【决策研究】郴州市乡镇污水处理厂建设运行情况的调研报告
乡镇污水处理设施建设，是推进乡村振兴战略的重要任务，对于防治农村面源污染、改善河流水质和人居环境、促进生态振兴等，具有非常重要的作用。为全面了解郴州市乡镇污水处理设施建设运行情况，推动落实省、市相关决策部署，市政府研究室组织调研组，到市住建局与市、区两级住建部门相关业务负责同志进行了调研座谈，并深入汝城县、桂东县、资兴市开展实地调研。调研发现，相当一部分乡镇污水处理厂建成后难以有效运行、在（拟）建项目难以顺利推进等问题，需引起高度重视，并在规划建设、运行机制、经费保障等方面采取综合措施，切实加以解决。
一、乡镇污水处理设施建设运行基本情况
近年来，郴州市以实施湘江保护和治理三个“三年行动计划”和生态郴州建设“四年行动计划”为契机，结合农村环境综合整治和美丽乡村建设，将乡镇污水处理纳入水生态文明建设、农村人居环境整治、“河长制”重要内容，出台了《郴州市重点镇污水处理设施建设三年行动实施方案》《郴州市农村双改三年行动计划（2018－2020年）》等文件，对乡镇污水处理设施建设进行安排部署，取得了阶段性成效，乡镇污水处理设施建设逐步实现由城市和县城覆盖向乡镇地区延伸。到2020年，郴州市要实现东江湖等重点区域和重点镇污水处理设施“全覆盖”，建制镇生活污水处理率达到70％以上，农村厕所污水治理和资源化利用率达到70％以上。目前，全市已建成乡镇污水处理设施54处（分布在34个乡镇，其中历年建成采用人工湿地等简易污水处理工艺的小型乡镇污水处理设施21处）、在建13处，已建配套管网262公里，规划服务人口44万，投入建设资金6.4亿元，设计污水处理总规模7.06万吨／天。2018年，全市建制镇污水排放量2323万吨，污水处理量1462吨，污水处理率63％，比上年提高6个百分点。
根据调研了解到的情况分析，郴州市乡镇污水处理厂建设和运行具体有以下四个方面的特点。一是从管网建设看：全市已建成乡镇污水处理设施配套管网262公里，其中乡镇污水处理厂配套管网长度20～30公里的3处、10～20公里的5处、5～10公里的7处、5公里以下的39处，大部分乡镇污水处理厂二三级配套管网不完善，也没有实现雨污分流。二是从处理工艺看：由于目前乡镇污水处理项目主要是住建和环保部门逐年实施的，技术支撑单位多元，因此其处理工艺和净化方式也是五花八门，有微动力生物膜、预处理＋人工快渗、污水厌氧＋人工湿地、IBR连续流一体化、A2O、HBAF＋AAO、氧化沟工艺、地埋式延时曝气等数十种，出水排放达到一级A标准的20处、一级B标准的34处，有污泥脱水处理设施的11处。三是从管理模式看：污水处理厂建成后的日常管理，有的是项目所在地乡镇政府负责，有的是县市区相关部门统一管理，有的是委托企业负责。汝城是由项目所在地乡镇政府负责管理运行，资兴市由市住建局下属事业单位污水处理中心统一管理，桂东是由县里统一委托企业管理。四是从有效运行看：乡镇污水处理厂处理工艺和运营模式的选择对其否能正常运行至关重要。汝城县泉水镇污水处理厂采用“预处理＋PASG系统＋污泥沉淀＋消毒”工艺，全自动无人值守，目前试运行成本仅0.6元／吨；资兴市每年预算安排300万元给市污水处理中心，统一负责全市城市和乡镇污水处理设施的管理运营，其中兴宁镇按0.8元／吨标准收取城镇居民污水处理费，基本实现收支平衡；北湖、苏仙均由第三方企业管理，虽然运行基本正常，但成本较高，按国家一级A标准排放，与企业的协议价为1.68元／吨。
二、乡镇污水处理厂建设运行存在问题及原因分析
2017年以来，随着乡镇污水处理设施建设任务的不断增多，以及防范化解政府性债务的压力增大等原因，各县市区乡镇污水处理设施不同程度存在项目建设难推进、管理运行难保障、治理机制难协同等困难和问题。
（一）项目建设难推进。
一是建设资金缺口大。目前郴州市已建或在建的乡镇污水处理厂建设资金，主要有三种筹资方式：中、省生态保护或农村环境整治项目资金（东江湖流域的污水处理厂主要是这种方式）；县市区政府性资金投入；PPP模式建设。全市近30个在建和拟建项目需投入资金10亿元以上。在地方政府负债率普遍处于高位的情况下，新建项目难以获批和落地，一些已建成的项目也存在债务包袱。如，桂东沙田污水处理厂，总投资4800万元，除中省资金外，县里资金配套2800万元。同时，根据国务院《水污染防治行动计划》及《湖南省城镇污水处理厂主要水污染物排放标准》关于“涉及生态环境敏感区（重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域）内新建的城镇污水处理厂及现有城镇污水处理厂经一定过渡期后，其主要水污染物排放按一级A标准执行”的相关规定，我市原来大部分按一级B排放标准建设的乡镇污水处理厂还面临提标改造的问题。二是项目手续审批难。适合建设乡镇污水处理厂的地点一般处于地势较低的河边，这些地方用地性质多为农田甚至是基本农田，现在农用地转为建设用地审批非常严格，手续复杂，时间跨度大。北湖区华塘镇、鲁塘镇因镇区规划调整，城镇规划与土地规划不一致，污水处理厂选址一变再变，严重影响项目进度。桂东沙田镇污水处理项目因占用少量耕地，用地审批花了3年左右时间。三是管网建设成本高。中省安排的乡镇污水处理设施项目资金主要补贴污水处理厂及主管网，二三级管网建设以及其他管网建设项目，一般晚于乡镇污水处理设施建设，配套管网项目资金没有来源、投入不足。同时，由于集镇地形地貌及镇区建筑复杂，老百姓单体建筑较多，污水排放量较小而且排放分散，雨污分流实施艰难，收集管网建设成本高。
（二）管理运行难保障。
已建成的54处污水处理设施，由于设计处理规模存在偏差、处理工艺选择不科学、配套管网建设不配套、运营资金保障不足等一系列问题，目前停运闲置9处、未验收运行7处。一是运行效率低“吃不饱”。全市已建成并运行的污水处理设施中，实际处理量达到设计处理量的60％以上的仅5处。同时，由于很多乡镇污水处理厂未全面实行雨污分流，导致进水流量大、浓度低，减排效果差，大幅增加了运行成本。总投资6300万元的北湖区石盖塘污水处理厂，设计污水处理量1万吨／天，由于部分区域未实行雨污分流，近期实际污水处理量达1.5万吨／天，超标量50％，进水CO党（化学需氧量）浓度长期低于出水标准，北湖区财政每年补贴达600万元左右，如果再投入1400万元左右将雨污分流到位，每年可节约近200万元的补贴。部分污水处理厂长期低负荷、低浓度运行，全市CO党和氨氮减排任务很难完成，将面临“一票否决”、挂牌督办、“区域限批”等处罚。二是经费没保障“转不动”。乡镇污水处理厂建好后，省里仅安排很少的运行补助资金，而乡镇因为农村居民的自来水费本来就很低，有的甚至不收自来水费，所以不可能按照城市通过自来水费一并收取的办法来收取农村居民的污水处理费。如汝城县泉水镇现在镇区居民的水价为1.92元／吨，如果再加收污水处理成本费0.8元／吨，提价近42％，难以实行。所以，到最后不管是实行哪种管理模式，乡镇污水处理厂要维持运转，只能是财政资金兜底，在目前情形下靠财政资金显然无力兜底或难以为继。汝城县暖水镇污水处理厂，由县环保部门利用东江湖生态保护项目资金投资1500万元建设，设计规模为1000吨／日，已进入主管网建设扫尾阶段，但目前镇区能收集的污水仅200－300吨／日，而且采取的是传统处理工艺，运行成本高、特许经营效益低，多方联系仍未找到企业愿意接手，而乡镇财力根本无法保障运行，县主管部门、镇里的同志普遍担忧，这个项目建成之后将成为“摆设”。三是机制不健全“难协同”。一段时期来，住建、环保、水利、农业农村等部门都从各自渠道安排项目奖补资金建设各种类型的乡镇污水处理设施，但往往只管“建”、不管“用”，县市区在项目上马时，受考核时间、建设资金及专业知识所限，在污水处理工艺设施选择上也是“摸着石头过河”，各级层面都还没有建立乡镇污水处理设施运营维护管理的长效机制或出台维护运行的管理办法。目前除县市区相关部门统一管理或由第三方专业化运行单位负责的污水处理设施外，其余污水处理设施技术人员缺乏，专业化运行程度低，难以保障污水处理设施正常稳定运行。一些污水处理设施正常运行可使用二十年左右，但损毁后不及时维护或不能正常运行的话，可能两三年就会报废。
三、抓好乡镇污水处理厂建设和运行的对策建议
农村污水随意排放严重影响生态环境，乡镇污水处理厂是控制污水排放、促进水生态系统良性循环的最后一道关口。要围绕“四个有、一个统一”（有地建、有资金、有人管、有章制，现实需求与建管实效相统一）的问题，加快解决乡镇污水处理厂建设运行实际问题，确保乡镇污水处理厂建成后尽早发挥其应有的减排效益和生态效益。
（一）务实规划建设。
乡镇污水处理厂及配套管网建设涉及范围广、资金投入大、建设任务重，各地应综合考虑乡镇规模和发展规划、人口集聚程度、管线敷设及自然条件等多种因素，实事求是、因地制宜来制定建设规划，既算民生账、环境账，又算经济账、效益帐。污水处理设施建设不宜在财力有限的情况下盲目追求覆盖率，要按照“一次规划，分步实施”的原则，分年度、分阶段进行建设，做到建设一个、运行一个、管好一个、见效一个。要科学选择处理模式，县城周边乡镇可以纳入市政污水管网集中统一处理；人口密集污水量大的乡镇，应实行集中污水处理模式；管网建设受地形条件限制的乡镇，可采用相对集中污水处理模式。新建乡镇污水处理厂要按照“经济适用、易于维护”的原则，优先采用自动化程度高、运行成本低（可以降低一半以上的污水处理成本），并能按一级A排放标准和可以进行污泥干化处理的设备，并同步推进污泥稳定化、无害化和资源化处理处置。在村镇规划编制工作中，要同步推进重点镇污水处理等专项规划，在规范农村村民建房工作中，同步考虑今后污水管网建设。
（二）加强维护管理。要借鉴外地经验做好顶层设计，出台加强乡镇污水处理厂运营维护管理的文件，建立长效机制。在运行模式上，由县级政府组建城乡污水处理设施运营机构（公司），或者采用打捆的方式招标具有资质的运营主体，统一负责城镇和农村污水处理设施的运行和维护。建立市级以上信息管理平台，对所有乡镇污水处理厂实施在线监测，依据各乡镇常驻人口数量、供水量及用水量，定期开展污水水量水质核算工作，建立运行管理档案和监督检查台帐，确保乡镇污水处理厂稳定运行。
（三）严格依法监管。主管部门要加强对污水处理厂的监管，对进出水的水质、水量和污泥进行监测，对污染源在线监控装置的运营情况进行数据核查，确保出水水质达标排放，对营运主体弄虚作假、调低数据或私设排污暗管偷排的，按照新《环境保护法》进行严厉处罚，并将污水处理厂的监测信息向社会公开。制定乡镇污水处理项目运营考核标准，合理制定根据绩效评价综合考核结果的付费标准，并根据在线监测指标达标及相关运营管理情况落实绩效付费。
（四）强化经费保障。
建立乡镇污水处理运营由财政支持、使用者付费、争取中省奖补资金和其它支持构成的多元化经费保障机制，由财政负担的乡镇污水处理设施建设运营经费应纳入预算。按照“谁污染、谁付费”原则，稳步推进乡镇污水处理收费工作，对条件尚不具备的乡镇，可以参照乡镇收取农村垃圾处理费的做法，每户每年包干收取一定的污水处理费，以此来增强农村居民的环保和节水意识。大力争取中央、省里转移支付资金或其它政策项目奖补资金，整合用于乡镇污水处理设施建设和运行。
（五）探索市场化运行机制。建立托管机制，根据国家制定的法规和标准，将已建好的污水处理设施以县为整体，通过承包的形式委托给专业的环保企业或者专业运营队伍，由他们负责统一管理运行处理。建立融资机制，按照谁投资、谁受益的原则，通过授予特许经营权等方式吸引社会资本，建立健全政府主导、市场运作、社会投资的机制，多渠道、多元化破解资金瓶颈。同时，通过回购资产、抵押融资等方式盘活污水处理设施资产，缓解财政压力。
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