”的循环监督机制,努力解决“重分配、轻管理”的问题。
　　第二,政府与市场的关系。政府采购一头连着政府、一头接着市场,既是一种政府履职行为,也是一种市场交易活动。十九大报告再次强调:“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。这应该成为政府采购处理政府与市场关系的基本遵循,在完善制度设计和强化采购监管过程中,发挥好“看不见的手”和“看得见的手”的作用,履行好规则制定者、争议裁决者、秩序维护者的职能定位。一是要着力完善政府采购活动中的公平交易规则,推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。二是要坚持依法管采治采,提升法治化水平,维护采购市场良好秩序,依法处理供应商投诉,保障供应商合法权益。三是要强化政府采购的政策功能,发挥对经济和社会发展的调控作用,贯彻落实新发展理念。
　　第三,采购程序规范透明与采购结果“物有所值”
的关系。政府采购的本质要求是遵循法定程序实现采购目标,保障政府履职和公共服务需要。一方面,程序规范透明是保障结果公正的最有效手段,也是建设法治政府、阳光政府的必然要求,必须严格落实。另一方面,政府采购程序为结果服务,程序的设计应该有助于“物有所值”。采购活动中任何片面强调程序忽视结果或只注重结果忽视程序的做法都是错误的。这就要求政府采购的制度设计必须兼顾程序和结果,在体现程序规范透明的同时,着力提高采购结果的满意度。具体来说,一是要坚持完善以结果为导向的政府采购制度,加强需求和履约验收等薄弱环节管理,将结果导向和绩效理念贯穿于采购活动的全过程。二是要以提高采购结果满意度为目标,完善采购执行机制,增强政策弹性,推动采购活动更加规范透明、高效顺畅。采购结果满意度评价指标,不仅应包括采购的资金成本,也应包括采购效率,以及采购政策的落实情况等内容。三是要进一步提高政府采购透明度,落实政府采购全流程各环节信息公开要求,自觉接受各方监督。
　　第四,简政放权与创新监管的关系。简政放权、放管结合、优化服务,是本届政府着力推动的一项重点工作,国务院领导同志非常重视,多次做出安排部署。党的十九大报告从深化机构和行政体制改革的角度,进一步强调要“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。2014年以来,各级政府采购监管部门和集中采购机构围绕“放管服”改革要求,
既完成了取消政府采购代理机构资质认定、开展“双随机一公开”监督检查等规定动作,也研究采取了提高政府采购相关标准、扩大采购单位自主采购比例和采购自主权、限时办结承诺等自选动作,取得了积极效果,各方面反映良好。但从全国总体情况看,仍然存在简政放权不到位、监管创新滞后、服务效果不明显等问题。各级财政部门不能把“放管服”当作一项阶段性的工作任务,而要作为一个政府采购新的改革理念持续推进。一是要通过推进“放管服”改革进一步优化政府采购工作自身的运行机制,从赋权增能做起,扩大采购人自主权,为预算部门按其公共服务职能需要实施采购决策权和提高采购效率打开“天花板”,同步健全预算部门在采购活动全过程中的主体责任,加大信息公开力度,努力实现放管结合、并重。二是要通过推进“放管服”改革构建采购领域政府和市场关系的基础保障,激发市场活力,为政府采购供应商“松绑减负”,降低政府采购制度性交易成本。三是要通过推进“放管服”改革,转变监管理念,从加强事前审批向加强事中事后监管转变,创新监管方式,依托信息化手段和大数据,加强对政府采购关键环节的动态监管,增强政府采购监管的公信力和权威性。
　　第五,市场开放与国内改革的关系。市场开放和国内改革是政府采购工作的两个方面,二者是互为条件,相互促进的。一方面,改革能够促进开放。国内政府采购改革为市场开放创造制度基础和市场环境,可以增强谈判“底气”,增加谈判筹码。国内改革的进展决定了市场开放的进程。另一方面,
开放反过来能够促进改革。市场开放对国内政府采购改革形成倒逼。市场开放要求我国政府采购的法律制度与GPA规则相一致,这将促使国内改革加快朝着市场化、国际化的方向迈进。因此,政府采购工作要统筹谋划市场开放和国内改革,就像一架马车的两个轮子,要坚持“双轮驱动”,协调推进。
　　三、集众智汇众力,着力破解政府采购管理难题
　　政府采购改革影响面广、关联度高,工作千头万绪、问题纷繁复杂,涉及经济、政治、文化、社会、生态各个方面,是一项世界性管理难题,需要深入、持续地加以推进。深化政府采购改革要重点研究解决的体制机制性问题,主要有以下几方面:
　　一是要研究解决强化预算单位采购主体地位的问题。政府采购法参照招标投标管理体系引入了专家评审机制,并强调公开招标为主要采购方式。这种制度设计一定程度上剥离了预算单位作为采购主体的责任与自主权,造成采购问题和结果无人负责、不愿担责、难以追责。特别是新修订的预算法明确规定“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责”,实践中预算单位采购权责不对等现象进一步加剧。解决这个问题,既要有全面修法的业务储备,也要有立竿见影的现实举措。对一些深层次的问题,可以进一步研究论证;
对一些能够短期见效的举措,要加快实施落地,比如研究通过提高分散采购限额标准、科学制定集中采购目录、合理选择采购方式、放宽评审专家来源、加强信息公开和监督检查等措施,进一步落实采购人主体责任、发挥主体作用。
　　二是要研究解决政府采购和预算管理融合的问题。预算管理是财政工作的基础,政府采购是预算执行的重要环节,二者关系十分紧密。过去我们按照政府采购法的要求,依托部门预算改革开展了政府采购预算管理,有力规范了政府采购活动。但是,现行工作机制更侧重于建立部门预算对采购执行的顺向控制,没有形成采购结果对预算编制的逆向反馈,一定程度上造成了预算和采购“两张皮”的现象。深化政府采购制度改革,必须着力解决这个问题,促进二者融合。具体改革举措可以从以下几方面进行探索:提高采购交易过程的规范性和透明度,加强针对性的监督检查,拓展预算公开的内容和范围,提升国库集中支付与政府采购的衔接紧密度;坚持“先预算后支出”,进一步硬化预算约束,推进采购预算与部门预算的深度融合;加强采购结果的综合分析利用,为基本支出定员定额管理、项目支出标准体系建设、预算评审及资产管理提供权威性的数据支撑;推动将政府采购管理制度执行情况纳入绩效评价,更加注重成本效益分析,关注采购结果和政策目标的实现程度,进一步体现权责对等、放权和问责相结合。
　　三是要研究解决集中采购机构的专业化问题。集中采购机构是政府采购执行层面的“国家队、领跑者、排头兵”。做好集中采购工作,既是保障政府机关运转和公共服务的需要,也对政府采购整体执行工作具有示范作用。政府采购法实施以来,各级集中采购机构不断加强自身建设,规范高效开展采购活动,集中采购工作的质量和效益十分明显。当然也要看到,随着政府采购制度不断发展、相关领域改革不断深入,政府采购工作面临的内外部环境发生深刻变化,集中采购机构在面临采购任务不断增长与人手不足传统矛盾的同时,也面临着采购项目日趋复杂、政策落实要求高、供应商维权意识增强等新情况,需要在今后的工作中认真研究解决,不断提升专业化水平。具体来看,要从三方面强化:一要从落实政府采购政策、严格执行各项政府采购法律制度规定、加强定点采购和协议供货管理、强化内控机制建设等方面提高集中采购的专业化能力;二要从采购需求、交易规则、履约验收等各方面完善操作执行,加强和保证集中采购质量,增强服务意识、提升服务能力,提高采购单位满意度;三要聚焦集中采购机构的中心工作,在通用类产品和服务的采购需求研究、采购文件及合同标准文本制订、履约验收操作规程建立等方面更好发挥专业作用。
　　四是要研究解决政府采购执行机制中的职能错位问题。在委托代理模式和我国特有的专家评审机制下,由于预算单位的主体职责缺位,
代理机构和评审专家的职能发生错位。评审专家行使采购决策权,甚至违法违规操纵采购活动;
代理机构重视程序代理,忽视专业化发展,行业管理严重缺失。这些都是造成诸多采购乱象的重要根源,必须着力加以解决。比如,制定代理机构管理办法,明确代理机构专职人员数量等基本执业要求;实施信用评价管理,对相关失信主体进行联合惩戒等。各方面对这些措施的出台都比较期待,下一步主要是抓好落实。
　　五是要研究解决政府采购政策功能的完善问题。政府采购本身规模巨大,其政策实施将产生数倍于自身规模的影响,具有明显的乘数效应。良好的采购制度应当有效保障公共部门运作,增强公众对政府的信任感,并在实现物有所值这一基本目标的前提下,通过落实绿色、创新、促进中小企业发展等政策功能,传导到环境、经济和社会等二级目标。因此,西方国家普遍将政府采购作为战略管理的关键和政府提供服务的核心。但从国内工作情况来看,政府采购政策的引领和示范作用发挥不够,主要表现在政府采购需求标准体系建设严重滞后,需求标准对于落实政策功能的决定性作用尚未发挥,预算单位落实政府采购政策的意识不强,以及国际规则与国际环境制约等方面,要从政策支持重点、支持手段和落实机制上加强探索。比如,在政策支持重点上,可以从创新、绿色、网络安全和信息化、保障和改善民生等方面加强;在政策支持手段上,可以从采购需求标准、非招标采购方式运用等方面加强;在政策落实机制上,可以从落实采购人主体责任、内控机制、信息化手段、监督检查等方面寻求突破。
　　六是要研究解决政府采购投诉专业化机制建设的滞后问题。近年来供应商依法维权意识不断增强,各级财政部门受理的投诉举报案件急剧增长。2016年全国政府采购投诉举报案件达到5011起,分别是2015年、2014年的1.5倍和3倍。与此相对应,财政部门人员力量不足,专业化机制建设滞后,难以适应取证量大、专业性强、敏感度高的要求,行政诉讼败诉风险不断加大。一要按照党的十八届四中全会健全行政裁决制度和建立法律顾问制度的要求,根据现实需要进一步增加投诉处理工作人员和专职律师数量,建立受理、办理和决策岗位不相容的内控机制,扭转一些地方财政部门只有“半个人”负责投诉处理的局面和不断增加的败诉风险。二要推进监督检查和投诉处理标准化工作。统一检查方案,防止重复检查,减轻被检查单位负担;统一检查标准,防止出现检查盲点;统一处理处罚尺度,防止“同错不同罚”及处罚结果畸轻畸重。三要加强政府采购行政裁决机制设计和经验推广,研究提出在中央和省级财政设立政府采购行政裁决专门机构的可行性和具体路径。
　　七是研究解决国内政府采购制度与国际规则的衔接问题。我国加入GPA,出价水平要与参加方互惠对等,国内政府采购制度也要与GPA规则相一致。这既是我国加入GPA的前提条件,也是我国企业进入参加方政府采购市场享受国民待遇的基本保障。GPA规则源于发达国家的法律和实践,
体现了国际惯例。规则一致性,从表面上看,是国内政府采购法律制度要与GPA规则对接;从深层次看,是要营造适合GPA规则运行的市场环境。这就要求我国政府采购改革既要有市场意识,还要有国际视野。为此,要站在新的起点上,深入学习借鉴发达国家政府采购先进经验和做法,进一步研究GPA精神和要义,为我国建立适应GPA规则的政府采购法律制度提供支撑。
　　八是要研究解决政府采购工作基础支撑体系的完善问题。政府采购工作是一项复杂的系统工程,既要在正面战场寻求突破,也要在基础支撑方面不断完善。当然,这是一项需要长期坚持、循序渐进的工作,但从现阶段工作来说,有三方面亟需加强:一要加快实施“互联网+政府采购”行动,大力发展电子化采购,充分应用云计算、大数据等新技术新业态,建设“全国一张网”的政府采购电子卖场,推进政府采购管理交易系统与第三方交易平台互联互通、信息共享,解决目前的“信息孤岛”、“协同不足”的问题。二要通过搭建政府和市场之间的沟通桥梁,发挥社会组织在推动行业自律、落实政策功能、增加市场开放谈判的回旋余地等方面的作用。三要继续加强政府采购干部队伍和作风建设,打造一支政治过硬、作风优良、本领高强的干部队伍。地方各级财政部门要进一步加强组织领导,选优配强采购监管机构领导班子,巩固拓展落实中央八项规定精神成果,重点强化政治纪律和组织纪律,
带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。各级政府采购监管部门要牢固树立“四个意识”和“四个自信”,坚决维护党中央权威,
全面贯彻执行党的理论和路线方针政策,做忠诚干净担当的合格党员。广大政府采购干部要大力提高政策理论水平和业务素养,及时弥补新时代新要求下的本领不足和能力短板,努力增强学习本领、政治本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。
　　(此文系2017年12月8日刘伟副部长在全国政府采购工作会议上的讲话,有删节)
刘祝余：勇于实践 敢于担当 推动政府采购工作再上新台阶
财政部国库司司长 刘祝余
　　一、过去两年政府采购工作简要回顾
　　2013年全国政府采购工作会议以来,
各级财政部门认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院有关政府采购工作部署,着力构建有利于结果导向的政府采购制度体系,推进放管结合的政府采购监管模式,不断提升政府采购透明度,各项工作取得了积极成效。
　　(一)政府采购法制建设取得重大进展。
　　在国务院法制办的支持下,经各方努力,政府采购法实施条例今年初正式颁布实施,弥补了政府采购行政法规的空白,进一步完善了我国政府采购制度管理体系,具有里程碑式的意义。为了切实贯彻落实条例,财政部坚持制度先行,不断加强制度建设,先后研究出台了政府采购非招标采购方式管理办法、政府和社会资本合作项目(PPP)政府采购管理办法、竞争性磋商采购方式管理暂行办法等15个制度办法,并完成了部分部门规章修订及配套制度起草拟定工作。
　　政府采购法规制度取得的重大进展,不仅表现在出台了一系列制度办法,更重要的是政府采购制度设计理念发生了重要转变。突出表现是改变了过去围绕规范采购程序进行制度设计的传统思维,转为围绕有利于结果导向进行制度重构。政府采购法实施条例起草中坚持的强化采购需求和结果管理、发挥政策功能、提高透明度等原则,立足点和落脚点均是以有利于采购结果为导向的。政府采购非招标采购方式管理办法和竞争性磋商采购方式管理暂行办法,都遵循了“
先明确采购需求,后竞争报价”的公平交易规则,
实行了允许评审小组与供应商进行多轮谈判或者磋商、拓宽供应商和评审专家的来源渠道等多项改革举措,同样体现了结果导向的要求。
　　(二)政府采购政策功能体系不断丰富。
　　一是完善政府强制采购和优先采购制度。落实《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》要求,不断扩大政府采购节能环保产品范围,提高节能环保产品采购比例。
　　二是扎实推进支持中小企业发展政策。各地区、各部门认真落实财政部支持中小企业发展政策,通过在预算中预留采购份额,在评审中给予价格扣除、评审优惠、引入信用担保等措施,努力调动中小企业参与政府采购活动的积极性。2014年,政府采购合同授予中小微企业的总采购额为1.3万亿元,占采购总规模的76.2 %。其中,授予小微企业的采购额为0.6万亿元,占授予中小微企业总采购额的45.7 %。
　　三是制定出台支持监狱企业的政策措施。与司法部联合印发了政府采购支持监狱企业发展的政策文件,提出了监狱企业在政府采购活动中享受促进中小企业发展的扶持政策,以及制服、印刷项目向监狱企业预留份额的具体要求。
　　四是着力提升信息安全保障能力。支持建立信息产品安全审查机制,研究探索通过采购文件、采购合同等手段,
确保党政部门、国家级重要信息系统,以及重点行业信息系统必须经过信息安全审查。
　　(三)政府采购争议处理和监督检查力度持续加大。
　　一是政府采购投诉处理工作日趋规范。近年来,政府采购投诉举报案件呈现复杂多样、集中增长的态势。2014年,各级财政部门共收到供应商投诉1525起,比2013年增加446起,其中,受理1337起。各级财政部门依法处理投诉举报案件,有效维护了供应商的合法权益,提高了政府采购执法的公信力。
　　二是建立了常态化的监督检查工作机制。政府采购社会中介代理机构资格认定行政许可取消后,财政部专门制发文件,将审批制改为网上登记,不设任何条件和门槛,并按照国务院“加强事中事后监管”的要求,建立了对社会中介代理机构常态化的检查机制。2014年,财政部组织开展了对7省市42家社会中介代理机构执业情况的监督检查,依法对其中37家作出了行政处理、24家作出了行政处罚。今年,中央、省、市、县四级财政部门联动,对1337家社会中介代理机构进行检查,依法对其中1083家作出了行政处理、188家作出了行政处罚。
　　三是强化政府采购信用管理。建立了政府采购严重违法失信行为信息记录名单,集中曝光了60家采购代理机构和
362家供应商的失信记录;签署了21部委《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》,对税收违法失信行为实施多部门联合惩戒。
　　(四)政府采购各类改革创新工作稳步推进。
　　一是大力推进政府购买服务政府采购工作。各地区、各部门大力推进政府购买服务工作,带动了服务类采购规模的快速增长。2014年,服务类采购规模占全国政府采购规模的比重首次突破10%,较2013年增长26.1%,高于全国采购规模增幅20个百分点。
　　二是稳步推进PPP项目政府采购工作。借鉴国际经验并结合我国实际,财政部制定了PPP项目政府采购管理办法和竞争性磋商采购方式管理暂行办法,规范了PPP项目合作社会资本的选择工作。
　　三是规范公共资源交易平台建设。按照国务院分工要求,财政部全程参与了整合建立统一的公共资源交易平台方案的顶层设计,多次与有关部门就平台的改革方向、职责定位、管理体制和运行机制等进行反复研究。2014年,针对采购代理机构专项检查中发现的问题,财政部印发通知,对各地公共资源交易中心有关政府采购违法违规问题提出了整改要求。2015年,
国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》下发后,财政部及时印发贯彻落实方案的通知,对公共资源交易平台建设中有关政府采购资源整合、完善交易规则、完善体制机制等方面问题作了进一步的明确。
　　四是全面推开批量集中采购工作。各地区、各部门认真贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》,积极推行批量集中采购工作。2014年,全国批量集中采购规模超过2000亿元,占集中采购规模的17.1%。在中央单位进一步推进台式计算机等6个品目的批量集中采购工作,节资成效明显,台式计算机、便携式计算机低于市场价15-25%,打印机低于市场价20-40%,复印纸低于市场价20-30%。
　　(五)政府采购市场开放谈判取得突破性进展。
　　一是我国加入GPA出价迈上新台阶。我国于2014年向WTO提交了第6份出价。这份出价改进面之宽、力度之大前所未有:填补了国有企业出价空白,增加了地方实体,列入了全部工程项目,门槛价等很多出价领域已与参加方基本一致。我国出价经过这次改进,已经发生了质的变化,形成了一份完整的出价清单,出价范围与参加方差距已明显缩小。WTO秘书处与各参加方对我国第6份出价都给予了高度肯定,认为这份出价对第5份出价作了全面、实质性改进,离终点越来越近,是中国在加入GPA道路上的一个重要里程碑。当然,
欧美等参加方也指出,有些领域仍存在差距,
希望我国进一步改进出价。
　　二是双边政府采购议题谈判取得显著进展。我们按自贸区框架下政府采购议题既定立场,顺利结束了中韩(中国-韩国)和中澳(中国-澳大利亚)自贸区政府采购议题谈判。在《内地与香港、澳门<关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》谈判中,首次按国际惯例确立了政府采购的定义,为我国政府采购制度改革和相关谈判确立了依据。目前,我们正在中美、中欧投资协定谈判中就政府采购定义和整体例外等问题积极开展磋商。
　　政府采购工作上述成绩的取得,是各级财政部门、集中采购机构和有关部门团结奋斗、共同努力的结果,也是社会各界大力支持的结果。在肯定成绩的同时,我们也要清醒地看到,政府采购工作还存在不少问题,主要表现在制度体系不健全、监管不到位、政策功能发挥不充分、信息化建设滞后、市场竞争秩序不规范、社会评价度不高等等,这些都需要我们在下一步工作中努力解决。
　　二、做好下一步政府采购工作需要把握的几个问题
　　当前,我国经济社会进入新的发展阶段,在财税体制改革及相关改革加快推进的形势下,政府采购工作任务愈加艰巨。借此机会,我就大家关心的几个问题,谈几点意见。
　　(一)关于加强和改进政府采购监管问题。
　　财政部门是政府采购监管部门,如何履行好法定职责,是我们必须考虑的重要问题。从十几年的监管实践看,仅仅围绕采购程序开展监管工作是不够的,难以满足新的形势任务要求。特别是我国宏观经济政策更加重视供给侧结构性改革,加强和改进政府采购监管也要遵循这一原则。下一步,各级财政部门要转变监管理念,既要注重程序监管,更要注重制度建设,既要注重事前监管,更要注重事后监管。总的要求是做到围绕简政放权定规则,围绕结果导向抓监管。具体地讲要从六个方面下功夫:
　　一是抓简政放权。把该放的权放到位,除采购方式审批、进口产品审核、争议处理、监督检查等法定职责以外,社会中介代理机构资格认定、采购计划审批等依法取消的权力必须放到位;评审专家选取、代理机构选择等能够由主管预算单位和采购人行使的管理权限,按规定下放给主管预算单位和采购人,充分发挥各方当事人的积极性。
　　二是抓服务意识。制度设计要以优化服务为前提,方便各方当事人高效、便捷地参与政府采购活动。一项制度的成功与否,不但要有利于监管部门实施监管,也要有利于服务对象执行。只有政府采购当事人自愿参与的政府采购管理,
才是真正有效的政府采购管理,只有政府采购当事人自愿遵守的政府采购程序,才是真正有效的政府采购程序。各级财政部门要在制度设计时牢固树立服务意识,把方便采购当事人作为制度设计的重要原则,只有这样,才能保证制度的生命力。
　　三是抓制度和采购标准建设。经过十多年的努力,我国政府采购的基本制度体系已经形成,但在制度建设方面有缺失,采购标准建设也相对滞后,影响了各项采购工作的效果。在制度建设方面,有关采购人、供应商、采购代理机构、电子化采购、监督检查等管理办法尚未制定,难以满足依法治国和依法行政的需要。在采购标准建设方面,无论是采购需求标准,还是采购文件标准,目前还都是空白,致使同一产品的采购,中央和地方、地方和地方之间的采购结果差异较大,在一定程度上影响了政府采购的社会评价。各级财政部门要将制度建设和采购标准建设作为下一步工作的重点,推动政府采购制度建设上水平、见成效。
　　四是抓采购人的五个主体责任。政府采购法实施条例、党政机关厉行节约反对浪费条例、政府信息公开条例明确了采购人在采购需求制定、履约情况验收、内控机制建设、政策功能落实、采购信息公开五个方面的主体责任,各级财政部门要不断创新监管手段和监管方式,加大对采购人的监督问责力度,确保采购人科学采购、廉洁采购、透明采购。
　　五是抓采购结果评价。从采购结果评价入手,倒追所有采购流程,可以看出采购人是否落实了五个主体责任,可以反映采购代理机构的专业化水平,还可以评价评审专家的履职情况,以及供应商的诚信程度等。各级财政部门要将采购结果评价作为监督重点,作为政府采购监管的“牛鼻子”,通过评价积累经验,健全制度。
　　六是抓违法行为处罚。监督的目的不是为了处罚,但是发现了问题而不处罚,监督也就失去了意义。加强对违法违规行为的处罚,形成警示作用,有利于提高制度执行力,有利于维护制度权威性。各级财政部门要充分认识处罚工作的重要作用,要通过抓好违法违规行为的处罚,为政府采购营造一个风清气正、公平竞争的市场环境。
　　(二)关于发挥政府采购政策功能问题。
　　政府采购是涵盖经济、社会各个领域的一项重要、高层次的管理工作,是调控经济、促进社会发展的重要途径。十八届五中全会明确的“十三五”时期需贯彻的五大发展理念,每一项都与政府采购工作密切相关。“十三五”规划建议提出,健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。下一步需要按照“十三五”规划建议的要求,探索新常态下支持经济社会发展的有效方式和实现形式,努力发挥好政府采购支持经济社会发展的调控作用。重点从以下几个方面着手:
　　一是支持创新。按照深化科技体制改革加快创新驱动发展战略的总体部署,鼓励各类创新示范园区先行先试,选择重点领域开展试点工作,运用首购、订购、非招标采购方式、政府购买服务等手段支持创新产品的规模化应用。
　　二是绿色采购。建立涵盖环保、节能、节水、循环、低碳、再生等内涵的政府绿色采购标准和制度体系,扩大政府采购绿色产品范围,优化产品清单管理机制,不断提高政府绿色采购规模。
　　三是扶持中小企业。制定实施政府优先采购残疾人集中就业单位产品和服务政策;制定政府采购向中小企业预留份额项目指导目录,进一步落实向中小企业预留30%采购份额的政策;全面推行政府采购信用担保,为获得政府采购合同的中小企业提供融资支持。
　　四是支持国内产业。尽快制定本国产品认定标准和管理办法,继续加强对进口产品的审核把关。完善采购规则,对于采购活动中允许采购进口产品的,不得限制符合条件的本国产品参与竞争。
　　(三)关于整合建立统一的公共资源交易平台问题。
　　整合建立统一的公共资源交易平台,是全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神的一项重要举措。整合建立统一的公共资源交易平台,对于政府采购既是挑战,也是机遇。挑战和机遇均来自于改革形成的倒逼机制,促使我们加快各项工作进程。下一步,我们按照国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的要求,积极开展相关工作,既不能越位,也不能缺位。
　　一要大力推进政府采购信息资源整合。各省级财政部门要按照“网下无交易,网上全公开”的要求,推动所有政府采购项目在网上完成交易,并实现与公共资源交易平台的交易信息共享;要整合全省的评审专家资源,建立本地区的政府采购评审专家库,实现政府采购评审专家和工程评标专家资源及专家信用信息的互联共享。
　　二要大力推进政府采购场所资源整合。具备评审场所的集中采购机构,要做好与国家统一的场所设施标准和服务标准的衔接,达不到国家有关要求的,要对现有场所进行改造。政府采购社会中介代理机构,能实现交易信息与政府采购管理交易系统共享并符合监管要求的,所代理的政府采购项目可以在现有场所交易,也可以进入公共资源交易场所交易。
　　三要防范整合过程中的法律风险。各级财政部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,
依法履行政府采购制度政策制定、投诉处理、监督检查、评审专家管理等监管职责,不断强化法治意识,防止出现不作为、乱作为被诉的行政法律风险。公共资源交易平台建设过程中,对按需设立的集中采购机构,应当保留其独立非营利事业法人地位和法定代理权,保证集中采购机构能够依法独立对外开展代理业务,能够依法独立承担相应法律责任。不再独立设置集中采购机构的地区,可以不再制定集中采购目录,也可以将集中采购项目委托给上级或其他地区集中采购机构、政府采购社会中介代理机构代理采购。
　　四要配合做好前期违法违规问题的清理。针对前期试点中暴露出的突出问题,财政部将按照落实国务院方案任务分工的要求,指导协调各省级人民政府做好清理纠正工作。各省级财政部门要主动作为,配合有关部门做好相关工作,重点是对公共资源交易规则违反政府采购法律法规、公共资源交易平台违法行使管理、代理职能等问题进行清理纠正。
　　(四)关于电子化政府采购建设问题。
　　近年来,中央和地方的政府采购信息化工作取得了明显进展,中央本级的管理交易系统基本建成,正在逐步扩展业务应用,一些地方也按要求开展了政府采购信息系统建设工作,但政府采购信息化建设工作总体上比较滞后。从政府采购工作外部环境和自身发展两方面的要求看,
政府采购监管方式创新、全流程信息公开等各项改革措施的落实,亟待信息化技术支撑,财政整体信息化推进、公共资源交易平台及社会信用体系建设,也要求加强政府采购信息资源共享。下一步,要重点做好以下工作:
　　一是继续深入推进一体化的管理交易系统建设。中央层面要进一步扩大政府采购管理交易系统试运行的广度和深度,加快完善系统功能,覆盖采购预算、采购计划、采购执行、采购结果等全过程。地方层面要按照《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》有关要求,整合本地区分散的政府采购信息系统,加快推广统一的政府采购管理交易系统,逐步推动所有政府采购项目进入系统交易。
　　二是加快构建政府采购标准体系。标准体系既是建设信息系统的基础,也是对外信息资源共享的前提。各级财政部门要把标准体系建设作为政府采购基础性工作来抓,清理完善各类政府采购业务规则,并统一到《政府采购业务基础数据规范》上来,逐步实现全国政府采购信息资源共享,并按要求与财政管理相关信息系统、公共资源交易平台等做好衔接。
　　三是加大新技术新业态的应用。近年来,大数据、电子商务、移动互联网等新技术新业态与传统行业的融合快速深化,创造了巨大价值。部分地方和部门在政府采购电子商务、新媒体和大数据分析等方面开展了一些尝试,
取得了一些经验和成效。要继续加大新技术新业态在政府采购相关工作中的应用力度,为政府采购改革深化创造新的动力和活力。
　　(五)关于正确对待社会舆论监督问题。
　　社会舆论监督不但直接关系到我们的改革发展环境,而且还会潜移默化地影响到改革者的心态。实际上这里涉及一个如何正确对待社会舆论监督的问题,一方面说明政府采购工作领导关心,社会关注,另一方面说明政府采购制度与社会公众的期盼还有差距,需要我们冷静思考,直面矛盾,解决问题。
　　一要避免政府采购问题的累积。量变到质变需要一个累积过程,要利用好这个过程加强危机管理,找准矛盾容易累积的部位和环节,对症下药,早期化解。要讲究化解方法,不能仅就事论事,要多从体制机制上寻找矛盾的成因,多从建章立制上寻求化解矛盾的治本之策。近年来,网络陆续曝光了一些政府采购领域“高价采购”、“豪华采购”、“黑心采购”案例,这些问题表面上是出在政府采购领域,但追根溯源,这些问题都具有共性,与现阶段预算不够细化、资产配置标准不健全,以及履约验收、结果评价等专项制度缺失紧密相关。各级财政部门要通过个案寻找规律,有针对性地制定相关办法,堵塞管理漏洞,减少问题累积,避免小事变成大事,甚至酿成乱子。
　　二要防止政府采购问题的转化。政府采购问题的处理要避免表面化,防止处理不当沉淀到更深层次的社会心理层面。现在反思以往政府采购领域出现的案例,有很多值得总结的地方。虽然这些问题财政部门都做了调查处理,但没有做好正面回应工作,社会公众对我们的处理结果并不了解,久而久之,“质次价高”、“暗箱操作”、“效率低下”等沉淀为政府采购的代名词。因此,要切实转变我们以往工作中存在的“多做少说”、“只做不说”的惯性思维,注重加强政府采购宣传培训工作,从源头上解决思想认识上的问题,尤其是要对社会舆论关注的热点问题积极开展宣传,正面回应社会关切,增进理解,减少误解,逐步形成良好的舆论氛围。
　　(此文系2015年11月26日财政部国库司刘祝余司长在全国政府采购工作会议上的讲话,有删节)
娄洪：落实***主席讲话 加快加入《政府采购协定》进程
　　***主席在博鳌亚洲论坛年会开幕式演讲时提出，中国将加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程。日前，在财政部2018年一季度财政收支情况新闻发布会上，财政部国库司负责人娄洪回答了与会记者有关政府采购协定的有关提问。
　　娄洪表示，《政府采购协定》是世界贸易组织关于政府采购市场开放的专项协定，由世界贸易组织成员自愿申请加入。***主席提出加快加入《政府采购协定》进程，彰显了中国进一步扩大开放的决心和维护多边贸易体制的诚意。
　　中国是世界上最大的发展中国家，全球第二大经济体，政府采购规模巨大，中国加入世界贸易组织《政府采购协定》，将极大改善国际贸易，能为参加方提供更为广阔的市场，为正在复苏的世界经济注入动力和活力，为世界经济繁荣发展作出新的贡献。同时，对中国而言，加入《政府采购协定》之后，大家能买到更多的外国产品，享受到国际贸易带来的实惠，中国企业和产品也可以在参加方的政府采购市场获得国民待遇。
　　中国政府高度重视谈判工作。国务院专门成立了《政府采购协定》谈判工作领导小组，成员单位由财政部、发展改革委、商务部等24个部门组成，加强对谈判工作的领导和协调。中国从启动谈判以来，持续改进出价，不断扩大承诺的开放范围。当然，加入《政府采购协定》是一场多边谈判，要遵循互惠对等原则，中国只有与所有参加方都达成共识，才能加入。所以,要完成谈判，还需要各参加方务实对待谈判工作。
　　下一步，为落实***主席讲话，重点是加快加入进程，财政部将进一步改进出价，尽快提交世界贸易组织，并继续与参加方积极开展谈判，争取尽早达成互利共赢的谈判结果。
娄洪：在地方政府债券发行制度改革座谈会上的讲话
同志们:
　　今天我们在甘肃兰州组织召开地方政府债券（以下简称地方债券）发行制度改革座谈会，主要是总结近年地方债券发行工作情况，部署2018年地方债券发行工作，研究讨论下一阶段地方债券发行制度改革有关事宜。
　　一、 充分认识地方债券发行制度改革的重要意义
　　（一）深化完善地方债券发行制度改革是防范和化解地方政府债务风险的必然要求。
　　党的十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。地方政府债务管理是攻坚战的重要领域，实行地方债券发行制度改革，是规范地方政府举债融资行为，防范地方政府债务风险的一项重要措施。自2015年全面推行改革以来，逐步完成了以银行贷款为主要形式的地方政府存量债务置换工作，节约债务利息支出约1.2万亿元，大幅降低了地方政府融资成本，大大减轻了地方财政负担，有效防范了地方政府偿债资金链断裂风险；实现了地方政府债务全部纳入预算管理，规范性、透明度显著提高。在新的更高起点上，进一步落实好党中央确立的防范化解重大风险的重要决策部署，要求进一步深化推进地方债券发行制度改革，强化预算监管、市场约束，合理确定地方债券规模，依法合规发行地方债券，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
　　（二）深化地方债券发行制度改革是决胜全面建成小康社会的重要保障。
　　党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，做出了实现第一个百年奋斗目标和向第二个百年奋斗目标进军的战略部署。适应我国社会主要矛盾新变化，贯彻新时代中国特色社会主义发展的战略安排，深化供给侧结构性改革，离不开财政资金的支持。在我国推出一系列减税降税措施、降低实体经济负担的新形势下，财政增收面临较大压力，弥补财政收支缺口任务艰巨。新《预算法》赋予了地方债券承担地方政府融资的职责，这就要求进一步深化推进地方债券发行机制改革，完善地方债券管理机制，不断提高地方债券发行管理水平，实现地方政府长期以合理成本筹资，保障精准脱贫、污染防治等国家重大战略顺利完成，促进地方经济社会持续健康发展。
　　（三）深化完善地方债券发行制度改革是建设大国政府债券市场的内在要求。
　　我国是全球第二大经济体，还在快速向前发展，我国金融市场与国际金融市场的联系日益紧密，对国际金融市场的影响也日益增大。政府债券市场是金融市场的基石，在现代金融体系中发挥重要作用，需要建设与我国大国经济体地位相适应的政府债券市场。目前，地方债券发行量超过国债、政策性金融债，已成为我国债券市场第一大品种，这就要求进一步深化地方债券制度改革，加强地方债券市场建设，丰富地方债券品种，健全地方债券市场运行机制，建立功能完备、运行高效、安全可靠的地方债券市场，充分发挥地方债券管理在金融体系建设中的作用。
　　二、近年地方债券发行制度改革取得重要进展和明显成效
　　按照《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》有关规定， 2015年起，地方债券全部由各省份自发自还。为贯彻落实党中央、国务院部署，财政部借鉴国债发行管理经验做法，结合地方债券特点，建立健全制度框架，积极指导地方开展发债工作，着力加强地方债券市场建设。在地方财政部门的不懈努力下，地方债券发行工作平稳有序开展。2015-2017年，36个省份共发行地方债券14.24万亿元， 2017年底地方政府债务余额16.47万亿元，其中地方债券余额14.74万亿元，占比近90%，以政府债券为主体的规范的地
方政府举债融资机制基本建立。目前，地方债券余额、年度发行量占整个债券市场的比重均超过20%，成为我国债券市场第一大品种，地方债券市场已成为多层次资本市场的重要组成部分。
　　（一）制度体系逐步健全。
　　针对地方政府一般债券、专项债券不同特点，分别制定相应发行管理办法，对承销团组建、信息披露、信用评级、债券发行组织等做出总体规定，形成地方债券发行管理总体制度基础。为满足地方债券定向承销、发行现场管理以及续发行业务试点等专项工作需要，制定操作性专项管理办法，指导各地规范开展相关工作。为做好地方债券年度发行工作，结合当年的实际情况，对地方债券发行各环节工作提出具体指导意见。地方债券发行管理制度逐步健全，为地方债券工作顺利开展提供了坚实的制度保障。
　　（二）发行机制不断完善。
　　参照记账式国债发行做法，地方债券发行主要采用了市场化程度较高的公开发行方式；为提高置换债券发行效率，减少大规模地方债券公开发行对债券市场可能造成的冲击，财政部会同人民银行、银监会研究在置换债券发行中引入了
定向承销方式。不断加强信用评级工作，要求地方财政部门按照公开、公平、公正的市场化原则，依法竞争择优选择信用评级机构，合理设定评级费用标准，避免信用评级机构采用压低评级费用等方式进行恶性竞争，严格履行信用评级协议约定，防止以任何形式干预评级机构的公正评级；优化地方债券信用评级等级设定，引导信用评级机构适当增加评级结果区分度。完善信息披露管理，不断细化地方债券发行前、发行后、存续期及重大事项、还本付息等方面的信息披露要求，统一相关信息披露格式，包括经济、财政、债务相关数据和债券发行结果、还本付息公告等，提高信息披露质量，满足地方债券投资者需求。
　　（三）发行管理市场化程度稳步提高。
　　加强地方债券发行计划管理，积极指导各地密切关注经济金融形势，根据资金需求、市场状况、库款情况等因素，按照均衡原则科学安排债券发行，指导地方积极应对月末、季末等时点可能出现的流动性趋紧、发行利率偏高等情况，避开上述时点发债，防范未足额发行风险。督促各地强化市场化意识，遵循市场化原则，认真做好承销团组建、信用评级、信息披露、债券发行组织等工作，防止以非市场化方式干扰地方债券发行。目前，地方债券发行利率总体已步入合理区间，2017年地方债券公开发行利率比同期限国债收益率平均高35个基点，同比扩大20个基点，2018
年一季度地方债券公开发行利率与国债利差进一步提高到39个基点，地区间差异也逐步显现，不同地区地方债券与国债的利差进一步分化，基本符合债券市场实际供求关系，市场化定价机制对地方债券发行利率走势的作用不断增强。
　　（四）地方债券市场得到较快发展。
　　一是地方债券投资主体多元化程度逐步提高。在继续发挥银行间市场发行主渠道作用基础上，推进在交易所发行地方债券，指导交易所做好向个人投资者的分销工作，较好发挥了交易所对证券公司类金融机构的动员作用和对个人投资者的辐射作用。在地方债券余额中，商业银行持有比例持续下降，政策性银行、证券公司、基金、保险公司持有比例均有不同程度的增长。推进自贸区发行地方债券工作，2016年指导上海市财政局首次在上海自贸区成功发行30亿元地方债，汇丰银行（中国）、渣打银行（中国）、星展银行（中国）等3家外资法人银行中标1.8亿元，首次实现外资银行参与我国地方债券承销。
　　二是地方债券质押功能不断拓宽。推进地方债券在交易场所开展回购交易工作，会同有关部门将地方债券纳入国库现金管理、人民银行部分货币政策操作、商业银行质押贷款的质押品范围，并积极推动地方财政部门在地方国库现金管理中更多接受地方债券作为质押品。
　　三是地方债券“碎片化”程度有所改善。建立地方债券续发行制度框架，从续发行时点和券种选择、技术参数设置、账务处理等重点环节着手，指导云南、广东、四川、广西、河南5个省份开展地方债券续发行业务试点，合计发行
116.64亿元，一定程度上减少了地方债券只数，降低了地方债券“碎片化”程度，改善了地方债券流动性。
　　四是地方债券品种进一步丰富。为满足投资者对地方债的多样化需求，财政部积极研究丰富地方政府专项债券品种，2017年推出了土地储备等项目收益自求平衡专项债券，全年28个省份发行土地储备专项债券2406.98亿元，12个省份发行收费公路专项债券440.04亿元，深圳市试点发行了轨道交通专项债券20亿元。
　　三、下一步地方债券发行管理重点工作
　　从我国经济社会发展目标和地方财政经济实际情况看，发债筹资已成为地方财政运行的重要内容，地方债券发行管理也将成为地方财政部门的一项长期工作。近年地方债券发行工作取得的成效有目共睹，但同时，我们也看到，在发行定价、信用评级、品种设计、发行兑付机制、人员队伍建设等方面还存在一些问题，应当更加系统地采取措施，不断完善制度机制，提高地方债券发行的科学性、规范性，为防范地方政府债务风险发挥应有的作用。
　　（一）进一步完善发行定价机制。
　　随着地方债券发行工作的持续深入开展，地方财政部门的市场化意识逐步增强，地方债券平均发行利率逐步反映市场供求关系。但是，少数地区在发债中仍存在行政干预，个别省份甚至提前指导主要承销机构确定投标利率，受此影响，部分地区债券发行利率仍然与市场预期有一定差距。这种状况对地方债券发行产生不利影响：一是导致应债需求减少，证券公司、基金、个人等投资者参与投资的积极性不高；二是影响交易需求，地方债券发行利率低于市场估值对应的收益率，一旦卖出就会亏损，导致承销机构倾向于持有地方债券至到期，降低了流动性。
　　下一步，财政部将进一步完善制度机制，提高地方债券发行定价市场化程度，促进市场发挥定价决定性作用。一是研究建立监督机制，加强与承销机构的信息交换，防范各地在发行中出现“指导投标”、“商定利率”等行政干预行为；研究建立对地方财政部门地方债券发行管理工作的评价机制，对其发债市场化程度等方面进行量化考评，强化地方财政部门市场化意识。二是研究试编中国地方债券收益率曲线，探索逐步将地方债券收益率曲线作为地方债券发行、交易定价参考基准。
　　（二）进一步丰富地方债券期限品种。
　　从发行实践和市场机构反映的情况看，目前地方债券期限结构总体较为合理，与商业银行类金融机构的投资需求大体相符，但仍有部分机构的期限偏好尚未得到充分满足。股份性商业银行、基金公司等机构出于流动性管理需要，对短期限地方债券有一定需求。目前地方债券期限范围为1-10年，但在实际执行中，各地偏好发行5、7、10年期债券，1年期发行量很少，2年期至今尚未发行。此外，保险公司对超长期限债券也有一定需求，但目前地方债券缺乏超长期限品种。上述状况不利于充分挖掘地方债券投资需求，也不利于地方债券市场的长远发展。
　　下一步，财政部将研究适当增加地方债券期限品种，完善地方债券期限安排。一是丰富期限品种。在继续保持3-10年中期债券为主力品种的基础上，适当增加超长期限（15年、20年期）品种，吸引保险公司等偏好超长期债券品种的机构参与地方债券投资。二是优化期限结构。鼓励各地增加2年期以下地方债券发行规模，探索研究建立各地一般债券超长期限与短期限平衡机制，保持地方债券平均期限基本稳定。
　　（三）进一步完善信用评级机制。
　　目前，地方债券信用评级结果全部为AAA
，难以准确反映各地经济、财政、债务等方面的差异，也未充分发挥信用评级在债券定价参考等方面的应有作用。在这种情况下，大型金融机构只能依靠自身实力进行内部评级，而中小型金融机构由于实力相对较弱，未建立内部信用评估体系，难以识别地方债券风险，导致其投资意愿大大降低。
　　下一步，财政部将系统性地深入研究，逐步建立科学有效的信用评级制度。重点是研究制定地方债券信用评级自律规范，强化信用评级行业自律管理；积极配合人民银行等部门制定信用评级行业管理办法，促进信用评级行业规范健康发展；研究建立地方债券信用评级业务评价体系，通过市场约束促进评级机构提高信用评级质量。
　　（四）进一步提高单只地方债券规模。
　　目前，地方债券发行只数多、单只债券发行规模小，特别是部分期次项目收益专项债单只债券发行规模甚至不足2000万，相对于债券市场上交易活跃的债券，“碎片化”程度较高，降低了地方债券流动性，也增加了承销机构投标工作量和操作风险，影响了其认购积极性。从地方债券属性特征来看，“碎片化”现象在一定程度上具有合理性和必然性,但对地方债券工作确有不利影响。
　　下一步，财政部将继续完善相关制度机制，适当减少地方债券只数。一是继续推进一般债券续发行工作。一般债券纳入一般公共预算管理，与国债有相近之处，各地要更多采用续发行
方式发行一般债券，减少债券只数，增加单只债券规模。二是适度集合发行专项债券。针对专项债券严格对应项目的特征，进一步明晰部门职责，严格落实项目管理责任。在此基础上，各地财政部门要加强与项目主管部门的沟通协调，适当加大项目收益专项债券集合发行力度，减少专项债券只数，提升地方债券二级市场流动性。
　　（五）进一步完善地方债券发行兑付机制。
　　经过多年的实践，地方债券发行兑付安排逐步完善，保障了地方债券发行工作的顺利开展。但随着地方债券发行规模的逐步增加和地方债券市场的逐步发展，也出了一些新情况：一是现行公开招标方式主要适用于大规模发债情况，随着专项债券改革推进，部分专项债券单期发行规模较小，需要研究新的发行方式；二是当前债券市场波动较大，地方财政部门难以准确掌握市场需求，现行固定发行额的管理模式，存在未足额发行风险；三是目前地方债券都是到期还本，实际工作中，部分地方债券项目资金回收情况好于预期，偿债资金提前缴入国库闲置，造成库款余额短期高企，影响资金效益，等等。
　　下一步，财政部将进一步完善地方债券发行兑付机制。一是丰富公开发行方式。对于单只债券募集额不足5
亿元的债券，地方财政部门可以积极研究采用公开承销方式发行，提高发行效率。二是完善招标安排。允许地方财政部门结合市场情况和自身需要，采用弹性招标方式发行地方债券，合理设置发行规模区间，保障地方债券稳定发行。三是完善兑付安排。指导地方财政部门合理设计发行与兑付的安排，并做好债券到期偿还、提前偿还等与库款衔接管理。
　　（六）进一步完善项目收益专项债券管理。
　　2017年项目收益专项债券发行顺利启动，为深化完善专项债券管理改革做出了积极探索。但在工作中也存在一些问题，例如，部分地区制定的项目收益与融资自求平衡方案不够科学精细，影响了投资者对项目风险的准确判断，降低了其投资意愿。
　　下一步，财政部将进一步完善专项债券管理机制。一是科学制定专项债券发行实施方案。各地要合理确定专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划等事项；加强部门协调配合，地方财政部门、行业主管部门要切实履行在专项债券发行中的职责，明确市县管理责任。二是加强专项债券风险防控。各地要研究专项债券风险评估、发债空间等问题，保障专项债券合理适度增长。
　　四、几点要求
　　地方债券发行管理已成为地方政府的一项常态化工作。在财政支出渐成刚性、财政收入增幅趋缓的情况下，财政收支缺口将更多地依赖政府债券筹资，地方债券发行规模将长期维持高位，同时，随着以前年度发行的地方债券陆续到期，地方债券借新还旧任务也将加重。为保障地方债券发行工作顺利开展，各地要着眼于全局和长远，在提高地方债券发行管理水平、加强地方债券市场建设上多下功夫，实现地方政府长期以合理成本完成筹资任务。
　　（一）科学制定发债安排。
　　据了解，在今年债券市场流动性维持紧平衡状态、金融监管趋严的情况下，地方债券主要承销机构的债券承销总规模将有所下降，其中，地方债券承销预期明显下降。为应对复杂严峻的发债形势，各地务必要密切跟踪、认真分析债券市场运行状况，加强与承销机构的沟通协调，及时掌握市场需求的变化情况，科学合理安排债券规模、品种、期限、节奏等，并研究制定应急处置预案，保障发债工作顺利开展。今年是置换债券工作的收官之年，各地在置换债券发行中要严格按照各项规定加强与存量债权人的沟通协商，规范开展置换工作，力争圆满完成置换债券发行工作。
　　（二）进一步提高地方债券发行市场化意识。
　　市场化是保障地方债券发行工作长期可持续开展的关键所在。多年来，财政部在各种场合反复向大家强调市场化的重要性，从实际执行看，地方财政部门的市场化意识总体逐步增强，对债券市场规律的认识逐步加深，但个别地区仍存在“指导投标”、“商定利率”等行政干预行为。大家要记住，发行利率高低不是衡量地方债券发行成功与否的标准，利率是否市场化、是否满足筹资需求才是最需要考虑的因素。各地一定要转变观念，牢固树立长期可持续意识，强化市场理念，坚决杜绝地方债券发行工作中的行政干预行为，不断提高发行市场化水平。
　　（三）加强债券发行内部控制。
　　地方债券代表地方政府信誉，相关工作是否规范、严谨直接体现政府形象。近年地方债券工作总体比较规范，但也存在一些问题。地方债券发行工作业务流程长、环节多，操作较为复杂，要确保规范、准确无误，建立健全内部控制制度至关重要。各地要加强财政内部各处室工作协调配合，高度重视地方债券发行工作的内控制度建设，全面梳理业务流程，查找风险点，制定防控措施，明确岗位职责，实行专人专岗，责任落实到人，严控操作风险，保障地方债券发行工作顺利开展。
　　（四）加强地方债券发行管理人员队伍建设。
　　加强人才队伍建设，提高人员素质是做好地方债券工作的重要保障。经过多年的锻炼，目前地方发债人员队伍的专业化水平已有了明显提高，但个别地方还相对较弱。近年金融领域改革进程加速，地方债券改革不断深化推进，新的政策制度、改革措施不断出台，对地方债券发行人员素质提出了更高要求。地方债券业务人员要保持相对稳定，各地要建立长效化学习培训机制，确保相关人员准确理解掌握政府债务管理、地方债券发行管理相关政策制度，熟悉债券金融相关知识，熟悉地方政府债务管理全流程业务；要加强处室间的协调配合，保障地方债券发行与债务管理的平稳衔接。
　　同志们，按照党中央、国务院统一部署，2018年我国继续实施积极的财政政策，地方债券发行量仍将较大，债券发行任务较为艰巨。让我们锐意改革，积极进取，撸起袖子加油干，为健全以政府债券为主体的地方政府举债融资机制、促进地方债券发行工作长期可持续开展做出新的更大的贡献！
田文雄:切实落实电视电话会议精神 加快推进财政支出联网工作—在部分省市国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话
尊敬的郭主任、同志们：大家上午好！
　　刚才郭主任全面总结了前一阶段国库集中支付电子化管理工作的主要情况，并对下一步推广工作提出了明确要求，我都完全同意。“国库集中支付电子化管理工作”，人民银行习惯叫做“财政支出联网工作”。这项工作自启动开始，就受到了部、行两家领导的高度重视，去年9月27日，为了切实推进这项工作在全国范围内的全面推广，部、行两家在北京召开了全国电视电话会议，财政部刘昆副部长、人民银行潘功胜副行长都出席了会议，并做了重要讲话。会后，各级财政部门、人民银行密切配合，积极落实全国推广工作电视电话会议精神，做了大量的工作，进一步推动了支出联网工作。从人民银行角度，电视电话会议后，到2013年底，有北京、重庆等6个省市成功实现财政支出联网，今年以来，又有湖南、云南等9个省市、自治区成功实现了联网，其余大部分省市也正在积极推进这项工作，力争今年年底前实现联网。今天会议是阶段性总结前期支出联网工作的座谈会，也
是深入推进这项工作的促进会，下面，我代表人民银行，谈两点意见：
　　一、切实落实全国电视电话会议精神，加快推进财政支出联网工作
　　国库集中支付电子化，也就是我们所称的财政支出联网，是推动部门间工作高度信息化的一项重要内容。这项工作在2011年就已列入人民银行国库工作“十二五”规划。近4年来，在部、行两家的密切配合下，财政支出联网工作稳步推进，取得了阶段性成果。去年9月27日的全国推广电视电话会议上，潘功胜副行长重点阐述了财政支出联网工作的重要意义，指出财政支出联网是继财税库银税收收入电子缴库横向联网工作之后，信息化技术在财税库领域的又一次重大应用，将有助于提高财政支出的工作效率、效益和透明度，实现信息共享，提升信息化水平和服务能力等。潘行长还对这项工作的全面推广提出了具体要求，认为会议提出的在2014年底前完成财政支出联网在全国省级范围的推广任务这一目标，是符合财税体制改革的总体要求和当前的客观实际的。
　　目前，距离全国会议已经一年有余，“十二五”规划任务完成时间也所剩无几，全面实现财政支出联网在全国省级范围内的推广任务并不轻松，人民银行各分支机构要抓紧时间积极行动起来，切实落实全国电视电话会议精神。
　　具体分析，从人民银行的角度看，全国已有15
个省市（自治区）实现了支出联网，其余大部分省市也取得了重大进展，有的省市可能这次会议后就能上线。但也有个别省市（自治区）进展相对缓慢，原因基本有几种：一种是因为硬件采购环节出现了问题，这也是影响联网的主要原因；第二种是因为联网相关单位系统改造未完成；第三种是因为本地区原来就实现了基于地方横联的支出联网，因此改造现有系统的动力不足等。
　　当然，在深入推进财政支出联网这项工作的过程中，也存在一些困难和问题，但我认为，这些困难和问题不能成为影响工作进程的阻力。跨部门实现联网，不是一件简单易行的工作，除了业务流程设计和实际操作这些纯业务范围内的工作以外，还有大量的沟通、协调、督促的工作需要去做，需要我们付出更多的耐心、毅力，运用智慧、调动资源去努力推进。
　　离年底还有不足三个月的时间，希望人民银行各分支机构国库部门会后，认真向行党委汇报，按照财政部、人民银行的统一要求，争取行党委的大力支持，抓紧部署后一阶段的工作，有计划，保落实，推动财政支出联网年底前实现全国推广。
　　二、继续加强部门间配合，支持财政部门推进财政支出联网工作
　　长期以来，财政部门、人民银行在国库信息化建设方面通力合作，取得了卓有成效的工作成果。这次财政支出联网工作中，部、行两家共同配合做了许多工作，开展了多次调研，确定联网的基础方案、联网模式、业务处理流程等等，并与行内科技部门、软件开发部门进行研究等等。人民银行各地分支库也积极支持与财政部门的联网工作，做了一些探索工作，特别是积极想办法通过建设开发辅助系统等手段满足地方财政部门基于对账、风险管理和统计的需求，并且在共同办理财政收支业务过程中密切配合，建立了良好的合作关系，培养了深厚的友谊，为部、行两家做好财政支出联网工作提供了宝贵的经验。可以说，没有财政、人民银行双方的共同努力和密切配合，财政支出联网工作是很难有效推动的。
　　下一步，人民银行各分支机构，要继续保持积极主动的工作态度，与财政部和地方财政部门密切配合，确保有关工作顺利完成。
　　一是积极配合财政部门做好配套制度建设、相关协议的签署和管理工作。按照财政部、人民银行联合下发的《国库集中支付业务电子化管理暂行办法》，结合辖区的实际情况，建立健全内控、安全保障、应急管理等制度办法，同时，根据有关要求，做好相关协议的签署、执行、监督和反馈工作。
　　二是按照人民银行办公厅《关于做好财政支出联网全国推广工作的通知》（银办发[2013]236号）的要求，进一步明确国库部门和科技部门在财政支出联网工作中的职责分工，形成分工负责、紧密配合的良好工作机制。
　　三是要密切关注财政支出联网工作各个阶段可能出现的各种新情况、新问题，做到早发现、早报告、早处置。要加强问题分析，注意总结经验，确保财政支出联网工作平稳推进。
　　谢谢大家！预祝会议成功！
吴涛:强化技术支撑 积极推进支付电子化管理工作—在部分省市国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话
　　为进一步夯实财政资金安全管理基础，提升预算执行效率，发挥电子化的技术优势，2011年初财政部会同中国人民银行启动了国库集中支付电子化管理工作研究工作，2011年底，信息中心与国库司共同启动了电子凭证库的设计开发工作，并于2013年初，在河北、重庆两地开展了首批电子化管理试点工作，2013年7月，安徽、辽宁、河南等第二批十省市陆续上线运行。电子化管理试点取得显著成效，财政资金安全管理、信息化建设水平迈上新台阶，国库支付业务运行效率也得到大幅提升，有力地推动了国库集中支付管理制度改革持续深化。近期楼继伟部长和刘昆副部长又相继做出指示，要求全国省级财政部门2014年全面实施电子化管理，并逐步向有条件的市县推广。目前我们正在按照部领导的要求，积极准备系统的验收工作，为全面推进国库电子化改革做好技术准备工作。由于电子化管理和实施是一件非常复杂的系统工程，因此，各地方在系统推广实施前，应做好充分的业务和技术准备，在实施过程中，应该注重以下几个方面：
　　一、要坚持标准化管理。一是各方系统开发统一遵从标
准报文规范，尤其是跨部门之间，目前财政与人行已经共同发布了相应的业务报文规范，大家应遵照执行。二是实行凭证库的逐级申领机制，各省向财政部申领凭证库，省以下也应建立申领机制。三是电子支付安全控件中用到的电子凭证格式、电子印章结构、安全标准、通信标准应要按标准统一应用，争取实现不同产品间的互联互通。
　　二、要坚持安全性放在首位。一是要统一采用测试、验收通过的安全产品。二是建立安全管理制度，包括证书、Ukey的发放，系统的接入等。三是要达到安全等级保护制度的要求，电子凭证库是按照国家安全等级保护三级标准进行开发设计的。四是考虑尽可能多的安全问题。例如，通过加强应用安全审计工作，对系统实时监测业务的运行，电源、线路、服务器建立备份系统等问题，建立应急预案等。
　　三、要统筹协调做好前期准备工作。电子化管理工作涉及财政、人行、代理行、预算单位和各系统开发商，每个部门都涉及内部制度建设、系统改造等诸多方面，因此财政与人行要肩负起统筹协调的责任，积极处理工作上出现的各类问题，及时沟通。同时财政信息部门要切实做好前期的技术准备工作，要切实负起责任来，涉及设备选型采购时要充分利用现有资源，避免浪费，系统实施要全程深入跟进，严把技术关，确保各个环节的安全可靠。
　　四、要建立全面的运维保障机制。
从某种程度上来说，运维保障比系统开发建设更重要，系统能够充分发挥作用，良好的运行维护保障机制是关键，实施电子化管理后，涉及部门多，系统节点繁杂，对网络、安全、服务器等软硬件设备我们要建立巡检制度，系统的各个环节要建立起联系，责任到人，发现问题要迅速解决。同时，各单位要建立起系统的应急处理预案，在网络不通、系统无法正常运转等情况出现时，制定详细的应对措施和应急预案，确保财政资金的正常拨付，为预算单位提供优质服务。
　　五、要形成上下联动、共同推进的工作格局。各地方在电子化管理有关系统推广实施工作中遇到的技术问题以及好的建议和做法，希望大家及时反馈给我们，大家群策群力，集思广益，共同研究，共同推进。
　　以上是对大家在实施电子化管理工作上的一些建议和要求，同时希望大家能够严格按照部领导的要求，尽快开展相关工作，确保在今年年底前在全国省级财政部门完成电子化的推广实施工作。
翟刚：加强信息安全管理 为国库改革提供支撑 ——在部分省市财政国库信息安全管理工作座谈会上的讲话（节选）
2011年8月24日
在今年4月份召开的全国财政国库管理制度改革座谈会上，部领导重点强调了财政资金安全管理工作。加强信息安全管理则是在新时期、新形势下，保障财政资金安全，推动国库改革深化的一项基础性、战略性工作。
一、充分认识加强财政国库信息安全管理的重要性和紧迫性
国库改革从一开始就与信息化密不可分，可以说，没有信息化，国库改革就无从谈起。十年来，按照建立现代国库管理制度的改革要求，各级财政国库部门大力推进国库信息化建设，国库管理信息系统对国库改革的支撑和促进作用不断增强，为完善现代财政国库管理体系提供了坚实基础。然
而，迅猛发展的信息技术在服务国库改革的同时，也带来了信息安全风险，像一把“双刃剑”立在我们面前。如果国库信息安全问题处理不好，将很可能诱发财政资金运行风险，不但会损害财政国库部门的形象，还可能威胁到国家的核心利益。加强国库信息安全管理，既是确保国库管理制度改革各项政策目标有效落实的重要保障，也是提高财政国库科学化、精细化管理的有力抓手，应当从战略的高度来理解和认识这项工作。
（一）加强信息安全管理是应对当前信息安全形势的需要
进入新世纪以来，信息技术发展迅速，国民经济和社会信息化不断深化，信息安全面临新的挑战。网络空间中的渗透与反渗透、控制与反控制、窃密与反窃密斗争日趋激烈。近年来，境内外各种敌对势力想尽一切办法，利用信息安全漏洞窃取我国经济、社会各领域的重要情报，其手段之新、技术之高可能是我们无法想象的。我们要高度重视经济和社会信息化发展的这些新情况、新形势，尤其要将其与财政国库工作结合起来。财政收支数据，直接反映我国的政策导向、经济态势和财政运行情况，成为境内外各种敌对势力觊觎的热点对象。财政收支数据中，包含大量关系国计民生的敏感信息，如果被不法分子利用，不仅会造成经济损失，还有可能威胁社会稳定。而这些数据大都集中于国库部门管理的系
统中，我们责任重大，绝不能掉以轻心。加强信息安全管理，已到了刻不容缓的地步，广大国库干部一定要认清形势，增强忧患意识，积极行动起来，全面推进这项工作。
（二）加强信息安全管理是保障财政资金安全的需要
财政资金安全管理是财政国库部门的一条重要生命线，近年来，各级财政国库部门一直高度重视，狠抓落实，通过强化管理基础、创新制度机制，不断提高财政资金安全管理工作水平。今年7月，国库司组织12个工作组，分赴全国36个省（自治区、直辖市、计划单列市）对地方清理整顿财政专户情况进行了重点抽查，工作力度之大在近几年是比较罕见的，足见我们对财政资金安全管理工作的重视程度。在检查中，我们看到，一些地方财政国库部门正在通过信息化手段，建立“全资金覆盖、全流程控制、全账户监管”的管理框架，即将所有性质的财政资金以及资金管理的各个环节全部纳入信息系统中，将国库管理制度的各项规范性要求固化在系统的控制规则里。可以肯定，信息化应用水平的提高是对财政资金安全管理的一大进步。但是，所有资金安全问题也因此集中在信息系统上。在这种情况下，加强信息安全管理，保证信息的“真实性、可靠性、完整性”，已经成为保障财政资金安全的关键所在。
（三）加强信息安全管理是深化财政国库改革的需要
经过反复研究论证和广泛征求意见，“十二五”时期，财政国库改革与发展的基本思路和主要措施已基本确定，要强化和健全现代国库管理制度“四项功能”、建设和完善现代国库管理制度“五大体系”，对国库信息化建设也提出了更高的要求。“十二五”时期，要建设并完善财政现金管理、债务管理和政府采购管理系统，并与国库收付管理系统衔接，形成完整统一的财政国库管理一体化信息系统。与此同时，还要逐步建立预算执行数据中心，实现从生产系统中动态提取数据，并在此基础上同步开展国库信息资源开发、利用、共享工作。可以展望，以上工作目标的实现，必将使财政国库改革上升到一个崭新的高度。但我们必须清醒的认识到，国库改革越是深化，国库系统运行的环境越是开放、复杂，数据越是精细、庞大，信息安全管理的基础性保障作用越是明显。俗话说，“基础不牢，地动山摇”，因此，要确保财政国库改革目标顺利实现，加快建立完善的现代国库管理制度体系，就必须切实加强国库信息安全管理这项基础性工作。
国库改革前期，我也曾参与其中，那时，我就非常关注安全问题。国库部门通过信息系统每天要支付成千上万笔财政资金，与金融等行业相比，国库数据更综合、更全面，如果国库管理信息系统藏有“后门”，后果将不堪设想。而纵观我们的信息安全管理现状，既缺乏科学合理的制度约束，也缺乏权威专业的技术指导，很不乐观。我们现在正处于“安
全”与“不安全”的边缘，大家一定要重视起来，切实加强国库信息安全管理，不断提高信息安全保障水平。
二、转变传统观念，深入理解财政国库信息安全管理有关问题
提到信息安全管理，可能大家的第一反应认为这是个技术问题，是技术部门的事。事实上，在众多威胁信息安全的因素中，管理缺失占了相当大的比重。近年来财政部门发生的多起重大信息安全事件，究其原因，主要是由于我们的干部安全意识淡薄、安全知识缺乏、未认真执行有关管理制度造成的。但总体来说，信息安全管理是一个比较专业的领域，需要向专业机构和相关专家学习。这也是我们为什么要请安全专家授课的主要原因。下面，我先结合我们的实际情况讲几点看法：
（一）正确认识管理与技术在安全管理中的关系
国库管理工作对信息系统和网络的依赖程度不断加深，系统与业务紧密结合、相互影响、相互促进。安全问题主要表现在两个方面：一是业务管理中人为因素造成的管理风险，如关键业务岗位没有落实“不兼容岗位分设”和“岗位牵制”等内控原则，或是没有严格执行有关管理规定，最近国库资金管理中暴露出的一些问题基本上都是这个因素造成的；二
是由于网络安全设施不健全，计算机软、硬件产品本身技术漏洞造成的安全问题。因此，我们研究财政资金安全管理问题，要从管理和技术两个层面入手，而且还要把管理问题放在首位。安全专家经常讲“三分技术、七分管理”，如果管理措施不到位，技术手段再强、再严密也发挥不出实际作用。
（二）合理把握信息安全管理有关原则
信息安全管理，涉及技术手段、管理方法、业务要求、资源制约等诸多因素，只有正确处理好各种要素的关系，才能形成合力，具体说来，有以下几个原则要遵守：一是要遵循系统性原则，信息安全管理是一个庞大的系统工程，任何环节上的管理缺失都会对整个系统构成威胁，要综合考虑安全管理中各个层面、各个环节、各种手段的协调统一，避免出现受短板制约的“木桶效应”；二是要遵循动态性原则，“黑客”手段和防护技术总是在此消彼长中交替发展。因此，安全管理制度和安全防护措施不是一劳永逸的，要随着业务环境和技术条件的变化而不断进行调整；三是要遵循现实性原则，大家要清醒的认识到，没有绝对的安全，甚至有时“安全”和“效率”是一对矛盾主体。但也不能因噎废食，关键要在综合评估现实的安全防御需要和风险承受能力的基础上，采取有效措施确保核心机密不外泄、数据丢失可恢复、异常操作可追踪等安全管理目标，实现“效率”和“安全”双保障、双促进。
（三）正确认识电子化管理与安全的关系
近年来，各地财政部门对电子化管理的呼声很高，有些省市已在积极探索。在实施支付电子化管理的过程中，应该认识到电子化管理不是简单的技术变革，更是管理上的革命。传统管理方式下，资金支付要经过填单、初审、复核、盖章等环节，依靠各岗位间“接力棒”式的简单传递，没有从头到尾真正无缝关联起来，一旦某个环节存在控制不严、监管不力等问题，很容易被不法分子利用，从而威胁到财政资金安全。电子化管理，把原来这种相对独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条，从而实现了所有支付环节的关联和交叉验证，可以说，相比传统管理方式更安全、更便捷。但这里说的“更安全”是有前提的。要真正实现安全的电子化管理，首先要从重构业务管理流程入手，建立与支付电子化管理相适应的管理模式和制度体系，其次要采取一系列技术防范措施，管理与技术“两手抓，两手都要硬”，才能真正使支付安全管理再上一个台阶。我们在实施支付电子化管理的问题上，一定要认识到位、准备到位，谋定而后动。
三、采取有效措施，全面加强财政国库信息安全管理
加强财政国库信息安全管理，涉及法律制度、管理规范、
技术标准等诸多方面，问题复杂、任务艰巨。根据中央的国库改革实践，结合我们掌握的各地信息化建设情况，初步确定了此项工作的基本思路：坚持积极防御、趋利避害的方针，按照管理与技术并重、安全与效率统一、近期与长期兼顾的原则，不断完善制度标准，逐步夯实管理基础，着力健全长效机制，进一步提高财政国库信息安全管理水平。根据上述思路，要重点抓好以下几个方面的工作：
（一）研究制定财政国库信息安全管理规范
制定财政国库信息安全管理规范的目的，是要将国家有关安全标准与国库管理实践紧密结合，为平稳推行各项国库管理制度改革提供安全保障。可以说，这是一项制度创新，将国库管理制度体系从政策层面延伸到操作层面。信息安全管理规范是一系列制度的集合，包括业务审核管理、人员授权管理、系统运行维护管理、财政与相关部门的数据接口规范等非常广泛的内容，应当分阶段、分步骤、分重点，逐步建立起一套较为完整的制度体系。各级财政国库部门要积极探索，群策群力，配合我们共同把这项工作做好。财政部做了一些前期研究工作，参照人民银行发布的《电子支付指引》和有关国家标准，我们草拟了《财政国库业务电子化管理暂行办法》, 明确了国库集中支付电子化管理业务应遵循的原则、业务准备及办理程序，并从管理和技术两个方面提出了加强安全控制的具体要求。希望大家多提宝贵意见，便于我
们进一步修改完善。
（二）加快建设电子化管理安全支撑体系
为支持地方财政实行支付电子化管理，提高国库支付系统运行的安全性和稳定性，我们想尝试建设电子化管理安全支撑体系，即利用成熟安全技术和产品，组成基本的安全支撑控件，以解决电子印章、安全传输、信息留痕等一系列问题。同时，争取不与特定的支付系统和管理模式绑定，提高其通用性，满足不同单位需要，适应不同信息系统。应该说，安全支撑控件不同于以往建设和推广的软件系统，建设思路有创新、有突破，需要重点关注其可操作性。希望大家深入讨论，重点研究统一的安全性要求与各地业务管理的个性化特点如何协调，系统的通用性和有效性如何平衡等问题。做好这项工作的关键是要央地共建，地方财政国库部门要深度参与。近期，我们拟抽调部分地方财政国库部门同志组成业务需求研究小组，广泛征求地方同志意见，共同推进此项工作。
（三）尽快开展信息系统安全测评工作
按照国家关于信息安全等级保护的有关要求，开展信息系统安全测评工作，将有助于我们进一步提升信息安全管理的专业化、科学化水平。各级财政国库部门要积极推动这项
工作任务。一是思想上要高度重视。各地很多已经建成的国库管理信息系统，在开发设计时并未充分考虑到相关安全管理措施配套实施问题，在长期运行使用过程中也未定期进行安全检测，“运行十年，从未体检”的现象比较普遍，其中的安全隐患不容小觑。信息安全无小事，各级财政国库部门要建立信息安全“一把手”负责制，将系统安全测评与加强内控管理、完善制度体系紧密结合起来，精心组织，认真落实。二是行动上要迅速有力。这项工作非常急迫，安全问题一天不解决，我们很多工作都无从开展，各地要迅速行动起来，与技术部门主动配合，争取早日完成对重要信息系统的安全测评和安全加固工作。三是落实上要细致周到。国库管理信息系统子系统众多，要从各个子系统的重要程度、关联关系、网络部署等各方面综合考虑，精心设计测评方案，一个系统一个系统的分析，一个节点一个节点的检测。对发现的安全问题，要及时整改；对提出的改进建议，要认真吸纳。
（四）建立健全信息安全管理长效机制
安全问题有很多，对地方各级财政国库部门来说，最为严峻的就是制度缺失问题，要赶快填补“空白”，尽快建立起覆盖采购、收支、账务等各个管理环节，贯穿信息系统开发、运行、维护等整个生命周期的长效机制，为加强管理提供重要基础和有力保障。地方各级财政国库部门要注重从以下几个方面开展工作：一是要注重动态性，强化定期安全检查。
信息安全管理不是一成不变的，要根据新情况、新要求，对安全管理制度、防护措施等不断进行调整完善。要建立信息安全定期检查制度，并根据业务需要对重要信息系统适度增加检查的深度和频度，保证安全管理工作的有效性。二是要注重实时性，严格系统运行监控。信息安全威胁无处不在，而且一般情况下“看不见，摸不着”，我们一定要时刻绷紧安全这根弦，建立信息系统运行情况实时监控机制，发现异常情况，及时响应处理。三是要注重系统性，实施全程安全管理。信息安全管理的系统性，要求我们一个薄弱环节也不能放过，要引入专业安全顾问从信息系统产品选型、设计开发、测试评估和运行维护等方方面面进行安全方案设计和安全管理指导，建立起预防、控制、纠错、修正的闭环式管理链条。
财政工作千头万绪，但无论何时，我们都要高度重视安全问题，充分认识加强财政国库信息安全管理工作的长期性、艰巨性和复杂性，抓住“十二五”的重要机遇，以“咬定青山不放松”的精神，创新管理手段，完善管理制度，狠抓管理效果，全面提升财政国库信息安全管理水平。
翟刚：扩大支付电子化试点 推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话（节选）
2013年2月22日
国库集中支付电子化管理试点工作取得了重要进展，这一新型财政资金管理方式已在河北、重庆两地成功运行，新机制使国库集中支付制度应有的优势得以充分发挥，给国库管理制度改革注入了新的动力和活力。这项工作引起部领导的高度关注，王保安副部长专门批示：“国库支付电子化创新有回报，试点效果好。当下要抓紧总结经验，完善技术手段，确保万无一失。目标顺序是：资金安全、效率提升、成本降低”。下一步要在河北、重庆两地试点的基础上，继续扩大试点范围，全面总结经验，深入挖掘亮点，完善方案手段，为在全国范围内推广打下坚实的基础。
一、开拓创新，推动财政国库信息化迈入新阶段
国库集中支付电子化管理，是先进信息技术与现代管理
理念相融合的产物，其基本原理就是废弃铁皮文件柜，使用“电子凭证库”。“电子凭证库”身量虽小，作用巨大，不但能解决安全和效率问题，还能够以此为支点带动国库内控制度完善和服务质量的提升。从试点情况看，我们的设想和做法基本达到了预期效果。
（一）构筑安全体系，提升财政资金安全管理水平。传统资金支付管理方式下，我们主要依靠“大红印章”来保障纸质凭证的真实性和权威性，然而随着技术的发展，“萝卜章”仿真水平越来越高、复制成本越来越低，几乎可以以假乱真。我们财政部门现在虽然引入了信息系统的自动控制和交叉稽核机制，但以纸质凭证为主、以电子信息为辅的做法，实际执行过程中，往往由于业务量大、操作繁琐等原因，造成系统内部审核控制与纸质凭证管理相互脱节，这就给违规使用财政资金以可乘之机。正是看到了这些安全隐患，我们下决心利用先进的管理理念和信息技术，从基础上提升国库资金安全管理水平。首先，从管理上，提出链条式管理理念，即利用电子化手段将传统模式下各个相对分散的审核控制整合成一个完整的管理链条，比如，河北省直接支付从预算单位到财政共有8岗审核，其全部操作痕迹“隐藏”在电子凭证中，系统自动逐环节进行校验，从而实现“环环相扣、互相牵制、有始有终”的安全控制目标。其次，在技术实现上，我们组织开发了“电子凭证库”，并借助信息安全专家，共同建设通用性强、稳定性高的安全支撑控件，保证未经授权的用户
“进不来、看不到、改不了”，经过授权的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”，靠“雁过留
痕”保障财政资金安全。通过以上措施，确保支付流程中的任何操作都运行在阳光下，真正实现让电子支付比传统支付方式更安全、更放心。
（二）打造信息高速路，大幅提高财政国库运行效能。随着国库集中支付制度改革横向到边、纵向到底深入开展，特别是财政国库科学化、精细化管理的不断推进，财政、预算单位、人民银行、代理银行工作量成倍增长，效率问题日益突出。对财政国库部门自身而言，业务人员需逐岗手工签章、逐笔打印凭证、每日往返取单送单，耗费大量人力、物力，效率低、差错多，对于预算单位、人民银行、代理银行也同样存在类似的问题。要解决上述问题，取消纸质凭证是关键，我们通过将“电子凭证库”分别部署到财政、人民银行、代理银行端，实现各方记账凭证和支付指令的“无纸化”管理。这一看似微不足道的变化，却是资金支付运行方式的大转变，带来支付效率的全面提升。实施支付电子化管理以后，不再需要专门印制凭证单据，不再需要进行电子信息与纸质单据的人工核对，工作人员足不出户即可“全天候”办理资金支付业务。重庆在试点时，还将代理银行给预算单位提供的支付回单，整合到财政局电子凭证库中，预算单位可以及时落地打印、及时入账。重庆的做法，既提升了对预算单位的服务质量，又降低了商业银行的代理成本。我相信即将试点的省市也会创造出提升服务质量和效率的“聪明”做法。
（三）创新管理理念，促进国库集中支付制度改革深化。正如“蒸汽机”推动人类社会从农业文明跨入工业文明，支付电子化管理是对原有财政资金支付管理方式的一次彻底变革，必将引发财政资金支付管理从理念到实践的一系列创新与探索，从而推动国库集中收付改革跃上新的台阶。在不改变国库集中收付制度框架的前提下，我们将“电子凭证库”作为“支点”，依托它逐步实现记账凭证依据的变革、财政资金运行监控手段的变革、财政对预算单位服务方式的变革，等等。河北、重庆两地实行支付电子化管理后，已在抓紧调整内部管理制度，丰富和完善对预算单位的服务方式和内容，加大县级集中支付改革的力度和深度，初步体现了支付电子化对深化国库改革的促进作用。
二、把握重点，确保国库集中支付电子化管理不走偏
实施国库集中支付电子化管理是一项系统工程，既涉及业务与技术的协同和融合，还涉及财政、人民银行、代理银行及预算单位的衔接和互通，其管理理念之新、技术要求之高、协调难度之大都是前所未有的，试点省市在具体执行过程中需要重点把握以下几个方面：
（一）支付电子化管理的基本原则是坚持国库集中支付制度框架不变。如今，国库集中支付制度改革已走过10
余载春秋，这项改革取得了重大历史性成就，成为我国预算管理的基本制度，在有效落实国家宏观经济政策、健全公共财政管理体系、完善惩防体系建设等方面发挥了重要的基础性作用。实践表明，2000年改革之初确定的改革框架和路线图，既站得高、望得远，又行得通、落得实，国际社会对此也表示高度关注和给予高度评价，认为中国独立进行的国库改革设计具有“后发优势”，达到国际先进水平。我们要不折不扣、坚定不移地按照国务院既定方针把这项改革贯彻好、落实好。支付电子化，既不是从零起步，也不是另起炉灶，而是与国库集中支付制度是一脉相承的，其资金流转、职责分工、体系框架都是一致的。各地在试点探索过程中，要做到不改变现行制度框架、不改变支付体系、不改变代理银行服务职能。同时，要以支付电子化管理为契机，进一步规范国库集中支付制度。为此，我们草拟了电子化管理相关标准业务流程，供大家参考。当然，我们鼓励大家在内控管理上、在操作上求新求变，充分发挥电子化的优势和效能。另外，需要说明的是，国库支付系统同样不需要动“大手术”，各地要从实际出发，充分利用现有资源，没有必要因为实施电子化而重建支付系统，仅需做好支付系统与“电子凭证库”的衔接即可。
（二）支付电子化管理的重要抓手是统一部署“电子凭证库”。“电子凭证库”是我们在构建安全支撑体系过程中，通过对电子化业务的反复梳理和抽象，提出的创新概念和实
现载体。通俗的讲，“电子凭证库”首先是电子凭证的“保险柜”，为电子凭证的安全存储和传输保驾护航；同时也是衔接财政、人民银行、代理银行等参与方的“枢纽”，将不同的财政业务系统与大集中的银行业务系统有机衔接起来。可以看出，“电子凭证库”具有高度专业化和标准化的特征，不像电视机这种普通的日用品，准入门槛低，谁都能生产，而是需要权威机构认证和专业部门定制。各地在业务管理方式上可以有一定的差异和独自的特点，但对于安全管理不应有差异化需求，只能是都向高标准、高质量看齐。基于此，“电子凭证库”由财政部会同人民银行总行组织开发，并免费提供给地方使用。目前，“电子凭证库”以软件形式存在。将来，我们计划将其做成如同交换机和路由器一样的硬件设备，就像一个“黑匣子”，实现即插即用，降低业务系统电子化改造的复杂度和实施成本。请试点省市特别注意，“电子凭证库”不是一般意义上的软件产品，它集合了安全和标准化两种属性，而且关联的环节多。每次发版前，我们都会组织专家进行严格地测评。试点过程中，就发生过未按规定升级“电子凭证库”而造成签章失效，无法支付的情况。因此，出于安全和规范化等方面的考虑，请各省市特别注意，不要向研发公司索要该产品，而是统一向财政部或人民银行申领经过认证的产品。
（三）支付电子化管理的实现基础是共同遵守相关的标准和规范。支付电子化，需要将原来分散在财政、预算单位、
银行的信息流无缝关联起来。如同一艘邮轮在做环球旅行，邮轮要想畅通无阻，就要遵守既定航线，使用标准旗语，收发通用电码。支付电子化要想顺利实现，同样要建立包括管理办法、业务规范及技术规范等在内的标准化体系。我们重点研究解决了在信息安全产业和财政国库业务两个领域的电子支付标准化问题，标准对于规范国库业务、实现互联互通、避免商业垄断等具有重要意义，是支付电子化的基础性工作。大家必须共同遵守。当然，对于有些规范，我们也给各地的个性化需求预留了空间，大家可以在自己的“自留地”里因地制宜、有选择的使用。
三、齐心协力，又快又好推动国库集中支付电子化管理试点工作
经过财政部门与人民银行的共同努力，河北、重庆电子化管理试点取得了显著成效，各项制度准备、技术准备工作基本到位，可以说，推广实施的条件已经比较成熟。考虑到这项工作系统性强、涉及面广、配套措施多，在具体实施应该注意以下几点：
（一）团结合作、加强领导。党的“十八大”报告中共有19处表述提及信息、信息化等“信息”关键词，充分反映了党中央对信息化的高度重视和认识的进一步深化。这既为国库信息化发展创造了新机遇，也对国库信息化事业提出了新
要求。国库集中支付电子化管理，是现代国库管理信息化发展的高级阶段。财政部门要将这项工作当成是贯彻落实“十八大”精神的重要举措，当成一件大事、要事来抓，财政厅（局）主要领导要主动抓、亲自抓。财政国库部门作为这项工作的枢纽和统领，要切实发挥主导作用，牵头组织、主动协调。财政内部要协调一致、密切配合。国库局（处）要扎实做好整体规划、完善内控制度、调整记账凭证等基础性工作。请信息中心的同志充分发挥技术优势，在安全基础环境建设、设备选型等方面把好关，在系统建设方面做好支撑。同时，国库局（处）要主动做好与人民银行、代理银行和预算单位的协调工作。
（二）统筹规划、分步实施。支付电子化管理是一种新的管理理念，涉及思想的转变、管理手段的更新、习惯的改变等诸多方面，完全实现支付电子化必然需要一个长期的过程。所以，必须要坚持统筹规划、分步实施的原则。各地在研究制定具体实施方案时，要在财政部和人民银行的统一规划下，放眼长远、统筹兼顾，确保方案的前瞻性和先进性。需要强调的是，为保障地方实施方案的规范性和科学性，请各试点省将总体方案报财政部和人民银行总行确认后再实施。这次试点仅限于省本级，市县的试点工作，我们将根据情况另行布置。在实施过程中，试点省市要从最基本的业务入手，抓重点环节，抓主要矛盾，先易后难、积极稳妥地推进试点工作。比如，财政部门与人民银行之间的业务范围和
业务环节比较简单，可首先实现；再比如，在确定预算单位试点范围时，可选择内部管理较为规范、人员配备较为充足的部门优先开展。第二批参与试点的省市，重点不再是验证总体思路的可行性，而是丰富电子化内容、完善配套制度体系。试点省市要以创新的胆识和智慧，不断完善内控制度，形成一系列制度规范和操作办法，为全国推广实施提供参考和依据。
（三）上下联动、共同推进。支付电子化管理涉及横向和纵向的协调联动，建立良好的沟通协调机制是试点成功的制度保障。列入第二批试点的省市，在试点实施过程中要多出主意，多想办法，遇到问题要及时反映，有了好的点子要及时沟通。为此，我们搭建了一个网络论坛，财政、人民银行、商业银行的同志都可以参与，大家可以把实施过程中的问题和经验都放到网上共享或寻求帮助。
翟刚：做好国库集中支付电子化管理工作 ——在全国财政国库工作会议上的总结讲话（节选）
2013年4月22日
随着国库集中支付改革范围的不断扩大，国库集中支付业务量快速增长，对资金支付效率和安全性的要求越来越高。从2010年起，财政部会同人民银行开始积极探索国库集中支付电子化管理新模式。2012年，河北和重庆精心准备，先行先试，迈出了支付电子化管理的重要一步。从两地试点情况看，基本达到了预期效果。第二批新增十个试点省市的各项工作正在有条不紊进行，7月1日系统将正式上线运行。我们力争年底前所有省级财政部门全部推行国库集中支付电子化管理，并向有条件的市、县延伸。
一是高度重视国库集中支付电子化管理工作。国库集中支付电子化管理是一件新事，也是一件大事、难事，既涉及到国库集中支付业务与信息技术的融合和协调，又涉及到财政、人民银行、代理银行和预算单位信息系统的升级和互通。技术要求高、协调难度大。河北、重庆试点成功，主要原因之一就是领导高度重视，主要厅领导亲自担任领导小组组长，分管厅领导亲自抓这项工作，组织力量进行集中攻关。其他
地区也要借鉴这种做法，加强组织领导，成立专门领导小组，主要厅领导和分管厅领导都要亲自过问，切实把这项工作作为当前深化国库集中支付制度改革、完善国库集中支付运行机制的头等大事来抓。
二是做好国库集中支付电子化管理的技术准备。实施国库集中支付电子化管理，需要对现有支付系统进行技术改造和升级，技术准备十分关键。技术准备不充分，这项工作就很难顺利开展。电子签名、电子印章、电子审计建设这些事情不提前做好，签名、盖章等都不能在系统上安全操作，支付全流程的电子化也就无从谈起。信息系统不进行全面的安全测评和升级改造，集中支付电子化管理就会存在安全隐患。在实施准备阶段，部署电子支付安全支撑控件是核心和关键。安全支撑控件可以简单理解为给大家统一定制了一个“电子文件柜”，取代现有的“铁皮柜”，所有的电子凭证都会存储在这里，在部署安装时一定要注意安全保密。这个控件由财政部和人民银行统一组织开发，免费提供给各地使用。大家还要注意做好新旧业务衔接和过渡工作，不能因为实施电子化管理而影响到资金的正常支付。
三是坚持国库集中支付制度基本框架。国库集中支付制度是国库集中支付电子化管理的制度基础，电子化管理对国库集中支付制度起到的是一种保障作用，二者关系不能颠倒。推进国库集中支付电子化管理要严格执行国务院确定的、被
实践证明运行有效的国库集中支付制度基本框架。这是一道制度红线，不允许突破。各地在推进国库集中支付电子化管理时要做到三个不改变：不改变“先支付后清算”的基本原则，按照规范的业务流程开展资金支付业务；不改变代理银行的定位，充分发挥代理银行在国库集中支付业务中的重要作用；不改变预算单位的预算执行主体地位，合理划分财政部门与预算单位在电子化管理方面的职责关系。
翟钢：全面推进支付电子化 开创商业银行代理服务新局面
2013年10月29日
同志们：
　　９月２７日“支付电子化管理全国电视电话会议”明确要求，２０１４年上半年以前要完成全国省级支付电子化实
施，具备条件的地区，今年年底以前完成。这项工作离不开代理银行的支持与配合，同时也关系到代理银行代理财政业务的发展与深化。今天，我们召开这次座谈会，就是要贯彻电视电话会议精神，统一思想认识，总结交流经验，明确合作目标，全面推进支付电子化管理工作。下面，我讲几点意见。
　　一、支付电子化管理试点工作的进展及成效
　　鉴于今天参加座谈会的代理银行，有的对支付电子化管理业务了解、接触不多，我想先将有关背景和试点情况作一简要介绍。支付电子化从２００７年财政部与人民银行国库试行“无纸化”，到２０１３年十二省市试点，“六年磨一剑”，经历了创新、论证、实践的艰苦过程。关于支付电子化的基本思路，财政部刘昆副部长形象地描述就是“一二三四”，即利用一套标准规范、“支撑控件”和“自助柜面”两个软件，打通财政、人行、代理银行三个系统，实现财政部门、人行、预算单位、代理银行四方电子化管理。
　　这套系统最大的特点是在财政集中支付制度框架之内，以“电子凭证库”为核心，利用“电子凭证安全支撑控件”的通用性，建立起财政部门、人民银行、代理银行之间安全、高效的信息高速通道，并通过跨部门的电子化管理标准体系，把原来相对独立的信息“孤岛”连成整体，实现数据共享、
资金流和信息流同步运行的目标。代理银行自助柜面业务系统，有效衔接财政支付系统与银行业务系统，实现网上办公，方便预算单位足不出户办理授权支付业务，并可实现跨行转账与数据传输。
　　从河北、重庆等１２省、自治区、直辖市试点情况看，支付电子化安全、高效、低成本的优势逐渐显现，并取得了巨大的经济效益和社会效益，积累了许多宝贵经验。
　　第一，资金安全管理迈上新台阶。以往发生的财政资金安全案件，大都与伪造纸质凭证和公章有关，而且伪造手段越来越高，门槛越来越低，代理银行的电子验印系统也经常真伪难辨，业务人员控制风险的压力越来越大。支付电子化，用新的信任体系代替了延续千年的纸单管理，构建起立体“防护网”，安全上有质的飞跃。具体来说，业务上，将传统模式下分散的控制环节整合成完整的管理链条，每一笔业务都有“高速照相机”全程拍照，使违规操作无所遁形。技术上，将原来的“铁皮文件柜”升级为“电子凭证库”，防伪能力、抗破解能力、安全防范能力更胜一筹。试点省市基本上都是按此思路，建立健全财政内部管理的完整链条。交通银行河南省分行，按照当地财政部门的统一要求，实现行内核心系统与财政系统全链条贯通，固化系统控制，杜绝人为操作，有效避免了“先清算、后支付”等不规范行为。
　　第二，支付运行效率大幅提升。实行支付电子化管理后，财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的工作人员，从手工签章、逐笔打印、取单送单等大量简单重复劳动中解放出来，国库集中支付工作从“签字画押”到“电子签章”，从“跑银行”到“点鼠标”，缩小了时间与空间的距离，运行效能大幅提升。如，光大银行代理重庆市本级直接支付业务，在收到财政发出的电子凭证后，系统自动进行验证和转账支付，以前半天才能完成的业务，现在只用半个小时。在湖北，预算单位试用自助柜面系统后反应热烈，足不出户就可办理资金支付，省去了写支票、来往银行、排队等候的环节，财务人员的业务压力和工作强度大大降低。目前，建设银行、工商银行正在按照规范性要求加紧改造自助柜面系统，招商银行后来居上，统一标准的自助柜面系统即将于１０月３０日在湖北上线试运行，待通过验收后，将有可能在全国率先推广应用。
　　第三，代理综合成本持续下降。支付电子化改变了以往半手工的处理方式，取消纸质凭证流转，不再人工跑单，节省大量人力、物力、财力。单纯就代理成本而言，纸张费、打印耗材费、交通费、邮寄费等直接成本大幅降低，如果再考虑到时间成本、人工成本、系统建设成本等间接成本，经济效益将非常可观。河北省１１家代理银行全部纳入试点后，代理银行普遍反映受益很大，车不用跑了，单不用送了，人不用核了，日常运行费用不断降低。业务量大的银行感觉更
明显。如建设银行河北分行有关负责人坦言，支付电子化管理以后，不但节省了日常开支，还实现了按日及时清算，避免了过去清算不及时带来的资金占压成本。光大银行也深有感触，总行集中行内优势资源，统筹全行代理国库业务系统建设，使相关信息化建设成本大幅下降。总的来看，支付电子化实现了各方互利共赢，是一项激励相容的协同创新。
　　第四，代理服务水平整体提升。支付电子化，不但促进国库管理制度改革深化，还为代理银行提升服务水平带来新的机遇。从试点情况来看，支付电子化，统一了代理银行端的接口标准，代理银行有条件进行全行统一规划，从根本上提高系统的规范性和先进性；可以有效消除财政部门、人民银行、代理银行间信息不对称的现象，加强资金监管；可以有效解决基层银行网点不足、清算时间过早等制约县乡国库改革的瓶颈，延伸代理银行服务范围；可以实现资金流与信息流的协调统一，推进工资统发、农民直补、社保等资金直接支付到个人。效果显而易见，在前期试点的基础上，我们正在省级全面推行支付电子化，未来还要延伸到地市，中央本级支付、非税收入收缴电子化管理也将逐步展开。可以预见，如果将电子化技术应用于非税收入收缴、政府采购等管理领域，将进一步拓展代理服务空间，整体提升代理服务水平。
　　试点工作取得显著成效，离不开代理银行的大力支持，
借此机会，我向为试点成功做出贡献的所有代理银行表示衷心地感谢！但也要看到，支付电子化管理毕竟是一件新事，也是难事，在试点过程中难免遇到一些问题，主要集中在两个方面：一是认识不到位。主要表现在对这项工作的重要性认识不足，仅仅从技术上、成本上考虑，忽视了其作为新型生产力对业务创新的推动作用；或者没有充分理解电子凭证库这一新生事物，没有掌握新的实施方法。这里有很多教训，如第一个试点省河北，在业务系统调用凭证库改造初期，大刀当锤子使，走了一些弯路，后来掌握方法和技巧后，系统整体运行效果大大改观。二是协作不到位。就代理银行来说，主要是总行与分行之间没有配合好，出现柜面和自助柜面两个渠道分头清算的问题；参与试点的分行往往关注地方财政部门的需求，没有充分了解整体实施要求，出现了需求跑偏的情况。
　　二、准确把握支付电子化管理的内在要求
　　支付电子化是一项创新性工程，我们经历了从小步探索、大胆实践到坚定不移推行的认识历程，各家代理银行也要从思想上提高认识，转变观念，把握电子化管理的内在要求和发展方向。
　　首先，要高度重视。支付电子化，不仅仅是技术手段革新，对国库管理内涵、制度基础、控制手段等也会产生深刻
影响，这种影响有显性的，还有隐性的，将随着国库改革的推进逐渐显现。比如，对账方式发生转变，过去，财政、人民银行、代理银行、预算单位四方之间需要两两相互对账，不但工作量大、周期长，还容易出差错，电子化管理实现了自动对账、实时对账。再比如，解决了清算操作不规范和时间限制等问题，以前代理银行先清算、后支付现象时有发生，现在通过电子化实现财政系统与代理银行系统无缝衔接，彻底堵住这一漏洞；新疆等地由于时差原因一直面临清算瓶颈问题，电子化打破时间、空间限制，清算更高效、更及时。最重要的是安全保障能力大幅提升，传统的印鉴管理，单纯靠锁保险柜防止盗用，部署电子凭证库以后，此时、此地、此机、此人，这些信息全部记录在案，业务人员想通过造假、串谋盗取财政资金几乎变得不可能。代理银行作为国库集中支付电子化管理的重要一环，要将电子化作为提升中间业务的新增长点，以及与财政间建立新型合作关系的新起点，高度重视，深度参与。一是积极争取领导支持，尤其要引起行领导重视。重视到位，才能谋划到位。参与试点的代理银行，凡是领导重视的，运行就比较顺畅，试点效果也比较好。二是充分调动各种资源，集中行内业务、科技等骨干力量加大业务拓展和系统研发力度，在人员投入、资金支持、工作协调等方面给以优先保障。三是加强行内宣传指导，营造良好氛围，形成广泛共识，总行分行联动、协调推进。同时要加大培训力度，学习掌握新思路、新方法，必要时我们将组织上门辅导。稍后，建设银行和光大银行将做试点经验介绍，
大家可以分享经验、互相取经。
　　第二，要转变观念。长期以来，在代理财政国库集中收付业务过程中，代理银行逐渐形成了总行对中央、分行对省级的观念，总分行之间业务上各自为政，信息系统打了不少补丁。支付电子化，要解决跨部门、跨地区衔接问题，在规划之初，我们即确立了“全国一盘棋”的基本思路，并以此为契机，整合规范全国财政国库业务，争取用两到三年时间逐步形成全国基本统一的管理模式。代理银行要打破传统观念，发挥枢纽作用，加大统筹力度，强化管理职能，牵头制定行内业务规范和技术标准，指导和监督全行代理财政业务规范、健康、有序开展。正是基于这一点，这次座谈会，不仅邀请了代理中央财政业务的１０家代理银行，还专门邀请了３家代理部分省级财政业务的全国性商业银行。这里还要强调一点，标准统一是个渐进的过程，不可能一蹴而就。我们建议总行先统一研发推广自助柜面业务系统，再结合实际情况整合各分行的柜面业务系统。
　　第三，要科学定位。目前，代理银行在代理财政业务过程中，存在一定的错位问题。一方面，受财政网络、应用系统等技术条件制约，代理银行承担了一部分财政管理职能，如控制授权支付额度、校验财政收支分类科目等。另一方面，代理银行从服务财政的角度出发，提供了公务卡还款等附加服务。这种做法的后果是，面对多样化的业务需求，反复修
改系统，代理银行技术部门苦不堪言；由于跨行衔接问题无法解决，用户也不是很满意。自助柜面系统的设计初衷，就是要解决上述问题，把财政部门该管的都在支付系统内部完成，让代理银行回归单纯的金融服务职能，同时建立起双方的合理分工和有机联系。在此基础上，财政部门重点放在制定服务标准、开展综合测评上，代理银行重点要放在提升代理服务质量、拓展服务方式上。
　　第四，要深化合作。支付电子化，是财政部门、代理银行合作共赢的系统工程。各家代理银行作为财政部门重要的战略伙伴，希望你们在支付电子化相关标准建设、安全支撑、内控管理等方面，投入更多力量，帮助我们完善体制机制和操作细节。我们也会将改革思路、现实需求通过多种方式与你们及时沟通。目前，财政部国库司信息管理处已经开通了网络论坛和ＱＱ群，可能有的银行已经参与了，其他银行也应加入进来，积极参加讨论，无论中央还是地方的业务，业务、技术等方面的问题都可以和他们沟通。下一步，我们会主动与各家代理银行开展更深层次、更广泛的合作。比如，初步考虑与一家代理银行合作，预研非税收入电子缴款等业务问题，开发统一的代理银行财政综合业务前置系统，促进现代金融服务与国库管理制度改革更好地融合，实现互利共赢。
　　三、抓紧落实支付电子化管理的重点工作
　　支付电子化是一项复杂的系统工程，涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，需要我们共同研究、协调推进。根据试点积累的经验，我们认为，关键是要抓住重点，抓紧落实以下三方面工作：
　　一是统一部署安全支撑控件。安全支撑控件，是兼顾财政、人民银行、代理银行系统现状进行嵌入式优化的创新性产品，是实现三方互联互通的媒介。经过两年努力，财政部会同人民银行总行，在公安部等信息安全主管部门的指导下，成功研发了安全支撑控件，它把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用。实施支付电子化，代理银行要部署电子签名、电子印章服务器等安全基础设施，向财政部统一申领经安全加固的安全支撑控件。关于安全支撑控件的部署方式，应该坚持“两级建设、五级应用”的基本思路，中央和省级分别建设部署，市、县、乡不需要部署，共享使用中央或省级的电子凭证库。采取总行大集中部署模式的代理银行，希望你们加强论证，严控风险，处理好中央、省级业务协调问题。
　　二是科学改造代理业务系统。代理业务系统，是代理银行信息化实力、服务水平的具体体现。各家代理银行，要严格遵守财政部、人民银行总行统一制定的业务报文规范，严格落实“先支付、后清算”的制度要求，实现与核心业务系
统自动化衔接，按照各省级财政部门的业务需求开发建设。改造代理业务系统，既涉及电子化本身需要的安全改造，也涉及业务变革引起的系统调整，建议统筹规划、分步实施。第一步，总行先开发完成自助柜面业务系统，各分行同步改造现有柜面业务系统，关键在于搭建电子化管理基本框架，达到四两拨千斤的效果。第二步，总行逐步对分行代理财政业务系统进行整合优化，体现综合管理优势，降低系统建设运维成本，实现全国标准化、统一化。第三步，发挥新型生产力的作用，创新管理模式，配合财政进行业务改造。稍后国库司信息管理处的同志们还会做详细解读。
　　三是规范建设自助柜面系统。自助柜面系统是财政支付业务的延伸，它创新性的实现了财政与代理银行、基层预算单位与代理银行间支付业务的无缝衔接，建立了财政资金管理的完整链条。财政部刘昆副部长在全国电视电话会议上明确要求，财政部组织代理银行总行按照统一标准建设自助柜面业务系统，并统一验收。各地财政部门组织预算单位使用自助柜面系统，不得再单独向代理银行提出类似业务需求。为了协助各家代理银行尽快开发出全国统一标准的自助柜面业务系统，财政部制定了详细的业务需求，开发了业务界面原型，还派专人对工商银行、建设银行等进行了一对一支持。各家代理银行一定要严格按财政部提出的需求完成设计和开发工作。目前，地方财政部门和基层预算单位对自助柜面系统需求非常迫切，纷纷表示希望早日使用上自助柜面系
统，以充分享用支付电子化所带来的好处。前段时间，海关总署也向我们询问自助柜面系统建设情况，并表示要在全海关系统推广这套系统。另外，我们也在考虑，下一步要将非税收入收缴等业务在上面扩展。最终将自助柜面系统打造成为服务全国８０多万家预算单位的财政资金综合服务平台。现在看来，自助柜面系统需求比较急迫，应用非常广泛，各家代理银行要充分认识到自助柜面系统是关系到服务市场和服务质量的一件大事，让我们共同努力，加大统筹力度，争取尽早实现自助柜面业务系统正式上线运行。
　　同志们，支付电子化已经在全国如火如荼的进行，希望大家以百折不挠的精神、改革创新的气魄、真抓实干的举措，全力推进支付电子化，努力开创代理服务新局面。
翟钢：真抓实干 开拓创新 全面推进支付电子化管理——在国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话
同志们：
　　2013年，国库集中支付电子化管理工作稳步推进，已在河北、重庆、北京等13个省级和3个市级财政部门成功上线运行，吉林等十余省市正抓紧实施。这项工作，得到了财政部、人民银行、人大预工委领导的高度重视，作为2014年国办督办的重点工作之一，要求在省级财政部门全面推广实施。“一年之计在于春”。今天，我们召开这次座谈会，就是落实2013年财政部、人民银行联合召开的支付电子化管理全国推广电视电话会议精神，统一思想，凝聚共识，交流探讨，确保工作目标按期完成。下面，我讲几点意见，供同志们参考。
　　一、深刻认识支付电子化管理的设计思路
　　支付电子化管理，是先进管理理念与现代信息技术融合创新的产物，是一项复杂的系统工程，只有运用科学的方法，
化繁为简，才能做出既
利长远又利当前的总体规划。关于支付电子化管理的总体思路，刘昆副部长形象地描述就是“一二三四”，即利用一套标准规范、“支撑控件”和“自助柜面”两个软件，打通财政、人行、代理银行三个系统，实现财政、人行、预算单位、代理银行四方电子化管理。
　　第一，重点切入，从内到外有限求解。“认识问题从外到内，解决问题从内到外”是马克思主义认识论的一般规律。回顾支付电子化管理的设计和推进过程，应当说基本上契合了这一规律。探索之初，我们称之为国库集中支付业务的“无纸化”，直接目标是取消纸质单据，实现电子信息自动传输处理，切实解决国库集中支付管理效能与效率问题。但随着研究的深入，我们发现纸质凭证与电子信息并存，靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率，客观上割裂了管理链条，表面看是效率问题，实际上是信息安全信任体系问题。要打破原有半手工、半自动的工作方式，必须整合资金流和信息流，实现全链条式管理，构建全新的安全信任体系。同时还需考虑，现行管理模式下，银行垂直统一的系统与财政分散开发的系统之间，管理规范、业务规则、技术标准差异很大，存在严重的信息“孤岛”现象。要实现跨部门的全链条式管理，经过反复研究论证，对业务逻辑不断进行抽象提炼，我们创造性地提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路，把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用，实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理，通过“微创手术”达到“1+1>2”
的效果。这也印证了“复杂问题有限求解”，化错综复杂问题为有限关键问题，不失为一种可行的、有效的解决办法。
　　第二，统筹协调，实现综合效益最大化。支付电子化管理肩负多重目标，要努力实现财政、人行、代理银行、预算单位等各方综合效益最大化。在很多关键问题上，我们始终坚持“帕累托改进”方式，就是在不损害一方利益的前提下实现多方的资源优化。一是坚持标准统一化。建立国库集中支付业务的统一标准规范，为实现上下级财政之间以及同级财政部门、人民银行、代理银行之间的信息系统自动衔接创造基础条件。二是坚持改造最小化。对业务逻辑进行抽象提炼，开发通用控件，以各方现有系统为基础进行嵌入式优化，最大限度减少改革成本、流程再造成本及系统沉没成本。三是坚持边界明晰化。长期以来，财政、代理银行系统间功能交叉，基础数据重复维护，内部问题外部化，财政业务些许调整，代理银行系统就需大幅跟进。代理银行技术部门苦不堪言，用户满意度也不高。自助柜面系统的设计初衷，就是要把财政部门该做的都在支付系统内部完成，让代理银行回归单纯的金融服务职能，同时建立起双方的合理分工和有机联系。这套系统不仅为代理银行拓展中间业务带来新的契机，也使预算单位可以享受到最顶级的金融服务。
　　第三，稳步推进，顶层设计与摸着石头过河并重。为确
保电子化管理稳步推进，我们提出“两级建设、五级应用”的思路。“两级建设”是指中央和省级财政负责支付电子化管理的主体建设，“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇统一应用支付电子化管理手段。各地可因地制宜，选择省级集中部署或地市集中部署，县乡两级原则上不再单独部署，作为终端直接接入。为避免“闭门造车”式的笔上研究和“纸上谈兵”式的静态分析，我们先期选择河北、重庆两地进行试点，在电子化管理方案得到初步验证后，又在北京、辽宁、湖北等10个省市进行第二批试点。试点过程，既是凝聚共识、系统推介的过程，也是实践纠偏、促进系统逐渐成熟的手段。实践证明，分批试点、召开现场会的方式对于凝聚共识、实践纠偏确有事半功倍的效果。
　　二、支付电子化管理试点工作成效显著
　　从试点省市情况看，支付电子化管理的业务范围涵盖所有业务类型，延伸至所有流程节点。支付电子化管理安全、高效、低成本的优势逐渐显现，并取得了较大的经济效益和社会效益。
　　第一，构建“三位一体”安全网，从根本上提升财政资金安全保障能力。部领导一再强调“安全问题是重中之重”。支付电子化管理，通过构建管控防“三位一体”立体防护网，安全上有质的飞跃。具体来说，在管理上，以建立新的安全
信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，每一步操作都落实到人，各个岗位间无缝衔接、互相牵制，形成完善的内部管理机制。在控制上，以电子凭证库为抓手，固化安全控制规则，优化信息传输渠道，对电子凭证实行全生命周期管理，使违规操作无机可乘。在防范上，以信息安全等级保护制度为基础，通过实施符合国家规范性要求的等级保护测评，夯实基础安全环境，最大限度地消除安全隐患。试点省市均把提升财政资金安全管理水平作为支付电子化管理的首要目标，业务和技术手段双管齐下。比如，北京市积极推动业务流程再造，不放过任何一个风险点，使每一个环节、每一个岗位都职责明确，所有操作都在系统上环环相扣，真正创建全闭环式的完整管理链条。河南省实现了财政与所有代理银行系统的自动化衔接，固化系统控制，杜绝人为干涉，彻底堵住“先清算、后支付”等管理漏洞。
　　第二，提高资金运行效率，降低行政管理成本。支付电子化管理，将财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的工作人员，从手工签章、逐笔打印、取单送单等大量简单重复劳动中解放出来，国库集中支付工作从“签字画押”到“电子签章”，从“跑银行”到“点鼠标”，运行效能大幅提升，行政成本大幅降低。如辽宁省财政国库部门一次性审核2000多笔授权支付额度，整个签章过程不超过1
分钟，这在人工处理时是不可想象的。湖北省自助柜面业务上线试运行后，
预算单位感受到全新的支付体验，不用再写支票、来往银行、排队等候，可以足不出户全天候办理资金支付。在提高效率的同时，支付电子化管理节约的成本也相当可观。在美国，与支票方式相比，每笔电子支付可降低综合成本1.1美元，全面推行电子支付后，仅联邦政府一年可节约资金十几亿美元。就我国来说，先期试点的河北省财政厅测算，省本级一年可节约纸张、打印耗材等直接成本300万元。可以设想，如果将人工成本、交通成本、银行代理成本等多种因素考虑在内，支付电子化管理推广到全国，将产生巨大的经济效益和社会效益。
　　第三，转变支付手段，强化财政支付责任。实行支付电子化管理，支付手段发生了质的变化，财政部门记录和控制的支付笔数将由“万”级向“亿”级发展，支付信息由“汇总”向“明细”发展。这些支付信息面更广，内容更详尽，可有效共享和挖掘利用。从而使财政部门通过资金链条将越来越多的社会经济单元和个人联系起来，为财政部门优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平提供有力的技术保障。安徽省实施电子化管理以后，直接支付范围迅速扩大，扩展到个人差旅费、医药费及公务卡报销等领域，支付笔数与去年同期相比增长了两倍多。北京市借实施电子化管理之机取消了所有工资专户，实现工资和离退休金直达收款人。这些变化将产生潜移默化的影响，并逐步扩展至财政资金管理的方方面面。
　　第四，以标准化促进管理规范化，带动财政内部治理水平提升。支付电子化管理的一项重要内容就是，按照全国统一的标准规范改造各地、各单位的现行支付系统，并与中央统一开发的安全支撑控件有效衔接。通过这种方式，对各地国库集中支付业务起到了规范和纠偏的作用。在此基础上，通过将内控机制固化到相关软、硬件设置中，真正落实财政财务管理各项原则要求；通过建立跨部门、跨地区信息交换“高速公路”，有效解决信息不对称问题；利用网络和信息系统消除时间和空间限制，从根本上解决基层金融服务能力不足等制约乡镇改革的瓶颈问题。试点省市在建立电子化管理基础框架后，均把完善制度、提升管理作为重要任务协调推进。北京市按照内控管理要求，先后制定了《应急预案》、《内部操作规程》、《电子化管理实施细则》等制度办法，有力地保障了国库业务安全高效运行；从河北省部分市县电子化管理试点的情况看，以往国库集中支付制度面临的系统运行效率、人员不足等问题已大幅改观。
　　上述试点情况表明，支付电子化管理的理念、方向和路径是正确的，实现了各方互利共赢，是一项激励相容的协同创新。试点成功，凝聚了财政部门、人民银行等一线同志的探索精神和辛勤汗水，在此，我对前期参研参试的所有单位和同志们表示衷心的感谢！
　　三、严格落实支付电子化管理的重点任务
　　按照部党组总体部署，今年年底以前要完成全国省级实施，并向有条件的地市延伸。参加此次座谈会的，既有先期探索的东中部地区，也有基础相对薄弱的西部地区，不求一刀切、齐步走，但求开好局、起好步，各地要高度重视、精心筹划、严格落实好支付电子化管理各项工作任务。
　　第一，统一行动、协调配合。支付电子化管理，是一项多部门联动、跨级次统筹的系统工程。省级财政部门要按照“两级建设、五级应用”的思路做好统筹规划。这里重点强调一点，就是一定要有标准化意识。标准化是消除“信息孤岛”、实现跨部门、跨地区互联互通的“灵魂”。先期探索“无纸化”的地区，要尽快统一到全国电视电话会议有关要求上来，使用全国统一的安全支撑控件和自助柜面系统。尚未开始实施的地区，要把电子化管理相关标准规范作为“硬约束”，避免走弯路。为保证各地实施方案的科学性和规范性，省里的实施方案需要分别报送财政部、人民银行总行，待批复后再实施。支付电子化管理离不开各方的协调配合，各地要成立涵盖各业务方的领导小组和专门的工作班子，财政国库部门要发挥牵头作用，争取领导支持，做好组织协调，与人民银行通力合作，共同推进，协调代理银行加大资源投入，保证质量。
　　第二，完善制度、加强管理。要保证支付电子化管理业务安全高效运行，需要建立和完善与之相配套的管理制度，并加强技术保障措施，两方面相互配合、相互促进。在制度建设上，要按照财政部、人民银行总行印发的《支付电子化管理暂行办法》的要求，以加快建立新的信任体系为核心，进一步完善内控机制和落实安全责任，同时财政部门要牵头组织各参与方签订业务办理协议。在技术保障上，要从保障财政资金安全的高度，重新审视我们现有的技术条件和环境，弥补短板，查漏补缺。特别是要按照国家要求抓紧开展信息安全等级保护测评，加快建设容灾备份和电子审计系统。此外，实施支付电子化管理还涉及一定的软硬件采购，各地要按照厉行节约、公正合理的原则，尽可能降低采购成本，分清安全控件实施和其他建设费用，桥归桥、路归路。从试点情况来看，设备采购往往周期较长，有可能成为实施的瓶颈，各地要早着手、早启动。
　　第三，加强学习、交流互动。支付电子化管理，涉及观念理念更新、科学方法运用和业务管理调整，需要我们不断学习，深入思考。为此，这次座谈会安排了非常丰富的培训内容。稍后，国库司、人民银行国库局、公安部第三研究所有关同志将就支付电子化管理总体思路、清算思路和安全加固思路等做深入解读。“动人以言者，其感不深；动人以行者，其应必速。”北京市作为率先实现与人行端衔接、第一个实现财政直接支付全业务
上线、第一个实现工资统发业务上线的
试点省市，取得了显著成效，相信他们的经验和做法将给大家留下深刻印象。还安排了河北省、辽宁省、湖北省等试点省市做经验交流，明天还有更详细的业务和技术培训，希望与会代表多听多看，把握要领，指导实践。同时，中央也会加大对各地的指导力度，我们在财政部官网上开辟了“国库集中支付电子化管理”热点专栏，搭建了网络论坛、QQ群，编辑出版了《国库集中支付电子化管理理论与实践》一书，信息量很大，相当于一个知识库，希望同志们充分利用这些平台，交流互动、相互促进。会后，我们还将组织部分试点省市，对有需要的地方，派出一对一辅导组现场指导，协调组织相关代理银行培训，争取全部轮训到位。
　　第四，因地制宜、注重实效。实施支付电子化管理的出发点和落脚点，是要解决国库集中支付管理制度改革面临的现实问题，各地在实施过程中，要注意与本地实际相结合，务必发挥实效。试点期间，重庆市紧紧抓住原有业务模式下预算单位入账通知不及时、差错多这一突出问题，优先为预算单位提供相关电子凭证的网上打印服务；安徽省从解决预算单位最迫切需要解决的直接支付申请申报周期长、人工报送成本高等问题入手，为预算单位开通直接支付网上申请，基层预算单位争相试点，纳入试点的单位迅速从20家增加到900多家；湖北省开展的自助柜面试点，在群众路线教育实践活动中，获得预算单位积极反响。关注现实问题，注重结果导向，才能把实事办实，把好事办好。建议大家多关注
《中国财经报》、《中国财政》杂志，及时了解电子化管理最新动态及各地的新思路、新做法。
　　长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。支付电子化管理为进一步深化国库改革创造了新的契机，希望大家同心协力，上下联动，以改革创新的勇气和科学严谨的态度，高效完成支付电子化管理工作任务，为推进国库管理现代化作出更大的贡献。
翟钢：支付电子化管理开创现代国库管理新局面
自2013年9月财政部、中国人民银行联合召开全国电视电话会议对全面推进支付电子化管理做出部署以来，支付电子化管理工作稳步推进，已在河北、重庆等13个省级和3个市级财政部门成功上线运行，吉林等十余个省市正抓紧实
施。这项工作得到了财政部、人民银行、人大预工委领导的高度重视，作为2014
年财政重点工作之一，要求在省级财政部门全面推广实施。在当前这一关键时点，梳理回顾支付电子化管理创新、论证、实践的发展脉络，总结实际工作中的有益经验，有助于进一步统一思想，凝聚共识，确保按期完成有关工作目标。
一、支付电子化管理的设计思路
支付电子化管理是先进管理理念与现代信息技术融合创新的产物，是一项复杂的系统工程。只有运用科学的方法，化错综复杂问题为有限关键问题，才能做出既利当前又利长远的总体规划。
第一，重点切入，从内到外有限求解。“认识问题从外到内，解决问题从内到外”是马克思主义认识论的一般规律。回顾支付电子化管理的设计和推进过程，应当说基本上契合了这一规律。探索之初，我们称之为国库集中支付业务的“无纸化”，直接目标是取消纸质单据，实现电子信息自动传输处理，解决国库集中支付管理效能与效率问题。随着研究的深入，我们发现现行管理模式下，靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率，客观上割裂了管理链条。而且，银行机构垂直统一与财政部门分散开发的系统建设方式存在矛盾，造成了严重的信息“孤岛”现象。这看似一个效率问题，实际上是国库集中支付信息管理体系的重构问题，需要解决好两个重点环节：一是整合资金流与信息流，构建以电子信息为基础的、全新的安全信任体系；二是消除银行机构与财政部
门在信息系统管理规范、业务规则、技术标准等方面的差异，实现跨部门的全链条式管理。经过反复研究论证，我们创造性地提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路，把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用，实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理，通过“微创手术”达到了“1+1>2”的效果。这也印证了“化繁为简、以简驭繁”，不失为一种复杂问题有限求解的有效方法。
第二，统筹协调，实现综合效益最大化。支付电子化管理由多方共同参与，要努力实现财政部门、人民银行、代理银行、预算单位等各方综合效益最大化。在很多关键问题上，我们始终坚持“帕累托改进”，在不损害任何一方利益的前提下实现多方资源优化。一是坚持标准统一化。建立国库集中支付业务的统一标准规范，为实现上下级财政部门之间以及同级财政部门、人民银行、代理银行之间的信息系统自动衔接创造基础条件。二是坚持改造最小化。对业务逻辑进行抽象提炼，开发通用控件，对各方现有系统进行嵌入式优化，最大限度减少改革成本、流程再造成本及系统沉没成本。三是坚持边界明晰化。长期以来，财政部门、代理银行系统间功能交叉、边界不清，造成基础数据重复维护，内部问题外部化。财政业务的任何调整，代理银行系统都需大幅跟进，不仅代理银行的技术部门苦不堪言，预算单位和财政部门的用户满意度也不高。自助柜面系统的设计初衷就是把财政部门该做的都在支付系统内部完成，让代理银行回归单纯的金
融服务定位，使双方合理分工、有机联系。这套系统不仅为代理银行拓展中间业务带来新的契机，也使预算单位可以享受到更优质的金融服务。
第三，稳步推进，顶层设计与摸着石头过河并重。为确保电子化管理稳步推进，我们提出“两级建设、五级应用”的思路。“两级建设”是指中央和省级财政部门负责支付电子化管理的主体建设，“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇统一应用支付电子化管理手段。各地可因地制宜，选择省级集中部署或地市集中部署，县乡两级原则上不再单独部署，作为终端直接接入。为避免“纸上谈兵”，我们先期选择河北、重庆两地进行试点，在电子化管理方案得到初步验证后，又在北京、辽宁、湖北等10个省市进行第二批试点。试点过程既是凝聚共识、系统推介的过程，也是实践纠偏、促进系统逐渐成熟的手段。事实证明，“动人以言者，其感不深；动人以行者，其应必速”，分批试点、召开现场会的方式对于凝聚共识、实践纠偏确有事半功倍的效果。
二、支付电子化管理试点工作的初步成效
从试点省市情况看，支付电子化管理的业务范围涵盖集中支付所有业务类型，延伸至所有流程节点。支付电子化管理安全、高效、低成本的优势逐渐显现并取得了较大的经济效益和社会效益。
第一，构建“三位一体”安全网，从根本上提升财政资金安全保障能力。部领导一再强调“安全问题是重中之重”。支付电子化管理通过构建管控防“三位一体”防护网，安全
上有了质的飞跃。具体来说，在管理上，以建立新的安全信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，每一步操作都落实到人，各个岗位间无缝衔接、互相牵制，形成完善的内部管理机制。在控制上，以电子凭证库为抓手，固化安全控制规则，优化信息传输渠道，对电子凭证实行全生命周期管理，使违规操作无机可乘。在防范上，以信息安全等级保护制度为基础，通过实施符合国家规范性要求的等级保护测评，夯实基础安全环境，最大限度消除安全隐患。北京市财政局在支付电子化管理实施过程中，不放过任何一个风险点，积极推动业务流程再造，使每一个环节、每一个岗位都职责明确，所有操作都在系统上环环相扣，真正创建了全闭环式的完整管理链条。
第二，提高资金运行效率，降低行政管理成本。支付电子化管理将财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的工作人员，从手工签章、逐笔打印、取单送单等大量简单重复的劳动中解放出来，国库集中支付工作从“签字画押”到“电子签章”，从“跑银行”到“点鼠标”，运行效能大幅提升，行政成本大幅降低。辽宁省财政国库部门一次性审核2000多笔授权支付额度，整个签章过程不超过1分钟，这在人工处理时是不可想象的。湖北省自助柜面业务上线试运行后，预算单位感受到全新的支付体验，不再填写支票、来往银行、排队等候，足不出户就可以全天候办理资金支
付。在提高效率的同时，支付电子化管理节约的成本也相当可观。据先期试点的河北省财政厅测算，省本级一年可节约纸张、打印耗材等直接成本300
万元。可以想象，如果将人工成本、交通成本、银行代理成本等多种因素考虑在内，支付电子化管理推广到全国以后，将产生巨大的经济效益和社会效益。
第三，转变支付手段，提高财政支付能力。实行支付电子化管理后，传统支付手段发生了本质变化，极大减少低效重复劳动的同时，支付过程也变得更加高效、安全。其结果，必将带动财政部门公共支出服务能力的提升和服务内涵的丰富，进一步从技术层面保障民生支出、涉农补贴、社保补助等对个人转移性支出的“财政直达”。安徽省实施支付电子化管理试点以后，直接支付范围迅速扩大到个人差旅费、医药费及公务卡报销等领域。同时，“质的提升”也将带来“量的扩展”，国库集中支付的量级将由“万”级向“亿”级跃迁，其中蕴含的信息价值也会十分可观。未来，随着各项工作的深入，财政部门将有能力利用资金和信息链条，把各类社会经济单元联系起来，进一步优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平。
第四，以标准化促进管理规范化，带动财政内部治理水平提升。支付电子化管理的一项重要内容是按照全国统一的标准规范改造各地、各单位的现行支付系统，并与中央统一开发的安全支撑控件有效衔接，从而规范各地国库集中支付业务。通过在相关软、硬件中固化内控机制，真正落实了财政财务管理的各项原则要求；通过建立跨部门、跨地区的信息交换“高速公路”，有效解决了信息不对称问题；通过网络和信息系统在信息处理与传输上的优势，一定程度解决了基
层金融服务能力不足等制约乡镇改革的瓶颈问题。从河北省部分市县电子化管理试点的情况看，以往国库集中支付制度面临的系统运行效率低、人员不足等问题已大幅改观。
上述试点情况表明，支付电子化管理的理念、方向和路径是正确的，实现了各方互利共赢，是一项激励相容的协同创新。试点成功，凝聚了财政部门、人民银行、代理银行等一线同志的不懈探索和辛勤汗水。
三、推进支付电子化管理的主要经验和做法
支付电子化管理的运行机制、工作模式、推广方式不同于以往的财政信息化任务。这样一项全新的工作能够取得良好开局和阶段性成效，一方面在于部、行领导的正确领导与科学决策，有关单位的大力支持，一线同志的辛苦工作；另一方面，主要得益于我们在具体工作中按照科学化、规范化的总要求，采取了一些创新的做法，概括起来就是做到了“四个一”。
第一，找准一个激励相容的目标。支付电子化管理是国库集中支付“困而知之”的自我变革。我们知道，财政部门、人民银行、商业银行等相关各方的信息系统和网络都是服务千家万户的，牵一发而动全身。推进支付电子化管理首要问题是处理好机制创新与系统稳定运行的关系，不亚于“开着车换轱辘”，风险不可小觑。为此，我们在困扰中找出路，于细微中寻机遇，以安全支撑控件作为“抓手”：通用，与现行各业务系统剥离，从而最大限度地减小现行信息系统与业务的调整；简便，降低各方实施和维护成本；前瞻，满足将来
改革深化的需要。实践证明，选择从信息系统的“结合部”入手是正确的，它使支付电子化成为一种参与各方均能受益的“帕累托改进”，达到了多方参与、共同治理、激励相容的目标。
第二，锻炼一支能打硬仗的队伍。支付电子化管理是财政部门“学而知之”的主动探索。它尝试在财政管理核心领域应用《电子签名法》及相关信息技术，难度超乎想象。从参与主体上看，有财政部门、人民银行、信息安全管理机构、代理银行以及相关软硬件厂商；从工作内容上看，涉及财政国库管理、资金支付与清算、信息系统设计研发等；从工作性质上看，涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，很多参与这项工作的业务人员还是初次涉及信息安全问题；从组织层面上看，分为中央设计研发、省级实施改造、地市以下具体应用。为此，我们集中资源、合理搭配，有计划、有重点、有步骤地开展工作。各成员单位一线同志敢担当、讲奉献，在较短时间内高质量完成了制定总体规划、细化业务需求、确定标准规范、组织研发攻关、指导地方试点、修改完善方案等一系列工作，打赢了支付电子化管理研发、试点这场硬仗。同时，团队的组织能力、执行能力、协作能力也得到了锻炼和考验。
第三，强化一个标准化的理念。标准化是支付电子化管理“生而知之”的必然要求。要使电子数据能在形态各异、标准不一的各种硬件、软件及网络之间顺畅流转，必须建立一套跨财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的标准化
体系，实现“车同轨、书同文”。为此，我们始终坚持将“标准化”作为整个支付电子化工作的重点，在国家有关部门指导下，以《财政业务基础数据规范》为基础，出台了一系列数据规范和技术标准并辅以安全支撑控件，把相关标准规范延伸到人民银行、商业银行和预算单位，把原来相对分散的信息“孤岛”连成整体，达到了数据共享、资金流与信息流同步运行、跨部门业务链条整合的目的。同时，也实践了一种新的信息系统整合思路。
第四，营造一个开放透明的环境。支付电子化管理是政府对市场“立而治之”的管理实践。毋庸讳言，支付电子化管理涉及业务系统改造、安全设备采购、相关软硬件实施等工作，是一项专业性、技术性较强的工作，需要购买社会服务，引导社会资源的参与和投入。这里面就有一个既能坚持市场导向，又能促进市场健康发展的方式方法问题。为了促使相关供应商依法有序参与市场活动，我们采取了一些简单却有效的做法：一是主动公开相关标准规范，消除技术壁垒；二是主动公布相关产品和服务报价，促进企业自律；三是主动公开并细化各类实施工作内容及工作量，帮助试点地方提高谈判和议价能力，降低采购成本。从目前情况看，支付电子化管理的市场环境总体上是健康公正、开放透明的。
上述这些措施，如通过标准规范贯通各方业务和信息系统，通过明确各方管理边界与职责构建完整的业务链条，通过电子化手段化解传统手工方式下安全与效率的矛盾，通过支撑控件与标准化改造相结合替代直接推行应用软件等等，
看似一种颠覆，实则一种回归，是认真思考分析信息化的作用与定位，抓住信息化过程中各阶段主要矛盾及矛盾的主要特征后，做出的现实选择，也体现了一种科学创新的思路和理念。在今后的财政国库信息化工作中，继续坚持、发扬这些经验和做法，必将取得更大成果。
支付电子化管理不仅仅是技术手段的革新，更是一场管理革命。正如刘昆副部长在全国电视电话会议上所讲的：“通过全面推行支付电子化，国库改革必将得到进一步深化。同时，其他各项财政改革，如非税收缴、政府采购、工资统发、农民直补等，都可以沿用这套体系，从整体上提升财政管理水平。”对此，我们有信心，通过财政部门、人民银行、代理银行的共同合作，进一步加强中央和地方的协调联动，以改革创新的勇气和科学严谨的态度，高效完成支付电子化管理工作任务，开创现代国库管理的新局面。
赵永旺：夯实信息安全基础 推进国库集中支付电子化管理 ——在全国财政国库信息安全管理培训班上的讲话（节选）
2012年6月12日
国库信息安全管理培训班主要目的是为了进一步提高财政国库干部信息安全意识，积极稳妥推进国库集中支付电子化管理工作。培训的内容主要是国库集中支付电子化管理的最新研究成果，这其中有不少创新之处：在工作思路方面，明确提出了构建“财政国库电子支付安全支撑体系”的理念，将电子化管理与信息安全管理统一起来，与业务革新结合起来，协调推进。在软件设计方面，从业务管理中抽象出与业务管理模式无关的“电子凭证库”，实现完整的“链条式”管理，又不受各省具体业务影响，达到通用性、稳定性与灵活性兼顾的目标。在标准规范建设上，尝试组织电子印章行业主要厂商共同研究，创立相关行业标准，以实现不同厂商电子印章的互信互认，为国库集中支付电子化管理创造良好的基础环境。
一、提高认识，深刻领会加强财政国库信息安全管理的重要性和紧迫性
国库集中收付制度改革已进入“提档加速”的关键时期，要实现“横向到边”、“纵向到底”，全面推进县乡改革。加强信息安全管理则是在新阶段、新形势下，保障财政资金安全，推动国库改革深化的一项基础性、战略性工作。
（一）信息安全管理是应对复杂多变信息化环境的“防火墙”
进入新世纪以来，信息技术发展迅速，国民经济和社会信息化不断深化，信息安全面临新的挑战，信息安全也被赋予了更丰富的内涵。一般而言，信息安全分为两个层次，一是信息内容本身的安全，不仅局限于传统的信息保密，还要保证信息完整性和可用性；二是信息运行环境的安全，包括访问控制、网络服务、不间断运行等，今年春运期间铁路订票系统瘫痪就属于这类问题。国库改革十年来，国库信息化建设工作稳步推进，对国库改革的支撑和促进作用不断增强。然而，迅猛发展的信息技术在服务国库改革的同时，也带来了信息安全风险，如今重大网络安全事件时有发生，信息安全保障已上升到国家战略层面来应对。而反观我们的信息安全管理现状，总体上既缺乏科学合理的制度约束，也缺乏权威专业的技术指导，形势并不乐观。加强信息安全管理，已
到了刻不容缓的地步，我们一定要认清形势，积极行动起来，全面推进这项工作。
（二）信息安全是加强财政资金管理的“安全阀”
财政资金安全管理是财政国库部门的一条重要生命线。国库部门的一个重要管理手段就是依托信息系统，建立“全资金覆盖、全流程控制、全账户监管”的管理框架，将所有性质的财政资金以及资金管理的各个环节全部纳入信息系统中，将国库管理制度的各项规范性要求固化在系统的控制规则里，靠系统管资金、管账户、管操作。可以说，国库部门是运行在“生产线”上的部门，每天通过信息系统支付的资金成千上万笔。应该看到，信息化应用水平的提高是对财政资金安全管理的一大进步，但资金安全问题也因此集中在信息系统上。在这种情况下，加强信息安全管理，保证信息的真实性、可靠性、完整性，已成为保障财政资金安全的关键所在。
（三）信息安全是深化国库管理制度改革的“奠基石”
财政国库“十二五”规划提出，要强化和健全现代国库管理制度“四项功能”、建设和完善现代国库管理制度“五大体系”，推进现代国库管理制度建设迈上新台阶、实现新跨越。这也对国库信息化建设提出了更高的要求，“十二五”期间，
要加强对财政现金管理、债务管理和政府采购管理系统的建设和完善，实现与国库收付管理系统的有效衔接，构建起财政国库管理一体化信息系统；逐步建立预算执行数据中心，实现动态提取生产系统中的数据，以及信息资源开发、利用、共享工作。面对如此开放、复杂的运行环境，如此精细、庞大数据，只有加强信息安全管理的这项基础工作，提高国库管理信息系统网络化程度，实现所有财政收付数据的网络自动化传输，推进支付电子化管理工作，全面提升国库管理信息系统安全性，才能有效保障国库资金的安全，确保财政国库改革目标顺利实现。
各级财政国库部门要切实增强忧患意识、责任意识、大局意识，始终将确保国库信息和资金安全作为各项财政国库工作的出发点和落脚点，开拓创新，不断提高国库信息安全保障水平。
二、创新思路，正确认识国库集中支付电子化管理的内涵和实质
目前，一些地方财政国库部门已经推行了支付电子化管理，探索财政资金运行新模式，显著提升了财政资金管理效率。但也要看到，部分地方进行的试点工作还存在安全措施不到位、管理方式不规范、责任划分不明确等问题。究其原因，关键是对国库信息安全问题认识不足、对支付电子化管
理这一新的管理模式把握不准造成的。国库集中支付电子化管理是先进管理理念和现代信息技术创新融合的产物，打破了原有的思维定势、工作方式和业务习惯，需要我们创新思维、开拓思路，逐步加深对其本质特征和运行规律的研究。财政部从2009年开始与人民银行实行国库支付电子化管理试点，几年来，通过加强相关理论研究，并在实践中不断总结经验，形成了以下几点看法，供大家参考。
（一）国库集中支付电子化管理要以确保安全为首要目标。支付电子化管理使财政资金运行进入“快车道”，相应的安全风险也随之加大，如果无法保证安全，资金支付再快、管理理念再新也变得没有意义。王保安副部长曾专门强调，“财政资金安全没有保障，一切财政工作都无从谈起”。一旦实行电子支付，每年十几万亿
的财政资金都要运行在系统上，容不得半点闪失。前段时间《光明日报》刊登了一篇有关高铁降速的时评，题目是《奔驰车开夏利的速度》，文章指出某些情况下再牛的奔驰车也得把速度降下来，“安全”走多远，“业务”才能走多远。因此，实行支付电子化管理，确保安全是首要目标，要高标准、高起点来设计安全保障措施。从业务保障来说，要将传统支付模式下各个相对独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条，实现“环环相扣、互相牵制、有始有终”的内控机制，使每一笔业务都运行在“聚光灯”下。从技术保障来说，要将原有基本上是在“裸奔”的业务管理系统通过引入安全基础设施建立起立体
防护网，保证未经授权的用户“进不来、看不到、改不了”，经过授权的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”。可以说，实行规范的支付电子化管理后，安全保障水平不仅不会降低，还会大大提升。
（二）国库集中支付电子化管理要以业务变革为核心任务。《中华人民共和国电子签名法》颁布实施以来，我国电子支付产业发展迅猛，电子支付以其高效、便捷的服务而彰显出强大的生命力，正好与规范、透明、高效的现代国库管理制度特征相契合。在财政国库管理领域，推进支付电子化管理，既是财政管理创新的内在要求，也是转变财政管理方式的重要途径。应该看到，支付电子化管理，取消纸单仅仅是表象，其核心和实质是业务变革，可谓“牵一发而动全身”，国库业务审核方式、凭证管理方式、印鉴管理方式等都将都随之变化。实行支付电子化管理，要对现有国库管理方式进行全流程、全方位的重新审视，建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪等新型业务管理方式。业务变革将带来显著的“溢出效应”。实行支付电子化管理，业务人员从人工核单、手工盖章、取单送单等大量体力劳动中解放出来，进一步提高了财政资金运行效率、透明度和规范性，为强化预算执行管理监控、信息分析报告等功能打下更坚实的基础。同时也可以作为推动县级国库改革的有力手段，有效解决县级财政国库集中支付改革运行效率低、人手短缺、资金安全基础薄弱等问题。
（三）国库集中支付电子化管理要以系统化思想为工作统领。国库集中支付电子化管理，涉及法律制度、管理规范、技术标准等诸多方面，是一项庞大的系统工程，首先要坚持“统一规划、统一标准、统一支撑软件”的总体思路，按照规范化、科学化原则，逐步统一到中央的部署上来。之所以按照全国“一盘棋”的思路布局，既是考虑到人民银行系统、代理银行系统全国“一条线”的基本格局，统一接口标准和接口软件有利于银行内部节约成本、加强管理、提高服务水平；同时也是考虑到财政国库信息化发展新阶段的客观要求，财政系统统一基础数据标准、统一数据接口规范，有利于上下级财政间的信息协同和共享。其次要坚持管理与技术并重，加强制度建设、标准建设和信息系统建设。这些内容将在随后的课程中给大家做系统、全面的介绍。再次要注重现实条件与工作需要的协调，要结合财政国库管理实际，从优化流程、提高效率、保障安全、改善管理等方面进行科学规划，使支付电子化管理具备足够的前瞻性和可行性，又要充分考虑现实条件，因地制宜，循序渐进，先易后难，分阶段、按环节积极稳妥开展试点。最后要注意做好与人民银行、代理银行间的沟通，合理划分业务边界，不越权，不缺位，建立各负其责、权责清晰、规范有序的管理框架。
三、积极筹备，稳步推进国库集中支付电子化管理
国库集中支付电子化管理各项准备工作已基本就绪，试点工作已经在河北进行，实际上，我们和河北是在共同开发，7月初左右也即将在重庆展开，试点完善后，争取明年进行全国推广。各级财政国库部门要加强研究，提高思想认识，切实采取有力措施，积极稳妥推进这项工作。
（一）统一思想，准确把握方向。推进国库集中支付电子化管理，需要责任意识，需要长远眼光，需要改革魄力。要紧紧抓住创新这一主线，要牢牢把握安全这一主题，按照统一的规范化要求稳步推进。既不能踯躅不前、患得患失。不要一提到电子支付就“谈虎色变”，想当然地认为电子凭证一定没有纸质凭证安全；也不能急于求成、盲目冒进。要进一步提高认识，真正认识到这是一项健全财政国库管理体系的制度创新，要做到“法律能允许、安全有保障、效率有提高”，有很多基础性工作要做，“欲速则不达”，要准备到位，谋定而后动。
（二）加强学习，尽快领会方案。支付电子化管理涉及面广、专业性强、管理理念新，有很多是大家不熟悉的，领会理解需要一个过程，一定要加强学习、深入思考、充分交流。这次培训班将对国库集中支付电子化管理从政策、制度、方案到实施进行全方位、多层次的探讨和讲解，还专门安排了系统演示，希望能帮助大家形成全面的、直观的认识。这里强调几点：一是克服畏难心理。这次参加培训的基本都是
业务干部，但培训内容专业了些，刚刚接触确实有些困难，希望大家不要畏难，慢慢学，坚持学，也不要认为这些知识对自己没有用处，只要技术人员掌握就行了。在新时期、新形势下掌握信息安全知识，已成为财政国库干部职工的必要本领。二是转变观念。这次培训有很多创新的内容，确实有些东西与我们传统的认识和做法不一致。希望参加培训的同志要充分解放思想，站在财政、人民银行、代理银行各自职责的大局，站在信息安全和业务改革的高度，思考问题，学习知识。会后，大家要继续利用好“外脑”，加强与信息安全主管部门的沟通合作，借助专业机构把好信息安全关，促进工作规范有序开展。
（三）精心准备，做好前期工作。凡事预则立。国库集中支付电子化管理涉及面广，工作头绪多，协调任务重，各级财政国库部门要统筹规划，提前做好试点准备工作：一是研究建立电子支付业务管理模式。深入分析本地实际情况和客观条件，对照统一的规范化要求，找差距、找问题，根据电子支付管理的内在规律，整合再造业务管理流程，清理归并业务管理单据，协调代理银行、人民银行同步做好试点前期准备工作。二是建立完善内控管理制度。要将防范财政资金安全风险作为制度建设的首要目标，从业务审核管理、人员授权管理、电子印章管理等方面入手，建立较为完善的国库集中支付电子化管理内控制度，形成操作预先授权、岗位互相牵制、资金动态监控的完整管理体系。三是开展信息系
统等级保护安全测评。安全测评既是提高财政内部安全保障水平的重要手段，也是与人民银行、代理银行系统互联的客观要求。要按照国家关于信息安全等级保护三级系统防护能力的有关要求，协调安全主管部门和信息技术部门，开展信息系统安全测评工作，进一步提升信息安全管理的专业化、科学化水平。四是加强信息安全保障措施建设。重点加强信息安全基础设施建设，建立起预防、控制、纠错、修正的全过程安全保障机制，并根据新情况、新要求，对安全管理制度、防护措施等进行调整完善。
赵永旺：加大统筹力度 全力推进支付电子化管理——在部分代理银行国库集中支付电子化管理座谈会上的讲话
同志们：
　　国库集中支付电子化管理，作为2014年政府预算报告所明确的财政重点工作之一，得到了财政部、中国人民银行、人大预工委领导的高度重视。日前召开的全国财政国库工作会议上，刘昆副部长强调要牢固树立法制化、信息化和国际化三种理念，年内要完成所有省级财政的电子化管理建设任务。今天，我们召开这次座谈会，就是要统一思想认识，分析解决试点中发现的问题，加快建设步伐，确保如期完成工作目标。下面，我讲几点意见，供同志们参考。
　　一、 深入了解支付电子化管理的总体思路
　　支付电子化管理，不仅是技术手段的变化，更是一种新“生产力”的运用，经历了六年设计、验证、试点的艰苦过程。在此过程中，我们会同中国人民银行联合攻关，协同创新，提出了很多新思路、新理念。
　　第一，小手术大作用，复杂问题有限求解。现行管理模式下，靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率，客观上割裂了管理链条，在安全上存在隐患。银行机构垂直统一管理，财政部门分散开发系统的方式存在标准不一致、步骤不统一的情况，信息“孤岛”现象严重。要解决上述问题，不能单从效率与效能方面入手，而是要重构国库集中支付信息
管理体系。需要解决好两个重点环节：一是整合资金流与信息流，构建以电子信息为基础的、全新的安全信任体系；二是消除银行机构与财政部门在信息系统管理规范、业务规则、技术标准等方面的差异，实现跨部门的全链条式管理。经过反复研究论证，我们创造性地提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路，把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用，实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理，通过“微创手术”达到了“1+1>2”的效果。这也印证了“化繁为简、执简驭繁”，不失为一种复杂问题有限求解的有效方法。
　　第二，划清责任边界，实现帕累托最优。长期以来，财政部门、代理银行系统间功能交叉、边界不清，造成基础数据重复维护，内部问题外部化。财政业务的任何调整，代理银行系统都需相应跟进，不仅代理银行的技术部门苦不堪言，临柜人员更是承担了不应承担的压力，即使反复培训也不一定能熟练掌握财政业务，差错率高，用户满意度低。代理银行与财政部门需构筑新型伙伴关系，从“你中有我、我中有你”转变到“楚河汉界、泾渭分明”，从而更好地实现合作共赢的良好局面。实施支付电子化管理，通过分开、对等部署的电子凭证库，明确划分财政部门、预算单位、人民银行、代理银行等各参与方的责任边界，做到各司其责，不缺位、不越位。财政部门把该管的都在支付系统内完成，代理银行回归单纯的金融服务职能，业务培训、系统操作都能发挥所
长，各得其所，实现综合效益最大化。
　　第三，构建多目标体系，寓管理于服务之中。全国国库工作会议提出要着力打造服务保障型、决策支撑型、运营管理型、风险防控型“四型”国库。支付电子化管理，作为深化国库管理制度改革的一项基础性、战略性工作，寓管理于服务之中，既要为预算单位提供最优质的金融服务，同时又能将加强资金监管、保障资金安全、提升运行效率、拓展服务能力等财政管理目标落到实处。自助柜面把银行“搬回家”，预算单位财务人员只需轻点鼠标就可以自助办理转账业务；电子凭证库固化安全控制规则，强化各方内部治理，建立起全流程监控机制；标准化体系有效消除部门间信息“孤岛”，规范各地国库集中支付业务；升级支付手段，从技术上保障民生支出、涉农补贴、社保补助等对个人转移性支出的“财政直达”。总之，实施支付电子化管理，要实现多重管理目标，必将面临许多新的困难和问题，要求我们深入了解设计思路，选择好角度，把握好尺度，掌握好力度，积极稳妥地作好这项工作。
　　二、 支付电子化管理工作进展及问题
　　2013年10月，为贯彻落实国库集中支付电子化管理全国推广电视电话会议精神，国库司翟钢司长专门召集各家代理银行总行举办座谈会，明确工作任务。恰逢岁末年初，各
家代理银行都面临时间紧、任务重、人手少等现实困难，大家齐心合力，较好地完成了试点工作任务。截至目前，已有河北、重庆、北京等13个省级和3个地市级财政部门成功上线运行，山东等十余省市正抓紧筹备试点工作。
　　从试点情况看，支付电子化管理安全、高效、低成本的优势逐渐显现，试点预算单位和代理银行都给予高度评价。湖北省自助柜面业务上线试运行后，预算单位感受到全新的支付体验，不再填写支票、来往银行、排队等候，足不出户就可以全天候办理资金支付。预算单位对自助柜面业务的期望非常高，需求也非常迫切，强烈要求扩大试点范围。另一方面，通过实施国库集中支付电子化管理，进一步理顺了财政与代理银行的职责边界，降低了代理成本，减轻了柜面人员的工作压力，提高了金融服务效率。总的来看，支付电子化管理实现了各方互利共赢，是一项激励相容的协同创新。试点成功，凝聚了财政部门、人民银行、代理银行等一线同志的不懈探索和辛勤汗水，在此，我代表国库司对参与前期研发、试点工作的所有银行和同志们表示衷心的感谢！
　　在看到成绩的同时，也要清醒的看到，目前试点运行中还存在一些突出问题和薄弱环节，出现了两个不平衡：一是各家代理银行推进节奏不平衡。有的代理银行进展较快，对电子化管理总体思路和业务需求把握比较到位，深度参与前期试点，取得了显著成效；但也有部分代理银行系统建设缓
慢，达不到省里的试点要求，后续推进工作任务仍很艰巨。二是国库业务试点进度不平衡。直接支付、资金清算等业务已基本全面实现电子化管理，而授权支付自助柜面业务覆盖地区及上线代理银行都屈指可数。目前，仅有工商银行、招商银行2家通过验收，还远远无法满足预算单位的迫切需要，自助柜面系统建设已成为整个国库集中支付电子化管理工作的短板。这里又分为几种情况，有的因为总行系统开发进展缓慢，有的是总分行之间衔接不畅导致无法上线运行，有的系统开发出来尚未找到用户使用。不难看出，自助柜面系统建设和使用涉及面广，情况确实比较复杂。
　　应当说，关于自助柜面系统，我们是下了很大功夫的，不仅提出了设计思路，而且开发了系统原型供各行参考。之所以整体上推进仍然相对滞后，我们分析主要原因在于：主观上，部分代理银行对自助柜面系统的特点和重要性认识不足。从技术实现路径看，以前往往是财政提出新需求，银行改造外围系统予以支持，而自助柜面业务要求财政管理与银行金融服务深度融合、有机衔接，要求之高前所未有，代理银行可能有些不适应。从业务发展趋势看，自助柜面系统不但支持一般性转账支付，还天然形成公务卡、工资统发、关联账户等业务办理的高速通道；未来，自助柜面系统还将扩展至非税收入收缴领域，最终将打造成为全国80多万家预算单位提供服务的财政资金综合服务平台，发展潜力非常巨大，将对代理服务市场和管理格局产生重要影响。因此，各
家代理银行不能仅仅从技术上考虑，要将自助柜面系统建设当成一件大事来抓。客观上，自助柜面系统建设涉及条块联动，对各家代理银行来说确实是新的挑战。横向来看，各代理银行分支机构要处理好与同级财政、人民银行间的业务衔接，柜面业务要满足不同地区的差异化管理需要；纵向来看，各代理银行要加强总分行之间的沟通协调，确保全行提供统一的“全天候”服务。条块都要兼顾，协调联动起来。试点期间，有的代理银行全国范围内的协调机制没有建立起来，总分行各自职责未落实到位，信息沟通不顺畅，造成问题解决迟缓，甚至影响到财政资金的正常拨付。个别代理银行曾因为问题不能及时解决，被当地财政暂停了代理业务。
　　三、 全力推进支付电子化管理
　　实施支付电子化管理，是代理银行开拓代理业务的新增长点。各家代理银行要把握时机，精心组织，集中力量完成好支付电子化管理的工作任务。尤其是总行要加快自助柜面业务系统建设，争取7月份左右能有七、八家代理银行通过验收，具备全国推广资格。
　　一是找准建设模式。工欲善其事必先利其器，找准方向，抓住关键，才能积硅步而至千里。代理银行总行在进行自助柜面系统规划设计时要紧紧抓住“标准化服务、规范化管理、一体化协同”三个要点。要按照“打通财政审核和银行支付”
的基本原理，以电子凭证为载体，最大限度的整合所有业务环节，抽象简化业务操作，为预算单位提供最优质的标准化服务。要按照《自助柜面系统设计规范》有关要求，严格访问控制，确保专网专用，与核心系统自动化衔接，确保“先支付，后清算”。要按照“一个口子进出”的思路，建立全行统一的业务衔接标准，实现总分行之间的业务协同。工商银行、招商银行之所以能率先通过验收，与其内部科学的总体架构是分不开的。两家银行都是以总行为主进行设计和开发，但在总分行衔接层次、信息共享机制等方面又略有不同。稍后，工商银行、招商银行将分别介绍试点经验，请各家代理银行结合自身信息化建设规划和业务衔接机制确定合理的系统建设模式。
　　二是加强组织协调。支付电子化是一项多部门联动、跨级次协调的系统工程。从参与试点的代理银行情况来看，凡是总行高度重视、组织有力的，运行就比较顺畅，推进就比较迅速，试点效果也比较好。代理银行总行要切实负起协调责任，把财政电子化管理相关工作作为一项职责，明确总行某个机构牵头，及时配合财政部门督促落实。代理银行总行要加强与财政部和中国人民银行的沟通，避免信息不对称，避免实施中走弯路；要强化资源配置，在人员投入、资金支持、工作协调等方面给以优先保障；要组织成立行内跨部门协调机构，做好支付电子化管理总体指导，建立快速响应机制。尚未通过验收的代理银行要在组织上、时间上、资源上
开辟“绿色通道”，加快系统建设；已通过验收的代理银行也要再接再厉，加大实施推广力度。
　　三是加大全行统筹。要打破“总行对中央，分行对地方”的传统模式，代理银行总行要确立“全行一盘棋”的理念，加大统筹力度，牵头制定行内业务规范和技术标准。首先是要树立标准化理念。严格遵守财政部、中国人民银行统一制定的业务报文规范，严格落实“先支付、后清算”的制度要求，实现与核心业务系统自动化衔接，统一部署经过财政部安全认证的电子凭证库。其次是要做好统一部署。根据代理财政业务量、风险控制能力论证好电子凭证库部署模式，原则上实行省级集中部署；欲采取全国大集中部署的代理银行，要严控系统性风险，落实总行管理责任制，完善总分行协作机制。加强对各分行代理业务系统升级改造、软硬件设备采购等工作的统筹和指导，充分发挥集约化优势，提高质量，降低成本。再次是要坚持分步实施原则。控制好全行标准化、统一化节奏，第一步先立足于改造现有业务系统，再积极稳妥推进业务优化和系统整合，避免不切实际的搞“一刀切”和“大集中”。
　　四是强化学习培训。支付电子化是一种新的管理方式，实施过程中，难点和重点都在于管理理念的转变，需要我们不断学习，深入思考。希望大家在会上充分交流、热烈讨论，相互启发、相互促进。同时，财政部也会加大对各代理银行的指导力度，我们在财政部官网上开辟了“国库集中支付电子化管理”热点专栏，搭建了网络论坛、QQ
群，编辑出版了《国库集中支付电子化管理理论与实践》一书，初步构建了一个动态的知识库，希望同志们充分利用这些平台，学以致用。各代理银行还要做好内部业务和技术培训，转变思想，明确任务，形成合力。
　　同志们，支付电子化管理既是困而知之的自我变革，也是学而知之的主动探索。让我们携手合作，协调联动，以改革创新的勇气和求真务实的态度，全力推进支付电子化管理，努力开创财政国库管理和代理服务新局面。
赵永旺：加强信息系统安全建设 做好国库支付电子化管理 ——在地方国库支付电子化管理业务需求研讨会上的讲话（节选）
2011年3月23日
这次研讨会主要内容是围绕“十二五”期间财政国库信息化工作面临的新形势和新任务，重点研究分析国库支付电子化管理有关问题，明确思路、统一认识，做好国库改革的技术支撑。
一、国库支付电子化管理的有关问题
据我们了解，一些地方财政部门已经推进了国库支付电子化管理，主要是财库业务的电子化。很多地方则对这个新生事物很感兴趣，或向我们询问情况，或提出工作建议，希望能从中央层面在全国推进此事。根据财政部与人民银行国库业务电子化管理的经验，和我们了解的地方情况看，这项工作比较复杂、难度也比较大，其中要重点把握好以下几个问题：
（一）正确认识管理与技术在安全问题中的关系。国库管理工作对信息系统和网络的依赖程度不断加深，系统与业务紧密结合、相互影响、相互促进，安全问题主要表现在“两个两方面”。首先，信息安全有两方面含义：一是保密问题，涉及国家安全，是“高压线”，坚决不能碰；二是数据篡改、流失问题造成的业务影响，对国库来说“信息就是钱”，也要高度重视。这两方面问题都很重要，解决起来也有两方面工作：一是业务管理中人为因素造成的管理风险，如关键业务岗位没有落实“不兼容岗位分设”和“岗位牵制”等内控原则，最近国库资金管理中暴露出的一些问题基本上都是这个因素造成的；二是由于计算机软、硬件产品本身技术漏洞造成的安全问题。因此，我们研究财政资金安全管理问题，要从管理和技术两个层面入手。安全专家经常讲“三分技术、七分管理”，如果管理措施不到位，技术手段再强、再严密也发挥不出实际作用，也会存在漏洞。
（二）正确认识电子化管理与安全的关系。财政部从2009年开始进行国库支付业务电子化管理试点，目前已经实现了与人民银行的完全无纸化和与代理银行的部分无纸化（主要是授权支付额度）。在此过程中，我们最关心的就是安全问题。经过深入论证后，我们认为，在传统管理方式下，资金安全的控制集中反映在纸质拨款单及印鉴管理上，实际上是一种单环节的管理。电子化管理，把原来这种单个环节的管理扩展为依靠流程设置、规则校验及相关电子安全产品
共同作用的立体“防护网”，是一项非常复杂的系统工程，不能简单地理解为取消纸单，就是提高效率。电子化管理首先要考虑的就是建立安全支撑体系。实事求是地讲，一些地方在这方面做得还不是很到位。
（三）推进电子化管理要坚持的几条原则。电子化管理是国库业务观念更新、管理进步、技术提升的重要标志，涉及法律、管理与技术多方面的问题，具体工作中要注意坚持以下几条原则：一是法律能允许。要以《电子签名法》为依据，和相关部门签订工作协议，规定双方的职责义务、业务范围、安全机制等，做到有法可依，有据可查。部里实施财库电子化试点工作，首先就是与人民银行签订相关协议，目前执行效果还不错。二是安全有保证。要加强内部制度建设，特别是要建立并完善电子支付指令发送、确认、差错处理和应急处理等新的电子支付管理流程。要充分利用先进信息技术，从技术上保证“进不来、拿不走、看不到、改不了、赖不掉”。目前，我们还不敢说完全做到了，但在向这个目标努力。三是推进分步骤。要结合改革进度和信息化程度，大致按照先人民银行、后代理银行、最后部门和预算单位的顺序，在不断总结经验的基础上，逐步开展有关工作。除了这三条原则，还要特别注意严格遵循国库集中支付制度的基本框架，确保电子化管理不走偏。
二、推进有关工作的初步思路
国库电子化管理工作非常复杂，有很多难题需要解决：首先，这对我们国库系统的同志来说，是一项全新的课题。我们以往建设和应用的系统大都是流程性、生产型的系统。对于支付电子化管理这种安全性要求非常高、与信息技术结合非常紧密的系统建设，我们经验不足。其次，没有哪两个省的业务管理模式是完全一致的，市县一级也都存在这个问题。但是，各个地方的安全性要求或安全标准应有一个统一要求。分头搞，不但会造成重复建设，还不能及时共享先进经验。实际上，低水平的重复，恐怕很难搞出好东西。根据这些情况，我们对推进地方支付电子化管理，初步提出一个工作思路，供大家参考：
一是充分学习成熟经验。“他山之石，可以攻玉”。我们自己经验不足，但可以向专业机构和相关专家学习。所以这次会议，除了进行内部讨论和交流，还特别邀请了专家对信息安全和电子支付有关问题进行专题介绍。为大家介绍信息安全形势和政策的毕马宁主任，他所在单位——公安部信息安全等级保护评估中心，也就是公安部第三研究所，是我国最权威的三个信息系统安全评估机构之一。他将为大家介绍当前信息安全总体形势并解读有关政策。稍后为大家介绍电子支付有关情况的，是来自工商银行总行的曾凯同志。工商银行在网上银行、电子支付等方面具有相当的业务积累和专业经验，我们去考察学习后感到，工商银行在系统安全建设
方面很有成效。通过讲授，同志们要开拓视野、提高认识，争取做到系统建设起点高、方向明、措施实。
二是央地
共建。推进地方电子化管理，最终要落实在地方财政部门。但地方情况差别大，一些具体业务情况中央并不全面掌握。因此，我们考虑，推进这项工作，应该由中央和地方共同合作。从以前财政部推进地方部门预算和地方支付管理系统建设的经验看，地方同志充分且深度地参与其中，是工作取得成功的重要因素之一，应继续发扬传统和优势。回去后，同志们要及时向领导汇报，全力配合好我们的工作，这样最后做出来的东西，才能好用、管用。两位专家也要继续对我们进行支持和指导。
三是安全管理系统和管理规范相结合。这项工作是一次探索，每个省的情况都不一样，但又不可能搞成一个省一个模式。因此，在支付电子化管理工作具体推进上，我们想尝试建设一套基本的安全支撑控件，利用成熟安全技术和产品，解决电子印章、安全传输、信息留痕等一系列问题，争取不与特定的支付系统和管理模式绑定，提高其通用性，满足不同单位需要，适应不同系统。在此基础上，根据各地管理实际，制定出一套基本的安全管理规范，统一安全管理要求和业务操作。应该说，这套系统不同于以往建设和推广的软件系统，想法比较新颖，工作思路有突破，难度自然比较大。希望大家认真学习，结合要求积极讨论，重点研究我们的思路是否可行，首先解决有和无的问题，再研究系统通用性和有效性的平衡问题，以及具体实现步骤，为今后的工作奠定坚实基础。
赵永旺：统筹规划 大胆试验 打好国库集中支付电子化管理攻坚战 ——在全国财政国库工作会议上的讲话（节选）
2013年4月22日
国库集中支付电子化管理是国库司今年的重点工作之一，这项工作已进入攻坚阶段，要求我们加大统筹协调力度，不断完善机制方案，大胆试验、小步快跑，全力推进改革试点工作。
一是紧紧抓住电子凭证库这一重要抓手
实现国库集中支付电子化管理，首先要解决财政与人民银行、代理银行之间安全高效交互信息问题。长期以来，财政分级管理与银行垂直管理的不同模式造成了双方信息系统的巨大差异，财政系统五花八门，而人民银行、代理银行系统基本上是大一统的，我们现在推行电子化管理，显然不能将原有系统推倒重来。如何既照顾现实情况、又能实现各系统间有机衔接？我们想了一个办法，重点解决中间薄弱环节，用一个媒介把各方系统关联起来，相当于秦始皇统一中国时采取的“车同轨、书同文”的做法。按此思路，我们研发了电子凭证库，通过这个“黑匣子”建立财政、人民银行、代理银行间安全、高效的信息高速路。目前还有些地方同志，对电子凭证库的理解基于“道听途说”，认为它只是一个普通的软件。实际上，在研发过程中公安部、总参三部起到了关键性作用，一般公司是研发不出这样的产品的。从产权上，它属于财政部和人民银行共同所有。就其本质来说，它是安全和标准化的载体，各地在业务管理方式上可以有一定的差异和独自的特点，但对于安全管理的要求应该是高水平的（我们定位是金融级水平），不应有差异化需求，各地要按照财政部和人民银行确定的总体思路统一部署电子凭证库。出于安全和规范化等方面的考虑，请各省市特别注意，不要向研发公司索要该产品，而是统一向财政部申领经过认证的产品。
二是严格执行全国统一的电子化管理标准规范
实施电子化管理试点，不同于一般的信息化项目，不是简单的开发部署软件问题，而是要围绕电子化带来的新手段进行制度设计，这其中一项核心工作就是标准化体系建设。我们重点研究解决了在财政国库业务和信息安全产业两个领域的电子支付标准化问题。一是会同人民银行总行研究制定了国库集中支付电子化管理接口报文规范，解决财政与人民银行、代理银行间电子信息互认问题。目前，我们与人民银行已基本达成一致意见，正在根据河北、重庆、湖北等省市的意见对规范做最后一轮梳理；二是指导代理银行总行建设全国统一的预算单位自助柜面业务系统，把银行柜面搬到预算单位自助办理，其作用是柜面业务的有效补充，大幅提高授权支付业务自动化程度。在安全性、规范性要求方面和大家熟悉的网银有本质不同。三是组织国内主要电子印章厂商，开国内先河，建立电子印章互认标准，符合标准的厂商、经过财政认证的产品都可为财政电子化管理提供服务，促进公平竞争，避免商业垄断。上述这些规范和标准是“硬要求”，否则将无法实现财政、人民银行和代理银行间互联互通，各参与方要共同遵守，财政部门更要带头严格执行。在出台各项标准之前，我们都充分征求了各试点省市的意见，试点过程中各地如果遇到特殊情况一定要及时上报，我们会认真研究，会同人民银行适时对标准进行修订。
三是统筹协调好电子化管理实施各参与方
翟钢司长指出“电子化管理是一件新事，也是一件大事、难事”，明确要求各地加强组织领导，厅领导要亲自过问，这里我再补充说明几点：一是财政国库部门的作用问题。国库部门作为这项工作的枢纽和统领，要切实发挥主导作用，牵头组织、主动协调。最怕国库部门把它当成纯信息化建设任务，交给信息中心或公司就不管了，这样肯定是要走弯路的。电子化管理是一个复杂的系统工程，大家要转变思想，按新规则办事，涉及很多制度调整，如何精简业务流程，具体采取哪种管理方式，这些都是需要国库部门同志认真研究的问题，如果处理不好，可能会严重影响业务运行效率。建议试点省市国库部门至少要指定一位综合能力较强的处级干部深度参与其中，既要统筹业务，也要关注技术。二是与人民银行的协调配合问题。4月11日，财政部与人民银行联合印发了《关于做好国库集中支付电子化管理第二批试点有关工作的通知》（财库[2013]45号），明确了财政与人民银行的职责分工、工作任务及规范性要求，各地财政部门要按照通知要求做好组织协调工作。在实施电子化管理过程中，各省市如遇到和人民银行协调具体问题，要及时反映给我们，以便共同研究解决。三是对各项目建设方的协调问题。各地财政部门在具体实施电子化管理时，需要统筹协调多家软硬件厂商，涉及面之广、协调难度之大在财政信息化建设历史上都
是前所未有的。大家也不要过于担心，凡事预则立、不预则废，我们在进行顶层设计时已经考虑到了这些问题，也想了很多办法，比如预先立规矩、明确职责分工、建立项目例会和日报制度等，各地如果遇到公司间相互推诿扯皮问题一定要及时向我们反映。另外，各地肯定都非常关心费用问题，我们做了大量工作，会同部信息网络中心初步明确了实施标准，这个标准不是说每项服务多少钱，而是要求公司详细列出工作内容和工作量，目的只有一个，就是帮助地方财政增强与公司的谈判能力，降低整体实施成本。
四是稳扎稳打做好各项准备工作
支付电子化管理是一种新的管理理念，涉及思想的转变、管理手段的更新、习惯的改变等诸多方面，完全实现支付电子化，我们估计至少需要一两年时间。所以，必须要坚持统筹规划、分步实施的原则，先做好基础性工作。试点地区要重点做好以下工作：一是建立完善内控管理制度。要将防范财政资金安全风险作为制度建设的首要目标，从业务审核管理、人员授权管理、电子印章管理等方面入手，建立完善内控管理制度。试点省市要加强研究、大胆创新，为全国推广实施提供参考和依据。二是完善安全基础环境。建立安全基础环境如同“打地基”，是电子化管理方式安全运行的重要支撑。各试点省市要根据国家有关规定完成电子支付相关系统信息安全等级保护测评工作，加强电子签名、电子印章、电子审计等安全基础环境建设。三是改造业务管理系统。业务系统改造要与制度建设结合起来，试点地区财政部门要统筹设计好与电子化管理相适应的业务管理方式，牵头组织各参与方，分别完成各自业务管理系统改造，充分利用电子化管理方式促进整体管理水平的提升。对于自行开发支付系统的试点省市，建议第一步先做最小化改造，待运行
稳定后再根据业务管理需要逐步升级完善，避免胡子眉毛一把抓，由于经验不足走弯路。四是部署电子凭证安全支撑控件。这是实现财政与人民银行、代理银行间安全交互信息的关键环节，也是建立电子化管理方式的必要途径，各试点省市要按照试点通知要求做好相关工作；未纳入第二批试点的省市也要迅速行动起来，加强研究学习，加大工作力度，提前做好各项准备工作。
五是贯彻落实好积极稳妥、厉行节约的原则
虽然整个电子化管理目标很高，但试点阶段不要求一步到位，关键是建立电子化管理框架，实现财政、人民银行和一家代理银行三方信息交互，部分业务能上线运行就行，然后再根据具体情况做长远规划。我们定的第一步上线时间是7月1日，就初步实现上述目标来说并不是很困难，但各地一定要增强紧迫感，目前还有部分试点省市未上报试点方案，要抓紧上报。已经上报试点方案的省市，要加强与财政部的沟通，进一步完善方案、做好各项实施准备工作。各地在试点过程中要把握好以下两个方面：一是要积极稳妥、一步一个脚印，做好电子化管理规划，试点运行初期不要急于取消纸质单据，会同人民银行、代理银行做好应急预案，确保财政资金安全平稳运行；二是要厉行节约、减小震动，尤其是对于涉及的很多服务器等硬件设备，能利旧的
就不要采购新的。另外，为便于大家交流试点经验、及时反馈问题，我们建立了国库信息交流论坛（http://gkxx.mof.gov.cn
），汇集了最新最全的电子化管理资料。各地一定要利用好这个平台，这既是反映问题的便利渠道，也是一个潜在的知识库，众人拾柴火焰高，我相信一定能帮大忙，起到事半功倍的作用，欢迎大家积极参与。

............试读结束............

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