应对人口流失问题座谈会发言
目 录
一、座谈发言
区政府应对人口流失座谈会发言1………………………………3区政府应对人口流失座谈会发言2………………………………6区政府应对人口流失座谈会发言3……………………………10区政府应对人口流失座谈会发言4……………………………14自然资源局应对人口流失座谈会发言………………………..17教育局应对人口流失座谈会发言……………………………….23人社局应对人口流失座谈会发言……………………………….28卫健委应对人口流失座谈会发言……………………………….32公安局应对人口流失座谈会发言……………………………….35住建局应对人口流失座谈会发言……………………………….38二、专家观点
提升人口竞争力的政策创新研究……………………………….42把性别红利转化为人口红利和人才红利…………………….51四大城市群10年人口变迁……………………………………….59认识把握人口形势带来的机遇与挑战………………………..68
认识把握人口形势带来的机遇与挑战………………………..75
199个人口流出地州市发展路径……………………………….82新时期中国人口迁移流动的十个特征………………………..95
区政府应对人口流失座谈会发言1
我区辖两乡、八个街道办事处，是因企立区的典型的移民城区。根据第七次全国人口普查结果，我区人口城市化率为
86.2%。
一、 存在问题
一是人口外流和老龄化问题。与第六次全国人口普查相比，
全区人口下降22.93%，年平均增长率为－2.29%,65岁及以上人口占全区人口总数的19.81%，老龄人口比重上升7.76个百分点，人口老龄化日益加重。
二是城市吸附能力不强。随着高校陆续外迁，加之以大家
庭为代表的商业实体不景气，城区内缺少休闲、购物、文化娱乐载体，很大一部分市民前往市里或外县经营、消费，市民在本区域消费的比例有所下降。以职工购房为例，全区机关事业单位约有20%职工在中心城区购房，导致本地大量房屋空置、房地产市场低迷，近两年的棚户区改造项目，有70%居民选择货币化安置。
三是就业压力较大。一方面下岗职工本地就业难。一些企
业破产搬迁后，大量职工下岗，本地难以在短期内消化这些劳
动力，大量人员外出创业打工；另一方面农村剩余劳动力在本
地就业较少。据调查，全区外出务工农民中，留在区内临时用工的村民仅占务工人员的8.2%。尽管大企业形势日益好转，但用工难题依然存在，存在待遇好、人难招的问题，与南方发达城市比在招工及人才引进方面处于劣势。
四是城市化质量不高。一方面，产业发展不均衡，截至2020
年底，全区三次产业比为3:76:21，在推动城区经济三次产业协调发展、产业升级方面任务依然很重；另一方面，城市基础设施历史欠账多，从2014年到2020年，我区老旧小区改造投入资金2.1亿元，到目前为止仍有7个未改造小区。
二、下一步工作建议
（一）加强产业带动。一是以产业倍增计划为契机，持续壮大龙头企业，延伸下游产业链，招引新项目，以提供更多
就业岗位。二是加快建设产业聚集区，全力打造“核心产品突出、产业配套完善、生产营销售后一体”的全产业链聚集区，引进产业配套、产品加工、产业链延伸等方面企业入驻聚集区，风电全产业链聚集区已初具规模；高端铜产业园区正在加快推进。
（二）吸引扩大就业。一是政策吸引，出台相关政策对引进的人才在住房、就医、教育等方面进行倾斜，利用好产业发
展研究院等培训平台，把握“名校优生”丰羽计划“大众创业、万众创新”机遇，吸引外埠人才来本地就业；二是全力推进产城融合发展。在加快主导产业发展的基础上，引进养老、抵育、
教育、医疗、家政等生活性服务企业，大力发展商贸服务业和
新兴业态，进一步带动创业和就业；三是吸引社会资本投资文化旅游市场。将腾退土地打造成集吃、住、行、游、娱、购于一体的生活秀带，进一步扩大城乡人口就业。
（三）提升城市品位。“六区一体化”是市委、市政府对
我们最有力的支持，我们将聚焦“六区一体化”发展，积极争取，超前谋划、加快建设。一是进一步完善城乡基础设施建设。全面提升城区环境品质，进一步提高公共服务设施覆盖范围，不断提升城市服务功能，形成城乡一体化、网络化的服务体系。二是进一步完善就业保障体系，大力实施就业优先政策，建立完善区域城乡居民统一的社会保障体系，进一步提高住房和就业保障机制。三是加快社会事业发展。不断满足城乡居民日益增长的教育、医疗等方面需求。
区政府应对人口流失座谈会发言2
现就我区人口城市化工作情况汇报如下。
一、 工作推进情况
第七次人口普查，我区总人口呈正流入趋势。
（一）以产业聚人。大力发展现代服务业，谋划引进了一批有就业、有税收、辐射域外、聚集人气的优质项目落地。金融服务外包、主题公园、温泉度假及农商物流综合体、风情街等在建项目吸纳就业能力突出，加上正在谋划的新城商贸综合体等大项目落地建成，预计产业项目可提供就业岗位近3万个。
（二）以教育聚人。在公办教育方面，打破原有地域界限划分，我们正在研究重新划分学区，推行“小学、初中一体化”学区模式，持续加大“名校办分校”、直通校等改革推进力度，全力打造3个“大校区”。在民办教育方面，投资1.2亿元建设的幼儿园今年9月将投入运营；民营高中正在装修；两个民办教育项目正在洽谈推进，加之配套建设的住宅开发项目，预计未来可增加学生及周边配套服务群体后万人，逐步实现“到我区就有好学区，出门就是好学校”目标。
（三）以房产聚人。经初步统计，我区现有空置房产4700
余套，其中南部新城3400余套，可承接1万余人。今年在建房
地产项目16个，面积255万平方米，新增商品房24194套，可承接5.4万人。今年区域内新供应土地35万平方米，按照容积率2.0计算，可新增住宅7000套，承接15600人。经初步测算，我区未开发土地还可承接新增人口20万人以上。
（四）以康养聚人。在医疗方面，发挥第一医院、中医院
在三省交界的辐射引领作用，引进检验实验室等专业化民营医疗机构，运用市场化手段探索“看病少花钱”“看病不求人”试点，方便居民看病就医。在养老方面，全区现有养老机构19家，可提供床位4242张，每千名老人床位数85张，比平均值高出50张。正在加快推进居家养老服务体系建设，满
足多元化养老需求。
（五）以服务聚人。在新城和沿江新设4个社区，下沉163
项政务服务事项至街道办理；未来根据人口发展情况，及时增加社区，将公共服务延伸到每个小区。优化基础网格，职能部门进网格已在有序推进，力争实现“小事不出网格、大事不出街道”。谋划沿江景观带、新鹤城商圈项目，打造优美和谐的居住环境。
二、存在的突出问题
（一）户籍人口流失严重，较六普减少19070人，仅2020年就迁出省外2763人、省内3257人，高校毕业生、青壮年劳动力及随迁老人群体流出较大。据不完全统计，每年高考考生
近2000人，毕业返回本地就业不足一半。同时，流入人口以周
边县区居民进城务工、求学、养老、住房改善等为主，呈现出“户籍人口向南方地区流出、流动人口由周边县区向中心集聚”的趋势。
（二）人口老龄化问题突出，七普我区15-59岁人口占
65.66%，比重下降10.06个百分点；60岁及以上人口占25.97%
（分别高于全国、全省、全市7.27、2.75和1.84个百分点），比重上升9.86个百分点。
（三）聚集人气、拉动就业的密集型项目偏少，不能满足
城镇化人口流入需求。
三、下一步建议
（一）抢抓发达地区产业转移机遇，以发展现代服务业为重点，加快引进各类劳动密集型产业项目。同时，加大市场主体培育力度，在税费、融资、服务等方面给予更多的优惠政策，为进城人口提供更多就业机会。
（二）加快教育体制机制改革步伐，做实“名校办分校”
，统筹解决好缺编、缺人等突出问题，打造一批具有广泛影响力的名校、名师。大力支持民办教育发展，是聚集人口的有效方式，建议市级重点谋划，推动公办、民办教育互促互进。
（三）针对人口老龄化趋势和进城人员康养需求，大力推动医养产业发展。一方面，积极开发一批能满足老年人居家康养需求的项目，补齐居家养老短板。另一方面，谋划引进机构
养老龙头企业，规范机构养老行业标准，适度开发候鸟式养老，
推动养老服务规范化、多元化发展。
区政府应对人口流失座谈会发言3
按照要求，现将我区推进人口城市化情况汇报如下：一、基本情况近期，就推进人口城市化工作，我们到街道、社区进行了
调研，又结合第七次人口普查统计数据，对近年来我区人口变化情况进行了分析。总体看，尽管近年来我区人口自然增长率下降，但常住人口、人口城市化率、周边区县流入人口都在增加，可见中心城区在推进人口城市化上具备优势和条件。这几年，围绕推进人口城市化，我们从以下四个方面发力：
一是完善城市功能，提高外来人口吸引力。借助位于城市
上风上水、临江抱湖等地缘优势，陆续开发建设了一批高端楼盘，吸引周边区县具有经济实力的外来人口入住；结合棚户区改造配套开发一批商品房及周边商区，吸引外来人员到我区置业创业兴业。随着外来人口不断涌入集聚，有力带动了区域人气：外来人口对生产生活的新需求，客观上又对自谋职业者形成了吸引力，形成“以外来人口吸引更多外来人口”的良性循环。同时，按照市委要求，我区大力抓产业上项目，积极引进产业链条长、带动就业多的成长型项目，努力为外来人员提供
更多就业机会。
二是打造优质教育，形成生源洼地效应。我区教育是全市基础教育优质品牌，对外县区适龄学生具有较大吸引力，也形成了人口流入的显著特点。许多有入学需求的家庭在我区提前购房，以保证孩子符合入学条件，顺利享受优质教育资源。以社区为例，现有外来人口约1200人，其中80%都是学生家庭，有的来自周边郊县。这些家庭多数年轻父母外出打工，由隔辈老人在学校附近陪读。学生流动就学，推动了周边区县人口向我区流动，促进了我区生源洼地形成。
三是发展养老产业，吸引更多老龄人口入住。农村青壮年劳力流出，农村家庭规模变小，让农村养老问题日益突出。一
方面，随着我区商业繁华地段等优质地段开发，吸引大批外埠老人来我区居住生活：另一方面，我们坚持把发展养老产业作为壮大现代服务业的重要一环，持续加以推进，目前形成较好的产业基础，特别是打造的中高端养老产业群初具规模。目前，全区民办养老机构28家，吸引一大批周边郊县及外埠老人入住。
四是推进城乡融合，促进近郊农民就地进城。我区现有行
政村4个、农村实业公司5家，农业体量较小，城乡相连、近郊为主。近年来，我们以实施城乡结合部棚户区改造为着力点，推动城乡一体化，推进城市农村融合发展，让近郊农民就地进城。目前，农民进入城市小区居住，加快了农村城市化进程，带动了房地产行业及商贸服务等业态发展。
二、存在的主要问题
一是就业吸引力不够。外来人口进入我区，首先需要生产生活。从目前我区提供的就业岗位看，多局限于餐饮、商贸、物流等行业，工资待遇低，对有就业需求的外来人口
缺乏有效吸引力。
二是优质教育资源不充分，教育网点布局不合理。我区现有小学12所、初中4所、高中1所，义务教育在校生2.2万人。由于中学数量少，大校额迟迟难以化解；加之城市现代化进程加快，原有教育网点布局已经跟不上发展需求，有的区域缺少学校，导致附近小学已临近2000名学额，生源严重饱和；再如，这几年片区人口急速增长，尽管新建了中学和小学，也难以完全消化和容纳当地生源，急需布局增建新学校。
三是房地产开发条件受限。目前，我区沿湖房地产“黄金”地段基本开发完毕，过去高端房地产对外来人口吸引力减弱。
四是城乡二元结构矛盾较突出。土地征收后，只有保留农村户籍才可享受村集体经营财产性收益、国家粮食补贴、土地流转租金、退耕还林补贴等。在城镇化进程中，农民进城落户意愿不强，农村地区引流难度大。
五是社会福利政策存在缺位。受现行政策限制，外来人口在看病就医、城市低保、养老保险等方面存在制约，政策配套不够。
三、下一步建议
在推动人口城市化上，继续加大探索和改革力度。通过大
力抓产业上项目，提供更多更好的就业岗位，特别是在创造收入更多、待遇更好的就业岗位上下功夫；完善城市功能，在优化社会服务、提供更丰富更均衡的教育资源等方面形成突破；出台更多政策措施，努力打破城乡二元壁垒；完善相关配套政策保障，对外来人口一视同仁，享受同等公共服务，等等。
区政府应对人口流失座谈会发言4
按照会议安排，现将有关情况汇报如下：
一、基本情况
第七次全国人口普查，我区人口城市化率92.9%。对比第六次全国人口普查数据，我区常住人口减少18.2%，其中流入市内其他县区约30%、流入省内其他地市约10%、流入、省市约60%。从年龄结构看，60岁及以上人口占总人口28.92%，比2010年增长了36.7%，整体看，人口流失较为严重，老龄化问题加剧。
二、问题产生的原因
一是全国城镇化建设进程远未结束，农村人口进县城、城乡人口往南奔远未停止。二是产业吸附力不强，市场环境、就业机会、薪酬待遇、就业业态等与先进地区存在差距。三是居住环境不优，老城区基础设施老旧，缺绿少景，缺少文化元素；新小区供给不均衡。四是外部政策驱动，有国家层面的自贸区，也有各地的人才政策、落户政策。五是生活品质不高，年轻人走得多、回不来、不愿生，导致老年人口比重持续加大。
三、意见建议
一个地方要想引人留人，关键是三要素，一靠宜业、二靠
宜居、三靠文化。
（一）抓宜业。一是我市是以传统装备制造业为主的工业体系，要想发展生存必须拓展新板块，实现老树发新枝。二是挖好装备制造业的潜，实现存量裂变，是老工业基地振兴的底气；挖好现代化大农业的潜，分享农业红利，全市就大有发展。三是科学调查市区两级事权，最大程度分享中省政策红利，把城区产业干起来，激发区域活力。四是我市城市人口增加的主要来源在农村农民，发挥主城区有工有农、有城有乡的资源优势，发展都市农业，能为农民进城打造更合适的岗位，便于
留住人。五是营商环境不仅在于优，优是普遍的，更在于特，特才是独有的。我们就是要把营商环境的特殊优势做足、做大、做强，发展自己。
（二）抓宜居。一是发展城市交通，看是否具备条件，建设一个相对完整的城市大外环，外环往往是一个城市骨架是否
拉开的标志；财力探头，最短时间解决城市道路内网欠账，尽快改变城市次干道交通面貌。二是做优居住环境，提高老旧小区改造标准，增加文化元素改造中优化环境，留住乡愁，做到工业城市生态最美、生态城市工业最强；肯于牺牲地价，选择优势区域，兴建城市综合体，解决新小区供给不均衡问题，这是宜居留人的关键。在这一点上我区有后发优势、有市场，这项工作上市里有统筹，该到释放优势的时候了；我市老城区比重太大，必须通过绿化美化改造，实现旧貌换新颜，才能变样。
三是做全省全国最实的网格，让群众生活更安心、更舒心、更
便捷，这一点我们有充分的信心。四是发展康养产业，打造北方康养第一区，建好华凯旅居康养项目，发挥资源优势把养老产业做大做强，这既是服务老龄化的事业，也是引人留人的产
业。
（三）抓文化。一是重振冰雪文化雄风、传承弘扬关东文
化、挖掘整理工业文化、开发利用湿地文化。二是教育引人首先看高中，高中好人们才认为整体教育真的好，实验、一中等举全市之力也要抓好。三是医疗引人关键看三甲，群众认为三甲医院好才是医疗真的好。四是投入人力、精力，把烧烤产业做起来。引进投资主体，弥补我市优质酒店不足。
未来我市人口城市化，我区应该是一个思考的重点。一是产业有基础，未来产业会更好。二是发展有空间，有工有农、
有城有乡、有生态，有用地承载。三是外来人口有习惯，现在我们17所学校中异地来就卖的学生占了一半，阶段性外来人口约占总人口的10%。
自然资源局应对人口流失座谈会发言
按照要求，市规委办专门组织进行了研究，现将规委办的建议向市委汇报如下：
一、规划策略
（一）城市性质和主要职能
城市性质：国家重要的现代制造业基地，全国生态文化旅游名城。
主要职能：区域交通枢纽城市，国家历史文化名城，绿色有机食品基地，区域服务业中心城市，全国知名的康养目的地，原料药基地，区域现代物流枢纽城市，新能源基地，区域消费中心城市，旅游枢纽城市。
城市综合竞争力的提升主要是通过“六区一体化区域”快速发展才能实现。人口规模是重要的总量指标之一。应提升城市的核心能级，加快六区一体化发展，增强城市承载力，提升城市发展质量。
（二）六区产业一体化
共建现代产业体系，提升现代农业发展水平，协同打造国际先进制造业基地，合力发展现代服务业，共同培育产业发展
新动能。提升中心城市产业能级，发挥地标型产业引领作用，
增强服务带动能力，有序引导传统产业功能升级与疏解。推动产业分工协作发展，协同推进六区经济示范区建设，提升发展其下辖整合或托管园区。
以产业聚人，推动经济高质量发展，用产业岗位吸引人
，让人“留得下”。统筹考虑全市产业发展，依托现有产业基础，按照专业化、差异化、错位发展思路，重点发展装备制造业，做大做强绿色食品产业，发展化工、冶金、建材加工等产业，积极培育新能源、新材料和生物医药产业，大力发展物流、旅游、服务外包、金融等现代服务业，壮大生态绿色、观光休闲和现代化农业。进一步明确各区产业发展定位。
（三）六区交通一体化
1.分离城市对外交通与六区之间的交通将对外交通流引向外环路，减少对外交通与六区间交通的
相互干扰。
2.增加六区之间的快速联系通道提档升级公路，新建两条区域快速路，实现每个城区均有
两条以上对外区域通道。
3.完善铁路高速客运和普铁客货联系升级铁路系统，建立高铁联系。
4.铁路枢纽升级普速线路沿线县（市）对外轨道交通大提速，扩建东广场，
配套干线公交场站，提高客运服务水平。
5.打通铁路两侧联系通道利用现有跨线桥，完善东南片区路网，形成城市环线；将
路径向东延伸，形成贯穿铁路东西，包括主要节点的城市主干
道。
6.优先发展以快速公交为主体的公共交通，提高交的出行
分担率
组团间实现BRT等大运量、快速度的公交系统；建立科学合理的无缝衔接零距离换乘交通枢纽。
7.完善城乡公交系统建设打破行政界限
和城乡二元结构，城乡公交一体化运作。六
区主城区规划公交枢纽站，建立城乡居民零距离公交换乘体系。
（四）六区公共服务设施一体化
推动公共服务高品质建设，用宜居环境留住人，让人“过得好”。依据不同等级设施服务范围的不同，形成分级的公共服务体系，完善公共设施体系建设。
1.教育设施：以教育聚人组建教育集团，搭建一体化教育平台。整合职业教育资源，
推进合作式发展模式，错位发展特色专业；结合产业发展需要，科学设置职教专业实现职教水平整体提高。推进中心城区大校区、小学区改革，以及优秀校长、教师灵活流动的制度机制建设，鼓励优质民办教育机构向新增城镇建设用地集中区重点布
局，补充公办基础教育不足，实现优势教育资源均衡配置。
2.文化设施：以文化聚人搭建上下级共建、跨区域共享的文体服务体系。以市级设
施同类聚集、区级及以下设施多类聚集的布局思路，突出中心城区的引领作用，规划形成二个市级文化中心和二个市级体育中心。
3.医疗设施：以医疗聚人以市第一医院为核心，以中医医院，第一医院医学院附属
医院等三甲医院为重点，加强重点学科建设，提升医疗水平；并结合疫情防控常态化的要求，预留一定比例的医疗用地。完善市级三甲医院和区级及以下基层医疗服务设施布局。构建医疗服务核心。结合未来人口预测，规划在新增建设用地集中区新建一处综合医院。
开展医联体深度合作。通过优秀医生轮流坐诊的方式，实
现优良医疗资源灵活流动，推进医疗资源均衡配置。落实城乡医保社保异地结算为居民的医疗、保险等公共服务共建共享提供保障。
4．养老设施：以康养聚人依据老年人体能的不同情况，建立“家庭养老一社区养老
一机构养老”的全龄段养老服务体系。规划中心城区建设1所大型综合性养老示范区，1所市级失能失智老年人护养院。建立养老信息服务平台，引入社会养老服务，满足居家老人多样化
需求。
（五）六区公共管理一体化
推动社会治理高效能提升，用需求导向聚集人，让人“想进来”。虽然国家已全面取消城区常住人口300万以下城市的落户限制，但是当前阻碍农业转移人口市民化的关键因素已不仅是“进不来”的问题，还有农民“不想进”的问题。根本原因在于城市户口对部分农民缺乏吸引力。与农村补贴政策都是普惠性相比，城市的福利和权益是针对特殊群体的，大部分农业转移人口被排除在外。固化进城农民的土地矛包经营权、宅基地使用权和集体收入分配权，去除农民的顾虑。建立以居住证市民化为核心的人口理机制，推动常住人口享有同等基本公共服务和社会保障，促进农业流动人口进城安居。
《中共中央“十四五”规划建议》指出有效增保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，择索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给”。鼓励存量商办房源转为租赁住房，城市更新改造过程中将部分普通商品住宅改造公租房等措施，为包括农业转移人口在内的低收入群体提供可负担的住房，对于人口集聚具有较大的“拉力”。
二、规划思考
新型城镇化将更加注重满足人们对自身素质提升、美好人居环境、公平包容社会的需求，提高新市民又城市生活的归属
感和认同感。实现更高层次的“以人核心的新型城镇化”，是
不被标签化的“每个人”都能在更加包容的城市中有尊严地活着，使城市发展成“惠及全民”。要在尊重农民意愿的基础上，以人的求为导向增强城市吸引力，以基本公共服务均等化为抓手，引导农民自愿进入城市。
在政策制定上，建议增加人才引进的包容度，不以学历作为准入标准，应更看重三代，因为城市的活力取决于人口的低龄化和后代的受教育水平，为城市人口提供充足的高素质劳动力的后备军。
教育局应对人口流失座谈会发言
教育在现代化中具有基础性、先导性、全局性作用。伴着人口城市化进程，对学校布局与建设、办学模式与管理方式、教师队伍与教育质量、民办教育支持与规范管理等提出了明确要求。教育必须围绕提高城区吸附人口能力，办好更加公平更有质量的教育，不断满足人们日益增长的接受优质教育的需求。
一、外来人员子女就学支持政策
出台中小学招生工作意见，完善以“居住证”为主要依据的随迁子女义务教育入学政策和相关政策保障机制。五年来，为1.2万名外来务工人员女子解决就学问题，优化了教育发展环境。一是建立义务教育入学同城待遇政策保障机制。凡持有我市居住证的人员或在我市有合法职业、合法稳定住所（含租赁）的务工人员其随迁子女入学与当地居民子女同等待遇，实现“学校划片招生，生源就近入学”全覆盖。二是建立高中入
学政策保障制。在我市初中就读，不分省内外户籍均可报考当
地省重点高中指令性计划；在初中就读1年及以上的，享受重点高中配额录取政策。三是建立中职入学政策保障机制。凡外来人员子女就学，享受当地子女入中职的一切政策。四是建立
高端紧缺人才子女就学政策保障机制。凡符合市委、市政府的
高端紧缺人才，其子女就学义务教育可就近就便（择校）。五是建立“五零承诺”公平同等待遇政策保障机制。着力构建阳光招生、均衡分班、科学排座、民主选干、公开评优“五大机制”，实现上学不求人。通过上述措施，确保所有外来人员子
女就学应收尽收、应学尽学，让所有孩子在教育公平的阳光雨露下共同成长进步。
二、民办教育支持与规范政策
全市现有民办院校和幼儿园722所，其中幼儿园707所、义务教育学校2所、普通高中4所、中职学校7所、高职院校2所。（1）幼儿园问题与对策。问题：一是幼儿园学位不足；二是公办幼儿园占比不高；三是小区配建幼儿园还需加强。对策：一是积极引进社会力量办民办园，增加普惠性学位数；二是加大小区配建整改，并办成公办园，增加优质高端、普惠性幼儿园。（2）普通高中问题与对策。问题：一是公办+民办有空学位；二是国家普职比政策5:5，普通高中招生数量未来不会有增长空间；三是招生政策发生变化，公民同招，不得跨区域招生。对策：建议定位在积极引进优质高端民办普1高中，让更多优质资源落户我市，增强教育吸附能力，吸引周边省市学生来我市就读。（3）支持与规范相关政策。要进一步落实《国务
院关于鼓励社会力量办教育促进民办教育健康发展的若干意见》和
《省政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的
实施意见》。在支持政策上：对于非营利性民力学校，可以参
照同级同类公办学校在生均经费补助、税收优惠、用地优惠、信贷优惠等方面给予适当扶持在规范管理政策上：坚持公民间招，一视同仁，不许跨区域招生；坚持年检和报告制度，健全日常监管机制：对办学水平和教育质量进行评估，并向社会公
开。
三、创新推进办学模式改革
按照优质均衡发展要求，借鉴先进地区办学模式改革做法与经验，结合我市实际，通过多方调研论证，制定了《关于城区一体化学区制改革工作实施方案》。全面实行名校办分校集团化办学模式，探索大校区小学区，就近入学、一体化管理方式。统一集团内各校名称，校区均按所在地域冠名为“某某学校某某校区”。主要采取“名校+新校区”、“名校普通校区”两种集团化办学模式，旨在加强学校标准化建设，优化教育资源配置，全面提高教育质量，科学合理选配教师，促进教育优质均衡发展，为教育公共服务均等化打下坚实基础。计划从2022年开始实施，到2025年全市中心城区打造中小学名校办分校集团化学校由原来的78所减至25所，共建设58个校区（新建5个、整合28个、巩固25个），义务教育优质教育资源覆盖面达100%。
根据当前学校实际，采取以下五种推进策略。（1）名校在异地新建校区，直接实行一体化学校管理体制机制。（2）名校
托管或者一步整合到位的薄弱学校。在对教学、德育、艺体、
劳动教育等学生管理，教师培训、教研活动等教师规范统一管理基础上，将在教育理念、管理制度、教师培养、教育资源配
置、学校文化建设等5个方面逐步进行深度融合，直至形成一体化学校管理体制机制。（3）名校带动普通学校，可采取三步走办法。先在教学计划、数学进度、教学内容、教学活动、教学评价、教研活动、学生主题德育活动、艺体特长培养活动等9个方面重大活动上实行统一管理，然后在优质特色课程资源、优质课堂教学资源、教科研成果资源、教师配置、评价考评、表彰奖励，学生素质评价、日常行为管理等8个方面统一管理，最后在教育理念、管理制度、校园文化3个方面深度融合统一管理。（4）强化教师队伍建设。深化校长职级制改革，推进“县管校聘”改革，区域内统筹管理校长资源、名师资源，发挥名校长联盟、名校长工作坊、鹤城名校长讲学堂，名师工作室、
22大学教研中心作用，全面提高校长和教师的职业素养和专业化水平。（5）开展阶段性评估优化。发挥评价的导向、激励、约束作用，对办学模式改革进行阶段性评估，不断优化教育资源配量，及时总结固化现有的好经验好做法，迅速帮助弱校、新校提升教学质量。
几点建议：
（一）建议政府落实教育优先发展地位。在经济社会发展大背景下，具体做到“四个优先”，即优先把教育纳入“十四
五”规划纲要和年度计划，优先保证学校与城市规划同步并适
度超前，优先划拨教育经费，优先保证教师招聘。
（二）建议实行教育用地联审联批制度。新建配套学校建设方案，相关部门应征得同级教育行政部门同意。地方政府要实施“交钥匙”工程，确保配套学校建设与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用。
（三）建议楼盘开发时不宜与学区挂钩。一则避免楼盘
炒作，二则楼盘开发时入住人数、适龄儿童数等尚不确定性，易造成学区划分的不准确性。只有楼进入住后，根据入住人数、适龄儿童数等再确定学区为妥。
（四）建议加大优质均衡发展推进力度。学生家长择校择班，很大程度上是择师，根源在于教育质量不高，校际差距大，难以满足学生家长接受更加公平更有质量的教育需求。为此，建议加大优质均衡推进力度，特别是从提高校长和教师的素质入手，引进、培养、留住、用好人才。
人社局应对人口流失座谈会发言
根据通知要求，我局结合自身工作职能，在推进人口城市化、城镇化方面积极研究探索。人口城市化、城镇化来源主要体现在三个群体：返乡就业大学生、进城务工农民工和外来流动人口。因此，我局以三个群体为主体，围绕提高城区吸附人口能力、推动外来人口享受本地居民生活待遇等方面，提出政策性建议如下：
一、在吸引大学生返乡就业方面
2019以来，全面推进大学生“千人计划”的实施，全市共吸引2.2万名大学生返乡就业创业，成效显著。今年“千人计划”目标是超过万人。1-5月，有4940名大学生返乡来齐就业。完成全年目标，下一步的重点是企业吸纳和扶持创业，需要加大政策措施的落实和创新力度。
（一）鼓励企业吸纳就业。
通过继续落实稳岗返还、就业奖补、社保补贴下放职称评审权等系列激励政策，支持企业抓住高质量发展的有利时机，更多地开发适合大学生就业的工作岗位，吸引大学生到企业就业。研究探索将企业就业见习人员纳入工伤保险范围，打消企
业因怕出现工伤而不愿意接吸就业见习的顾虑，提高就业见
习
补贴标准，促进企业更多吸纳就业见习人员。出台大学生实习实训补助政策，对来我市机关和企事业单位实习实训的高校毕业年度学生，给予每人不低于1000元/月生活补贴。
（二）落实政策扶持创业。
继续推进实施创业担保贷款、创业奖补、创业补贴等政策，引导和支持大学生自主创业。将政策措施扩展到新业态、新商业模式，扶持大学生通过共享经济、平台经济实现就业创业。
二、在促进农民工进城务工方面
人口城市化的“重头戏”是解决好农业转移人口市民化的问题。农民工市民化，表面上是户籍问题，深层次上是就业和保障问题，因为稳定就业是农民工市民化的基础、前提。建议市政府出台《加快推进农业转移人口市民化的实施意见》，从户籍制度改革、促进就业创业以及养老，医疗、住房、土地、子女入学等保障方面制定政策措施和设定目标时限。
一是紧紧抓住市委，市政府壮大装备制造、农产品精深加
工两大产业集群，引导农产品加工、仓储、物流等二三产业向中心城区、县城、小城镇、工业园区集中，加快发展建筑业、家政服务业、电子商务、生物技术、数字经济、商贸流通等新兴产业的有利时机，吸纳本地或周过地区的农民工进城务工，带动更多的农业转移人口落户城区。
二是大力发展职业教育特别是技工教育，深化“人教岗”
一体化技能人才开发体系建设。加强农村“两后生”劳动预备
制培训和职业（技工）教育，全面实施订单式培养，大力培养新型产业工人，使农村青年实现由农民到工人的身份转变
。强化技工院校的内涵建设，通过扩大在校生规模达到人口聚集效
应。
三是完善“人训岗”一体化的劳务开发体系，尽快形成规
模化的劳务产业。建立农村劳动力资源数据库，全面掌握农村劳动力状况，有效开展职业技能培训。培育发展劳务服务企业，提高企业劳务用工组织化程度。
四是解决广大农民工社会保障问题。老有所养，是解决农
民工留居城市后顾之忧的重要内容。首先要解决参保问题，然后才是提高参保水平和待遇标准的问题。重点是：进一步完善城乡居民基本养老保险和企业职工养老保险贯通政策，加快构建有利于人口流动、城乡一体的养老保障体系，促进农业转移人口有序流动五是努力营造公平的就业环境，积极构建和谐的劳动关系，全面提升农民工的就业质量，保障农民工的劳动权益，打好农民工市民化的经济基础。
三、在推动外来人口本地化方面
将外来人口纳入我市人口城市化进程，让他们真正进得来、留得住、能融入，也是摆在我们面前需要解决的问题。
一是通过提供免费职业介绍、免费就业对接、纳入就业援
助等举措，帮助外来人口稳定就业，并根据本地产业发展需要
和外来人员文化水平，开展有针对性的就业技能培训。
二是保障外来人口参加社保的权利。将在我市从事新业态、灵活就业的外来人员纳入企业职工养老保险范围，简化外来人员参保流程。
三是健全劳动争议预防、调解、处理体系，有效预防、减少和妥善处理劳动争议案件。开通外来人员劳动维权“绿色通道”，方便流动人口维护合法权益。
卫健委应对人口流失座谈会发言
按照市委要求，现从以下三个方面汇报城市化人口相关工
作。
一、提高医疗服务能力，为城市化人口提供较好的医疗保障
我市卫生资源富集，是区城医疗中心。截至2020年末，全
市共有各类医疗机构2735个，年门急诊患者数1400余万人次，
出院患者70余万人次。我们主要做了几个方面的工作：1.打造市级医疗服务中心。发挥市第一医院等三甲医院龙头作用，打造成我省教学、临床、科研基地，恶性肿瘤等疑难杂症在本市能得到救治。2.加强专科医院和专科建设。加强肿瘤、妇产、结核、精神卫生、传染病防治、骨伤、烧伤、中医儿科、中医肛肠等专科医院和专科建设，提升专科专病救治能力。引导社会资本按资建设高水平的专科医院，规划到2025年，我市新设置儿童医院等高水平专科医院。3.大力发展中医。发挥市中医院的龙头作用，通过省区域医疗中心建设，较大幅度提高中医
院诊疗水平。以“名院、名科、名医”为重点，建设中医医疗服务网络，发挥中医药在预防、保健等方面的特色优势，提高
中医药服务水平。4.加强院前急救体系建设。2021年底建成市
急救中心调度指挥平台，统一调度指挥全市急救车辆通过视频信息传输系统，实时掌握全市急救车辆的运行状态和车内急救情况，达到院前急救与院内急诊信息共享，提高全市急救成功率。5.为高层次人才提供医疗保障。按照市委、市政府引进人才的相关政策，卫健部门提供全面高质量医疗服务，解除引进人才的后顾之忧。
二、全面开展生育服务，提高生育率
经了解，国家放开三孩政策预计7月底前出台，随之对《人口法》进行部分调整。在国家下发政策后，我省会及时下发并执行三孩政策，在国家、省没有下发三孩生育政策之前，两孩生育政策保持不变。我市新出生人口总体呈现下降趋势。自2016年全面放开两孩政策后，二孩在占新生儿比例由27%提高到32%左右，没有大幅度增加出生人口，预计三孩政策对出生人口影响比二孩要小。我们主要做了几个方面的工作：1.做好优生优
育全程服务。为生育妇女提供优生优育健康检查、住院分娩、
儿童接种、儿童就医等服务，实施免费新生儿疾病筛查等妇幼公共卫生项目。2发展辅助生殖中心。按照省规划，我市可设立一个生殖中心，目前市第一医院取得了辅助生殖中心许可证。市第一医院辅助生殖中心，实施辅助生殖技术例数600余例，呈现连年攀升趋势。3.加快推动普惠托育机构建设。我市第一批4家普惠托育试点单位，已经建成1家，其余2021年底前建
成，能够提供480个普惠性托位。2021年又申报了六家普惠托
育试点单位，增加590个托位，目前等待国家和省发改委审核批复。
三、推动公共卫生服务均等化，为了外来人口提供优质服
务
推动基本公共卫生服务逐步均等化是公共卫生制度建设的
重要组成部分。我市符合条件的外来人口（居住半年以上的外
来人口），全部享受同样的预防接种等基本公共卫生服务。我们主要做了几个方面的工作：1.提升城市社区卫生服务能力。完善监测机制和考评机制，加快信息化建设，为辖区居民提供集医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导为一体的服务。2.提升基本公共卫生服务质量。强化和街道社区
居委会的衔接，凡是符合条件的外来人口（居住半年以上），建立居民健康档案，及时提供基本公共卫生服务，进一步扩大基本公共卫生服务覆盖面。持续做好孕产妇、儿童、老年人、慢性病患者、流动儿童预防接种等重点人群健康管理。加快推进信息化建设，提高基本公共卫生服务项目的管理和服务效率。
公安局应对人口流失座谈会发言
为加快我市经济发展，促进人口城市化，市公安局深化落实户籍制度改革，不断降低落户门槛，放宽进城落户限制，推动我市乡村人口进城落户，现将具体工作情况汇报如下：
一、工作情况
（一）取消性质划分，降低居民进城落户门槛。我市在全省范围内率先开展户籍制度改革，取消户口性质划分，打破城乡分割的户籍管理“二元结构”，建立城乡统一的“一元结构”户口管理制度。户籍制度改革实施后，结合我市发展情况，不断降低落户门槛，取消了购房面积、纳税时限等多项落户限制，并调整增设了求学落户、人才落户、务工落户、投资落户等户籍政策，相比省肉其他地市，我市落户门槛最低。
（二）放宽落户限制，推动非户籍人员来齐落户。为进一步促进我市经济发展，根据省公安厅工作要求，全面放开城区落户限制，只要在城区有合法稳定住房（含租赁），本人有落
户意厚的非户籍人口及我市乡村人口，即可在居住地申请落户，真正建立起以实际居住为基础的户口登记管理制度。
（三）加快农业人口转移，促进有条件的乡村居民进城落
户。为进一步深化户籍制度改革，我市城镇地区放开对举家迁
徙在城镇（区）生活的农业转移人口、有能力在城镇稳定就
业生活的新生代农民工、农村参军复员军人的落户限制，本人提出申请即可凭相关证明办理落户。在居住地有住房（含租赁）的落房屋所在地，没有住房的落派出所社区集体户口。
二、存在问题
乡村居民进城落户意愿不强。随着新农村建设的逐步深入，国家持续出台支农惠农扶农政策，乡村居民福利待遇不断提高，乡村居民担心因户口迁出失去“三权”带来的相关利益，导致乡村居民落户城镇的意愿不强，甚至部分已经进城落户的居民，又想将户口迂回乡村。
三、下步打算
（一）加强政策宣传。进一步推进户籍窗口规范化建设，不断提升户籍管理效能和服务水平。进一步加大户籍政策宣传力度，让群众充分了解、全面熟悉我市户口登记便民服务举措，推动非户籍人员来我市落户和有条件的乡村居民向城镇转移。
（二）严格户籍管理。认真贯彻落实户籍制度改革具体措施，按照政策要求，严格审批乡村地区迁入户口，严禁借户籍制度改革或以取消户口性质为由将城镇户口迁往乡村，防止出现“返乡回流”。
（三）加强实住人口管理。公安机关将进一步加强城区实住人口的登记管理，在提高社会治安防控能力的同时，为政府
相关部门制定政策、完善服务管理提供准确数据支撑。
四、意见建议
（一）进一步剥离农业户口上的附加政策。建议相关部门剥离农业户口上的附加政策，缩短城乡差距，让已经从乡村走出来、在城市实际居住生活人口，想留下、留得下。
（二）进一步完善城市实有人口保障体系。建议相关部门以城市实有人口为基础，建立与实住生活相匹配的政策措施，进一步提高完善城市人口保障体系。
（三）进一步吸纳非农区域扩大城市范围。建议市委市政府将主城区周边乡村非务农人口生活区域纳入城市发展管理，加快该地区硬件设施建设，进一步扩大城市规模，提高城市容纳能力。
住建局应对人口流失座谈会发言
据统计，目前我省城镇化率约为65.61%，我市城镇化率为
53.64%，远低于全国和全省平均水平，仍有很大大发展空间。人口城市化的发展途径大致分为：城市人口自然生长、农村人口进城、大学生等外来人口引入等方式。从住建领域看，建议如下：
一、调整商品房供给侧政策，吸附人口
一是逐步扩大城区规划覆盖范围。目前，我市中心城区约有100万人口，根据现有商品房库存及去化周期情况和商品房建设计划，完全可以支持城区人口向150万人口发展。按照城市发展战略，进一步拓展城市南部发展空间，提升南城整体竞争力。基于现有品牌住宅项目，陆续打造文旅生活一体化商业模式。目前我市正在全力推进新城建设，向东正在推进跨线桥建设，向西正在推进路网建设，随着基础设施逐步完善，房地产开发力度将进一步加大。
二是改善商品房供给品质。扩大外地人员需求供给，吸引外地人员来我市购房、就业、安家。充分利用我市地域优势，在区域范围内经济、教育、医疗、交通优势明显，区辐射范围
较大。根据2020年和2021年第一季度统计，本省其他地市购
房占10%，外省占10%，外省和本省其他地市还有一定的
购买潜力。
三是充分利用我市优质生态资源和宜居环境。大力推进康
养地产和避暑、旅游、冰雪等地产产品开发，并积极推进连通工程、沿江景观带开发建设等城市“双修”工程，充分彰显我市生态特色，增强城市魅力和吸引力，吸引到我市“候鸟式”生活，以此吸引和留住人口，为城镇化提供支撑。
四是加强商品房建设供应比例控制。特别是市场热点区域，
加大中小户型、中低价位的新建普通商品住房供应比例，拉动城镇化水平建设小户型刚需房。支持改善性需求家庭购买住房，依托“三孩”政策推广四室户型建设。坚持“房住不炒”，重点防止过度炒作学区房，确保新建商品住房价格和二手住房价格涨幅控制在合理区间。
二、完善住房保障政策，引入人口
一是制定农民进城购房优惠政策，吸引农业人口及农民工进城购房。研究探索住房公积金覆盖范围，支持农民进城买房，与城镇居民享受同等的公积金提取和贷款待遇，降低农民进城买房压力。在地方财政允许的情况下，给予农民进城买房一定
的财政补贴，增加农民进城买房定居的吸引力；对自愿退出宅基地的农民可给予一次性补偿，如不想退出的，在办理城镇户口后可保留宅基地，享有宅基地使用权，符合条件的可继续享
受农村家庭土地承包经营权等惠农政策。建议政府建设限价商
品房，限地价、限房价，面对农民进城人员销售，增加农民进城吸引力，减轻农民进城定居负担。把农民进城人员及其未成年子女纳入公共租赁住房保障范围，符合条件的家庭实
施保障，缓解住房压力。
二是加快老旧小区改造，提升老旧小区品质。通过老旧小
区改造，完善小区基本功能，改善小区环境提升居民舒适度，提高二手房市场供给侧品质，促法一、二手房市场产品供需平衡，更大程度上解决刚需。
三是加大引进人才保障力度。提高人才住房和购房的优惠
力度，提高我市人才落户吸引力。在现有人才公寓、青工公寓、团购、自用用地建设职工宿舍政策的保障体制基础上，加大引进人才住房保障力度，在地方财力允许的情况下，为外来人才购房发放财政、补贴，也可在城投房源中提供限价商品房，或比照农民进城相关建议，建设限地价、限房价的限价商品房。结合公共租赁住房保障政策，将毕业未满5年的大学生纳入住房租赁补贴发放范围，降低准入门槛，实施保障。
四是加快租售并举、租购同权。赋予符合条件的承租人子
女享有就近入学等公共服务权益，保障租贴同权。允许将商业用房等改造成租赁住房，改建后的住房，其土地使用年限不变，调整后用水、用电、用气价格按照居民标准执行。建议将政府持有房产改建为租赁住房，一方面降低外来人口住房压力，一
方面化解库存压力。
三、发挥行业特点，留住人口
一是提高城市基础设施综合城镇能力。借助当前推进“两新一重”，实施城市更新行动，改善城市承载人口的品质。加快完善城市道路、管网等基础设施，不断提升城市形象，加快跨线桥建设速度，打通城市通道，进一步促进城市发展。立足城市当前发展需要，充分考虑长远发展要求，确保基础设施建设与经济发展、城市发展同步推进，不断提升城市
建设和群众生活的质量，打造一个宜居宣业的良好人居环境。
二是培育、支持、发展我市房地产开发和建筑企业做大做强。培养本地施工队伍和劳务队伍，带动外来人口到我市就业。
推进劳务用工制度改革。降低准入门槛，取消劳务分包资质限制，引导劳务企业向专业作业企业转型，推动发展一批木工、电工、砌筑工、钢筋制作等以作业为主的专业作业企业，形成更加细分稳定的劳务用工岗位，从而确保其稳定居住，融入城
市。
三是加强舆论宣传，树立良好的舆论导向和氛围。注重城
市宣传，联合多方主体，针对城市品牌进行宣传，通过提高城市影响力，拉动多种类型人群入住，拉动人口聚集。
提升人口竞争力的政策创新研究
人口竞争力是指在一定时间、空间和经济社会发展水平下，人口的可持续发展能力及对区域经济社会发展产生正面影响的竞争优势。主要包括人口规模竞争力、人口效能竞争力及人口环境竞争力等三个方面。“十三五”期间，我市常住人口快速增长，人口竞争力显著提升。“十四五”时期，要紧扣高质量发展要求，主动提升人口竞争力战略地位，坚持人口规模扩张与质量提升并重，推动人口发展与城市转型升级高度契合。
“十四五”时期人口竞争力基础作用更为重要
人口竞争力战略地位更加突出。人是生产力中最活跃的因素，是城市发展的最根本动力，人的需求的全面升级倒逼城市转型发展。城市之间的竞争根本上就是人口的竞争，人口吸纳能力的高低是衡量城市竞争力的重要因素。当前城市之间的竞争正逐渐向深层次拓展，由原来的资本、土地等的
资源要素竞争，逐渐演变人才集聚等的创新要素竞争，人口竞争力在城市竞争中的作用全面提升，成为未来城市发展的主导因素。“十四五”时期，要全面提升城市竞争力，必须把人口竞争力摆在更加重要的战略地位。
城市间人口规模扩张竞争持续加剧。提高人口竞争力仅仅
依靠规模扩张已不可持续，未来沿海城市必须从增量扩张为主向增量扩张与质量提升并重转变。“十三五”时期，人口净流入数量逐年增加，根据最新全国《人口与劳动绿皮书》预测，“十四五”时期劳动年龄人口将减少3000万人，流动人口规模会以每年300万的速度递减，流动人口迁入中心由东部向中西部转移。可见，“十四五”时期城市间人口吸纳的竞争进一步加剧，在增强人口落户吸引力的同时，更要提高人口素质。
人口竞争力更加依赖于人口质量提升。“十四五”时期，
产业将进入全面转型升级新阶段，高素质、高学历人才需求将持续保持高位，存量劳动力中高学历人口占比偏低，人才需求的问题将更加突出。根据相关部门提供数据显示，2018年流动人口中劳动年龄人口（16周岁以上）有近400万人，其中，初中及以下文化程度人口占81.77%，总量近328万人。因此，迫切需要存量素质与引进质量两者并重，提升人口技能学历，才能进一步提升人口竞争力。
“十四五”时期提升人口竞争力的基本思路
深入学习贯彻***新时代中国特色社会主义思想，抓住“十四五”人口竞争深度转型重要窗口期，以全面提升人口竞争力为统领，以打造人才集聚高地为主线，更加注重人的全面发展，更加注重人口与经济社会高质量发展相适应，更加注重人口工作体制机制创新，着力实施“三优、两联动”策略，实
现由调控人口规模为主向由提升人口素质和扩大规模并重转
变、由人口管理为主向更加注重人口和家庭服务转变，加快形
成规模适度、结构优化、人才涌现、服务均等优质的人口发展格局，支撑城市竞争力不断提升。来自 头条号：如来写作网，QQ3231169，海量优质文字材料和PPT课件
坚持人口竞争力优先发展。把人口竞争力提升放在城市发
展的优先战略地位。树立人口竞争力是城市创新发展第一要素理念，把培育提升存量人口和引进国内外优秀人才为主体的高素质人口作为提升城市创新竞争优势的战略选择。切实把提升人口竞争力优先纳入经济社会发展中长期规划，在产业转型升级、城乡融合发展、重大平台建设等重要决策部署中，充分考虑人口竞争力因素，着力提高人的素质能力，提升宜居宜业环境品质，优化人口管理与服务，高水平提升人口竞争力，夯实区域可持续发展基础。
促进人口发展与产业升级联动。着力通过产业转型升级带
动人口素质、结构优化。深入实施国家级先进制造业集群培育工程、积极培育前沿产业、大力发展数字经济、加快传统制造业改造提升。通过产业的转型升级调整优化就业结构，带动就业人口总量扩展和素质能力提升。着力推进人口发展适应产业转型升级要求。针对产业人才供需结构性矛盾突出问题，深入实施新时期产业人才引育行动，推动实施重点产业人才引育专项，加快完善新材料、工业互联网、关键核心基础件等关键领域人才支持政策，不断提升人口质量，优化人口结构，实现产
业与人口联动升级。
促进人才引进与存量人口提升联动。大力推进人才引进量质提升，发挥企业引才主体作用，支持企业结合需求开展以人才、技术为重点的并购重组，建立完善全球引才网络平台，创新更加灵活的“柔性引才”方式，高水平建设浙江创新中心等。大规模开展存量劳动人口技能学历提升行动，积极推进职业院校内涵发展多元办学，紧扣全市产业发展需求，完善职业院
校专业动态调整机制，加快专业领域就业人员的知识更新等。
推动人口空间布局优化调整。以新型城镇化建设为抓手，合理布局生产、生活、生态等区域空间，有序推动人口在城乡、
区域之间有效配置，促进居住人口与产业人口合理布局。加快提升中心城区能级，增强中心城区的辐射带动力和人口集聚度。加大市级统筹力度，稳妥有序推进全域城区化，促进全市域城市功能整合提升，加快推进重大功能平台建设，着力破解市域发展空间散低问题，促进人口适度集聚。强化小城镇基础设施和公共服务补短板，提高产业支撑能力，有效提升服务镇区居民和周边农村能力。
推进城乡公共服务优化配置。继续推进城乡公共服务设施
提档升级，加快实施一批战略性、引领性、功能性重大民生项目，提高城乡公共服务便捷性、可及性和居民满意度。提高公共住房保障规模和水平，完善公共住房周边配套设施。统筹考虑城市空间布局、人口分布特点和学龄人口变化趋势，优化城
乡基础教育资源配置。优化整合现有医疗资源，打造品牌医疗
机构，全力引进优质医疗资源，进一步深化县域医共体建设，大力推进公共卫生防疫能力现代化建设。建立完善城市公园、森林郊游公园城乡公园体系。大力提高家庭发展能力，建立健全以社区为基础的家庭保健、科学育儿指导、养老照护等家庭发展服务体系。
提升人口竞争力的突破重点
综合来看，“十四五”时期人口竞争力发展主要面临人口供需结构性矛盾突出，科技人才、专业技术人才及高技能人才短缺等问题，需要重点突破，实施以下重点工程：
（一）实施百万劳动者技能学历提升培训工程
近年来，重视劳动者技能学历培训，不断推进技能学历提升行动，取得显著成效。但是目前仅16周岁以上流动人口中，初中及以下文化程度人数近328万，并且培训针对性、有效性不够强等问题依然突出。为全面提升劳动者就业创业能力、缓解技能人才短缺结构性矛盾、提高就业质量，实施百万劳动者技能学历提升培训工程，力争“十四五”期末低学历劳动者技能、学历都提升一个层次。
1.明确培训对象与重点。培训对象范围主要包括16-45周岁有就业创业意愿和培训需求的城乡各类劳动者，尤其是低学历中青年劳动者。农村地区的培训对象可适当放宽年龄限制，主要面向新型职业农民、创业创新新青年和从事农业生产、经
营、服务的务农农民等。加强学员遴选；推动分层分类分模块
培训；强化技能培训与学历培训相结合；提高针对性、精准性、有效性。
2.健全技能培训机制。建立以政府为主导，以中高级职业院校、技工学校、高技能人才公共实训中心、技能大师工作室、培训学校、企业培训中心等为主体，培训机构、培训职业（工种）、培训成果由市场竞争决定的培训机制。实施以学徒培养、以工代训、技能研修、创业培训、新职业培训等为主要培训方式的分类培训计划。鼓励支持农村地区依托全国农业科教云平台和云山智农APP开展在线学习、在线服务和在线考核。
3.完善培训补贴政策。强化各地培训项目和资金的统筹管理、资源整合。补贴范围由职业资格目录内的职业（工种）扩展到具有国家职业标准和企业岗位规范的所有技能类职业（工种）。对于实际培训费用支出高于规定的企业，给予一定比例的激励性补贴。推广免费职业技能培训券，劳动者凭培训券可在本地公布的培训机构清单内自主选定培训机构，
自愿选学职业（工种）。
（二）实施优质基础教育拓展工程
基础教育总体呈现健康运行、高位发展良好态势。但是城乡之间、区域之间优质基础教育资源配置不均衡问题依然存在。基础教育经费投入有待进一步提高，2018年全市教育支出
223.55亿元，其中各区县（市）共支出176.59亿元，市级教育
支出46.96亿元，市级教育支出中用于基础教育的只有4.8亿
元，占比不到11%。优质基础教育资源总量不足、分布不均衡。以学前教育为例，2019年全市共有各级各类幼儿园1220所，省一级幼儿园163所，占比不到14%，与杭州近26%比例相差较大。为推进优质基础教育优质均衡发展，全面提升人口素质，营造引才、留才关键性的优质基础教育环境，建议“十四五”时期实施优质基础教育拓展工程。
1.优化城乡基础教育布局。完善人口规模与学校布局相适应的教育设施专项规划，数量可适度超前配置，并纳入国土空间规划及详细规划，严格刚性执行。加快新建或改扩建一批优质中小学及幼儿园，重点是根据《浙江省教育厅关于加强初中教育的指导意见》（浙教基〔2020〕52号）要求，大力改善薄弱初中办学条件，在城镇建设和更新中，优先保障公建配套初中学校新建或改扩建用地。强化基础教育资金投入，市级财政对基础教育的投入要实现倍增，各区县（市）教育经费支出要保持逐年稳定增长。
2.提升基础教育办学质量。充分挖掘和拓展现有基础教育名校的办学优势，通过集团化办学，新办名校分校，或向薄弱学校输出、代培优秀管理干部、学科教师，推广名校育人模式、教育教学成果等多种形式，扩大优质教育覆盖面，尤其要向教育资源薄弱的农村地区延伸覆盖。积极探索“地方国企出资
、集团发展、独立运营”的民办非营利性事业单位办学模式。积
极推进普通高中优质特色发展，赋予全市各名优高中学校更大
办学自主权，扩大名校创办向上向下延伸的自有民办学校。
3.提高教师总体素质。强化基础教育教师编制的市级统筹，优化教师区域配置。鼓励支持基础教育教师带薪攻读教育硕士学位。高级教师岗位的比例适度向基础教育学科倾斜，适当提高基础教育高级职称比例，促进基础教育教师总体素质提升。适当提高乡村教师特别是偏远山区教师生活补助及交流轮岗教师交通生活补助标准等，促进城乡优秀教师均衡配置。
（三）实施市场主体增进工程
市场主体是吸纳就业人口的主体力量，也是提升就业人口质量的重要力量。截至2019年，市场主体总量首次突破100万户，达到了101.89万户，企业数量占比40.8%。但与杭州129.8万户，企业数量占比超45.1%；南京141.95万户，企业数量占比49.1%相比较，总量和质量还有一定差距。以上市公司为代表的龙头企业总量和总市值差距较大。为充分发挥龙头企业、创业母体和市场主体吸纳就业人口、优化人口结构的作用，建议“十四五”时期实施市场主体增进工程。
1.大力引培创新创业人才。创新创业人才是增进市场主体的关键力量。应加快人才创新中心二期建设，集聚一批科创孵化机构、科创基金等创业创新要素，加强与财务、商标注册、知识产权等领域的服务机构合作，为高层次创新创业人才提供专业化、低成本服务。积极落实赋予高校院所、产业技术研究
院等科研机构更大人才引进认定自主权，促进其成为引培创新
创业人才的高地。强化人才住房保障，适当提高城市更新项目中人才住房、保障性住房配建比例。
2.精准引育产业大项目。产业大项目是优化市场主体结构的重要举措。应围绕先进制造业集群培育、新兴前沿产业布局
和数字经济等重点产业及产业链，持续引育建设一批创新能力强、投资规模大、产业层次高、带动潜力足的旗舰型产业级龙头企业。积极通过资本运营、战略合作和业务重组等方式引进高科技“独角兽”企业、互联网企业、高成长创新型企业等总部企业。吸引跨国公司、大型央企和实力民企设立区域性总部，引进跨国企业的销售中心、结算中心、研发中心等功能机构。
3.优化小微企业营商环境。加快改造提升低效用地，积极推进小微企业园建设，促进小微企业集聚发展。适当延长水、电、气价格优惠政策执行期限。深化普惠金融信用信息平台建设，采集更多小微企业的经营、纳税、司法等信息，支持银行拓展小微企业首贷户。深入推进省企业服务综合平台、“企业码”、惠企政策“直通车”、市8718等线上平台的互联互通和服务集成，推动企业诉求和政策兑现协同办理，打造政策查询、推送、宣传和兑现流程闭环。
把性别红利转化为人口红利和人才红利
5月11日，国家统计局公布了第七次人口普查数据，全国人口共计141,178万人，其中男性比女性多3,490万，总人口性别比为105.07，由于老年人口中女性多于男性，所以适婚人口中男、女性数量差异可能更高，男性的婚姻挤压非常严重，在相当长的时期内都是不容忽视的社会问题。出生性别比虽然较2010年的118.1有所下降，仍然达到111.3。重男轻女现象依然不容乐观。
与“六普”数据相比，中国每10万人中拥有大学文化程度由8930人上升到15467人。2019年教育部数据显示，在校普通本专科生中女性占比为51.72%，在校女研究生占比为50.56%。但是，在中国15-59岁的劳动力人口从2010年的70.1%下降到
2018年的64.3%的同时，由于工作—家庭冲突严重、沉重的育
儿负担和母职惩罚，女性的劳动就业率逐年下降。《中国妇女发展纲要（2011-2020）》的数据显示，在该年度全社会就业人员中，女性仅占43.7%；《2019中国女性职场现状调查报告》发现，在高层管理人员中，女性仅占18.7%；在未来一年中，男性高层管理人员升职的可能性更是高出女性13个百分点。
由上可见，女性的职场参与与教育成就正好相反，再加上
在中国劳动力人口逐年下降的同时，女性相比男性的劳动就业率也在不断下降，这给我们一个严重警醒的信号——女性人口红利和人才红利的严重浪费。上海大学计迎春教授和中国社科院郑真真教授指出，女性在职场所受到的歧视，不仅使得女性的才能得不到充分发挥，而且抑制了她们的生育意愿和育儿成本的负担能力。韩国延世大学的金惠智等人发现，职场中的性别歧视严重影响到女性的怀孕计划，而中低收入的女性更容易受到这种负面影响。
在面临“少子化”和“老龄化”双重困境的同时，我们还面临着女性人力资源被巨大浪费这一个世界性困境。比如，钱岳教授和北卡罗莱纳大学夏洛特分校的亚沃尔斯基教授的研究发现，美国女性在高中阶段的成绩和潜在领导力优势，在职场上完全消失。她们发现高中成绩最差的男生平均领导的人数也高于成绩最好的女生；而母亲的身份更加重了女性的劣势。职场中的性别歧视、传统性别观念等等可能都是女性的才能不能充分发挥，从而浪费人力资源的原因。
更严重的是，人口转型中的性别问题如果不能得到解决或者是有效缓解，可能会形成巨大的社会风险，从而对中国在2035年基本实现社会主义现代化以及在本世纪中叶建立社会主义现代化强国从而最终实现中华民族伟大复兴的伟大目标产生负面影响。
根据著名社会学家玛丽·布林顿等人的研究，性别平等意
识形态并不随着现代化的进程而向前推进，甚至会倒退，包括
家庭领域的性别平等观念。加拿大英属哥伦比亚大学的钱岳教授和李家兴博士的研究表明，随着教育程度的推进，80后、90后的女性更为追求性别平等，但是80后、90后的男性在性别平等观念上却有所退步，男女之间性别意识形态差异越来越大，远远高于他们的父辈和祖父辈。这是目前职场性别歧视严重、女性人力资源严重浪费、年轻女性恐婚恐育、性别对立经常被煽动上升为社会热点问题的一个核心根源所在。
所以，对于近几年性别议题显示出愈演愈烈的趋势，我们必须深刻认识到背后的人口学和社会学基础。我们必须严防性别问题成为中国人口转型、经济转型和社会稳定的负面因素。我们必须尽快系统、全面地着手解决中国人口转型中的性别问题，大力推进性别平等，这不但有助于提高生育率，解决出生性别比失衡，缓解几千万男性的婚姻挤压，而且可以最大限度地发挥女性的人力资源，从而通过推动性别平等，把性别红利转化为人口红利和人才红利，实现一石二鸟的功效。
荷兰著名人口专家卢茨等人提出了“低生育陷阱”这一概念，认为总和生育率跌至1.5以下，就如同落入陷阱，下降趋势很难扭转。而低于1.3更是被人口学家称为极低生育率。世界银行的数据显示，2019年日本的总和生育率下降至1.36，2019年韩国总和生育率降至当时的世界纪录的0.918。根据日本总务
省和韩国行政安全部的数据，日本和韩国分别在2008年和2020
年进入到人口负增长中。美国著名人口学家罗纳德·林德菲斯和美国东西中心高级
研究员金敏子在《低中之低的生育率：不同发达国家的差异》一书中指出日韩极低结婚率、生育率的共同原因如下：强大的家族主义和父权制的长期存在、家庭内部的性别不平等、以及传统性别家庭规范与经济发展以及现代化之间的交锋、大城市的高昂房价和激烈竞争的工作文化等。日韩在文化传统、性别
关系、工作文化以及经济崛起方面和中国有很大的共通性，这些因素对于思考中国目前的人口困境也极具借鉴作用。
为了避免步日韩之后尘，打破对于中国经济的悲观预言，我们必须从影响女性生育动机和职场歧视的制度性因素入手，突出中国女性在生育率变化和经济发展中的主体地位，将缓解女性工作—家庭冲突作为关键着眼点，尽快推进中国性别平等意识的进步，发动国家、社会、市场以及男女两性多元主体的参与，分担育儿照料负担，在鼓励女性经济参与的同时，帮助女性更好地实现自己的生育意愿，将性别红利转变为人口红利和人才红利。
澳大利亚著名人口学家彼得·麦克唐纳德犀利地指出，在低生育率的发达国家中，那些性别平等程度低的社会，其生育率反而低于性别平等程度高的社会。所以促进性别平等可能会有助于提高这些国家的生育率。东亚的日本、韩国作为世界上
少数几个生育率最低的国家同时也是性别不平等非常严重的国
家，已经开始着手通过推动性别平等，促进妇女经济参与，来解决低生育率和随之而来的老龄化问题，积累了相对丰富的经验。下面我们会先简单介绍日韩和中国台湾等地的情况，然后提出相应建议。
1．推动性别平等，思想政治工作先行
那么我们要推动性别平等，就必须根据中国男女平等基本国策的精神，从思想政治工作入手，加强性别平等教育和文化建设。具体建议如下：第一，在各种政治宣传和学习活动中，采取多种方式宣扬新时代社会主义先进的性别文化，比如在学习强国等平台中，加强性别平等的宣传。第二，举办男女平等基本国策进校活动，性别平等从娃娃抓起，作为中小学思想品德课程的核心内容，通过学生来倒逼家长在家庭和社会实践中的性别平等。第三，把宣扬新时代社会主义性别平等的内容作
为大学思政课的核心内容，大力推进大学生特别是男性大学生的性别平等观念，从而使得他们今后在职场和家庭中更加尊重女性，有效推动性别平等。
2．正视女性的工作—家庭冲突，惩罚职场性别歧视，完善
多元参与机制
二战以后，以美国为首的西方国家对发展中国家人口迅速增长产生了担忧，1972年罗马俱乐部发布《增长的极限》，把“人口爆炸”的威胁渲染到顶峰。其后在美国和联合国人口基
金会的积极支持下，众多第三世界国家推行了形形色色的计划
生育项目。东亚各地区都实施国家计划生育政策，但是随着生育率急剧下降，这些国家又陆续实施开放生育的政策，并推出相关政策缓解女性的工作—家庭冲突。如日本实施旨在扶持职业女性养育的“天使政策”，推出“父母休假法”和“新天使计划”，韩国也投入3.7万亿韩元用于帮助建设公共托儿育儿教育建设。根据2019年联合国人类发展指数，新加坡在性别平等方面亚洲排名第一。深受长期低生育率之苦，新加坡政府也采取了非常全面的积极政策，比如所得税减免、退税、育儿补贴、二胎津贴、女佣税补贴、祖父母照顾家庭税收减免等现金福利，以及儿童发展账户（CDA）和陪产等非现金福利，以帮助女性平衡工作和家庭。
我们应该采取系统全面的措施，鼓励围绕女性的工作—家庭冲突，缓解女性的育儿、养老照料负担。提倡男性平等分担目前属于女性的照料职责，平等休生育假、育儿假、家人照料假等。只有如此，我们才能真正杜绝了职场歧视的根源。同时男性平等参与家庭照料，也可以从私人家庭内部部分地分担国家的社会再生产福利支出。在此基础上，实行政府、社会、企业、男女两性，以及老人等多元主体参与社会再生产责任—育儿照料，具体而言：第一，发展各类托幼机构、特别鼓励有条
件的社区和企事业单位办托幼点。第二，鼓励男性在公私领域承担照料角色，树立男性照料者的正面形象，如男性进入幼师
行业，阳光奶爸等，鼓励男性和仍有余力的老年人参与到育儿
照料和教育中，破除女性作为唯一抚育者的刻板印象，正面引导社会上所谓男孩危机的负面论调，树立新时代社会主义两性平等的形象。第三，扩大和完善两性育儿带薪假、补助实际的育儿照料者，包括付出无偿劳动的祖父母辈。也可以参照日本的时间银行做法，存储照料者的服务时间，日后兑现，实现照料互助，爱心循环。
3．把社会性别视角系统纳入公共政策和制度建设中
在1995年北京世界妇女大会上，“社会性别主流化”被联合国确定为促进性别平等的全球策略，要求各国将社会性别平等作为一项重要的政策指引，将社会性别观点纳入社会发展各领域的主流。澳大利亚著名人口学家盖文·琼斯指出，面对低生育率和老龄化的社会，包括日韩新加坡在内的东亚各国在制定鼓励生育政策时都充分考虑性别平等，寻找协调妇女工作和家庭活动的最优解，以应对人口下降和老龄化。目前，台湾和日本的促进性别平等社会政策已经取得了较好的进展。我们可以借鉴他们引入社会性别视角、加强性别规范的公共政策的顶层设计与制度建设。
第一，在公共政策制定中，引入社会性别视角，建立有效缓解女性工作—家庭冲突的社会机制。推动妇女赋权和经济参与，发展和扶持女性经济，研究制定并落实女性平等发展和创业的制度建设与文化建设。第二，在制定、调整、完善和评价
与生育相关的公共政策时，应当避免仅仅关注人口指标，综合
考虑人口、性别、社会、经济之间的全面协调发展关系。第三，制定包容性的生育政策与法律，完善生育友好型和宽容型社会建设。降低对单身人群的生育技术障碍，比如放松对于体外
受精、试管婴儿等生育辅助技术的限制。第四，制定反歧视法，有效遏制企业的性别歧视行为。第五，倡导性别友好型企业的发展，为企业性别友好打分，打造性别友好企业排行榜，通过社会舆论和市场对企业进行奖惩。
四大城市群10年人口变迁
随着第七次人口普查数据公布，一份更真实、清晰、完整的中国人口分布版图浮现。
我国已迈入城市群时代，考察人口流向及空间结构特征，对透视区域发展潜力意义重大。21世纪经济研究院对京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝这四大城市群进行了研究，重点分析2010-2020年这10年间，四大城市群内部人口流动的新特征、新趋势、新模式。
我们发现，京津冀人口增长明显放缓，并且其中天津人口增量低于廊坊、石家庄。长三角地区人口竞争激烈，安徽实现了对人口流出势头的逆转，过去10年间人口增加了152.7万；浙江保持了对江苏的人口增量领先，并且优势扩大，背后关键在于核心大都市的动力差异，即杭州、宁波人口集聚力超过了南京、苏州。作为全国人口增速最快地区之一，粤港澳大湾区内地9市中诞生了3座千万级人口城市，同时过去10年共6个城市人口增量超过100万，而未来随着内部都市圈的建设，该区域人口承载力有望再增。成渝地区双城经济圈人口增长势头亦较足，但人口数据的大幅拉高对两市人均GDP也构成了挑战，
未来需借助人口优势谋划更快更好发展。
京津冀：天津人口增量不敌廊坊和石家庄
与上一个十年相比，近10年间，京津冀人口增长明显放缓。
2010-2020年，京津冀人口年均分别增长1.1%、0.69%和
0.38%，相比上一个十年，三地人口增长率分别下降了2.7个百分点、1.91个百分点和0.37个百分点。
从北京看，人口增长放缓与其疏解非首都功能、严控中心城区人口增长密切相关。2020年北京常住人口为2189.3万人，相比2010年增加了228.1万人，规模并不大。值得一提的是，北京16-59岁劳动年龄人口近10年减少了44.3万人，但整体规模依然较大，达到1490.7万人，占北京全市常住人口比重接近七成，显示劳动力资源总体仍然丰富。
河北人口总量仅次于广东、山东、河南、江苏和四川，位居全国第六，但近10年人口增长势头却较弱，年均增速低于全国水平（0.53%）。同期，河北人口占全国比重也从5.36%降至
5.28%。
从河北流动人口来源看，跨省流入人口为315.5万人、省内流动人口为1217.8万人，即流动人口仍以省内流动为主。这意味着河北对外人口吸引力不足，一定程度上导致了人口增长放缓。
具体到城市层面，过去10年河北共9个城市人口增加。其中，廊坊增量位居第一、石家庄位居第二，两城的人口增量均
突破百万，分别增加110.5万人和109.3万人。保定(不含定州、
雄安新区)、邯郸则位列第三、第四，分别增加26.8万人和23.9万人，与前两名的增量差距悬殊。
廊坊夺冠与其区位优势密不可分。廊坊地处京津雄“黄金三角”内，北三县（香河、大厂、燕郊）与北京城市副中心地缘相接，南三县（霸州、文安、大城）与雄安新区水土相连。近年，廊坊不断加速北三县与北京市通州区协同发展，抓住北京非首都功能疏解机遇，推动北三县加快融入北京城市副
中心，致力于打造北京城市副中心的发展腹地、京津冀协同发展的桥头堡。
值得关注的是，天津过去10年间的人口增量不敌廊坊和石家庄。根据七普数据，2020年天津市常住人口为1386.60万人，
10年间仅增加了92.78万人。另需指出的是，天津统计局公布的2019年该市常住人口为1561.83万人，与七普数据相比缺口高达175.8万。
从“千万人口俱乐部”城市来看，天津排名下降，2019年天津人口排名尚在广深之前，但如今已被远远超过。21世纪经济研究院认为，天津的人口问题背后是经济问题，核心在于产业结构与人才诉求错配。按照“人随产业走”的逻辑，产业有活力，人口增长才会有动力。但与同类城市相比，天津的薪资待遇优势并不明显，并且天津的服务业发展也相对滞后。唯有尽快推动产业转型升级，提升港口城市发展活力，天津才能承
担起京津冀协同发展的重要功能。
长三角：浙江“双星”跑赢江苏“双核”
长三角另有一番景象。2010-2020年，该地区三省一市中，浙江人口增幅遥遥领先，10年间常住人口共增加1014.1万人；安徽则成功“翻盘”，2000-2010年人口减少35.9万人，但
2010-2020年增长152.7万人，一举扭转了人口流出势头，显示人口吸引力显著提升；受人口规模控制的影响，上海过去10年人口仅增加185.2万人，相比2000-2010年间628.1万人的增量大幅下降。
值得注意的是，2010-2020年江苏人口共增加了608.7万人，若单从自身来看，江苏“发挥稳定”，但若结合五普和六普
数据对比来看，浙江与江苏之间的人口增长规模差距正在扩大。
数据显示，1990-2000年的10年间，浙江人口增长规模不如江苏，但在2000-2010年间浙江实现对江苏的反超，人口增量超过江苏约338万人。2010-2020年间，浙江持续领先，并将对江苏的人口增量优势扩大至405万。这也直观反映出，浙江的人口吸引力越来越强。
21世纪经济研究院认为，江苏主要受制于其核心大都市引领作用发挥不充分。2010-2020年间，长三角人口增长前十的城市依次为杭州、苏州、合肥、上海、宁波、金华、南京、无锡、嘉兴和常州。浙江与江苏各有四座城市入围，但其中浙江城市的排名却领先于江苏：杭州、宁波双双进入前五强，两市共增
加503万人，但南京和苏州共仅增加360万人。
一定程度上，浙江与江苏是在核心大都市人口集聚力上拉开了差距。过去10年，我国区域发展逐步转换为以核心大都市圈带动城市群发展的模式，核心大都市的培育发展成为重中之重，这也是多地力推强省会战略的重要原因，近年江苏也强调要支持南京做大做强、提高首位度。
不过，南京也有其尴尬处境。位于强市林立的长三角地区，南京东面有无锡、常州等城市“分流”；西面与安徽接壤，与马鞍山、滁州等形成跨省都市圈，随着合肥制造业崛起，安徽不少外出务工人员、技术人员回流至合肥。过去10年，合肥人口增量已超过南京。从南京内部看，随着大量化工企业迁走，新兴产业尚在发展之中，目前产业结构也处于转型阶段。
对苏州而言，工业不断集聚发展，也带来大量人口流入，
2010-2020年人口增长近229万，居长三角第二位。不过，作为非省会城市，苏州医疗、科教等公共服务逊于杭州、南京
，这一短板也制约了人口吸引力。据华顿经济研究院发布的2021年中国百强城市排行榜，苏州软经济（综合文化、环境、科教、卫生四方面）排名全国第15位，远低于“硬经济”全国第4位的表现。
上海人才外溢，苏州与杭州皆是目标城市，但近三年杭州大学生的流入规模明显超过苏州。另值得关注的是，从每十万人中拥有的大学(指大专及以上)文化程度人数这一指标来看，
杭州也远超苏州，七普数据显示杭州为29317人、苏州为22514
人。
这与苏州在工业经济、县域经济拉动发展下，城市综合功
能、空间布局与杭州等核心大都市不同有关。虽然作为江苏经济和人口首位城市，但苏州并不容易发挥核心大都市作用。
粤港澳大湾区：坐拥三大千万人口城市
粤港澳大湾区，则正成为全国人口增速最快的地区之一。
2020年，大湾区内地9市总人口达7801.43万人，过去10年间增长了39.02%，远高于全国平均5.38%的人口增速。9市中，广州、深圳和东莞常住人口总量均破千万，2020年分别为1867.66万人、1756.01万人和1046.66万人。
与2010年对比，9市中有6市常住人口增量超过100万人，分别为深圳、广州、佛山、东莞、惠州和中山，合计带来了2040.63万人口增量，占同期全省常住人口增量的94%。
对其人口增长迅猛的原因，21世纪经济研究院认为，除了人口年龄结构年轻叠加实施“全面两孩”生育政策的作用外，经济活跃亦吸纳了大量跨省流动人口。从广东全省情况来看，
2020年常住人口中外省流入人口（半年以上）达到2962.21万人，过去10年间年均增长3.26%，分别比同期该省户籍人口和常住人口年均增速高了1.84个和1.35
个百分点。此外，外省流入人口占广东常住人口的比重也从2010年的20.61%上升到
2020年的23.51%。
不仅如此，省内人口集聚趋势也进一步凸显。2020年珠三
角核心区常住人口占广东全省常住人口总量的61.91%，比2010年提高8.04个百分点。近10年，随着广东推进城市群和都市圈建设，高端要素、高端产业集聚性增强，也强化了人口集聚趋势。
广州、深圳无疑“引力”最强，近5年平均人口净增量均超过50万。近10年间，广州人口从1270.01万升至1867.66万，增长超过47%；深圳也从1042.35万升至1756.01万，增长超68%。
不过，广州、深圳人口在不断集聚的同时，也存在向外扩散现象，这也为两大都市圈内其余城市创造了人口动能。以广州、佛山同城化为例，2010年首条跨市地铁广佛线开通，目前日均客流已达54万人次，广佛跨城日出行量超过163万人次。不仅如此，广州、佛山两市已规划未来将建设30条轨道交通通道，进一步推动“全域同城化”发展进入新阶段。
近日举行的广佛全域同城化联席会议还透露，两地将探索建立统一的规划委员会，实现规划统一编制、统一实施，探索推进土地、人口等统一管理。根据2020年的数据，广佛两市GDP合计约3.5万亿、人口超过2300万人，已非常接近上海的人口规模。
21世纪经济研究院认为，未来粤港澳大湾区建设还将产生更大人口吸引力，特别是内部都市圈建设将推动人口管理模式
进化完善，类似广佛这样的“超级城市”将有效提升人口承载
能力。但庞大的人口增量也将对公共资源带来挑战，外来人口的养老、医疗等问题日趋突出，未来如何有效解决流动人口享
有居住地义务教育、就业、养老、医疗等社会保障仍是重要命
题。
成渝双城：人口大幅增长但人均GDP下降
今年2月份印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中，成渝地区双城经济圈首次在国家重大规划文件表述中与京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为同一等级被提及，令其备受关注。
值得注意的是，《成渝城市群发展规划》早在2016年就出台，如今从“成渝城市群”到“成渝地区双城经济圈”，成都与重庆的核心地位不断凸显、加快极化。
七普数据显示，成都和重庆都出现了大幅人口增长。过去
10年间，成都常住人口增加581.9万人，2020年达2093.78万人。尽管这也得益于2016年简阳市（县级市）整体划归成都代管，但排除由此带来的82.7万常住人口之后，成都人口仍增长近500万人。同时，成都人口占四川全省比例从2010年的18.8%升至2020年的25.02%，表明人口加速集聚；重庆过去10年间增加常住人口320.8万，年均增长1.06%，比2000-2010年年均增速高了0.94个百分点。
曾经，川渝长期是人口流出地，但随着重庆和成都加速制
造业布局发展、承接沿海地区产业转移，局面逐渐扭转，特别
是依托良好生活氛围成为西南地区年轻人热衷选择就业的主要城市。
从城镇化率看，2020年重庆为69.46%，虽然高出全国60.60%的平均值不少，但是与另外三大城市群的主要城市相比，还有较大的空间；另一方面，四川常住人口城镇化率也还比较低，仅为56.73%，而成都作为其中心城市也有望继续享受城镇化红利。目前，成渝双城仍处于集聚要素、做强自身的阶段，随后才可能更多地对周边城市发展产生带动作用。
需要指出的是，目前重庆、成都人口总量均已进入全国城市前五，但相较2019年出现的人口数据大幅拉高，也意味着人均GDP下滑。根据七普数据，2020年重庆人均GDP为7.8万、成都为8.46万元，均低于广州、南京、杭州、济南、武汉、长沙、合肥、郑州、南昌等东中部城市。21世纪经济研究院认为，下一步成都、重庆如何用好人口优势、提升发展质量，仍任重道远。
认识把握人口形势带来的机遇与挑战
人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。第七次人口普查结果不久前公布，对于此次人口普查所揭示的我国人口变化趋势，需要全面认识和把握，并高度重视其中的一些结构性矛盾，着力清除未来发展中人口因素可能设置的障碍，推动我国经济发展达到必要的增长速度和发展质量，以十足的成色为基本实现社会主义现代化打下雄厚物质基础。
人口问题是“成长中的烦恼”
第七次人口普查结果显示，我国2020年人口总量为141178万，在2010年的基础上增加了7206万人，意味着年平均增长率为0.53%。这是一个预料之中的结果。一方面，与2000年至
2010年期间年平均增长率0.57%相比，人口增长速度继续减缓；另一方面，由于2020年比2019年多出的1173万人实际上是两次普查之间历年的误差总和，自然应该分摊到各年度的数据中，因此，普查结果并不否定过去10年人口增长逐年减慢的总判断。总体来说，我国面临的人口老龄化挑战，在此次人口普查结果中得到更为准确的揭示。
生育率下降和预期寿命延长，是经济社会发展过程中带有
规律性的结果，相应导致老年人口在总人口中的比重不断提高，
表现为人口老龄化过程。人口老龄化是一个世界性现象，也
是
21世纪的全球大趋势。联合国预测数据表明，2020年，60岁及以上人口比重在发达国家约为25.9%，在发展中国家（不包括最不发达国家）约为12.1%。虽然最不发达国家的这一比重目前仅为5.7%左右，但是也将迅速赶超上来。作为一个处于从中等偏上收入向高收入冲刺阶段的国家，我国自然不会置身这个老龄化过程之外。
与此同时，我国的人口老龄化有三个突出的特点。
第一是进程快。与世界总体及主要国家组别相比，我国的老龄化进程都将是最快的。早在20世纪90年代初，我国总和生育率即妇女平均终生生育的孩子数量，就已经降到了2.1这个保持人口稳定需要的更替水平之下。而2020年我国总和生育率已经低至1.3。长期处于低生育水平，结果必然是人口老龄化；处于极低生育水平，结果则必然是极快的老龄化速度。根据联合国的预测，在2015年至2055年期间，我国60岁及以上人口占全部人口的比重将以年均2.35%的速度提高，而这个比重的提高速度世界平均为1.53%，其中高收入国家平均为0.97%，中等偏上收入国家平均为2.17%，中等偏下收入国家平均为1.98%，低收入国家平均为1.44%。
第二是规模大。我国拥有世界上最大规模的老年人口，而且这个地位将长期保持。虽然我国人口占世界的比重预计从
2020年的18%左右显著降低到2055年的13.2%，届时我国将不
再拥有世界上最大规模的人口。但是，同期我国老年人口占世界的比重将仅仅从23.4%左右降低到22.6%，意味着将继续拥有世界上最大规模的老年人口。
第三是“未富先老”。即老龄化程度在世界的排位显著高
于人均收入的世界排位。2019年，我国人均GDP突破1万美元，比中等偏上收入国家平均水平高13.5%左右，但显著低于高收入国家的平均水平。然而，2020年我国60岁及以上人口比重为
18.7％，其他中等偏上收入国家平均约为12.5%，高收入国家平均约为24.1%。这一特征将长期保持不变。2035年，我国老龄化率预计超过高收入国家的平均水平，但届时预期达到的人均GDP约为23000美元，仍低于2019年高收入国家平均水平。
人口老龄化挑战中的机会窗口
生育率下降、人口增长率降低、老龄化水平提高，是我国正在经历的一个不可回避的人口转变阶段。相应地，防止陷入低生育率陷阱、应对人口峰值和负增长带来经济增长冲击，以及积极应对人口老龄化，则是在未来的发展过程中面临的重大任务。我们所要做的，便是通过改革和政策调整把挑战转化为机遇。一方面，按照中央关于“优化生育政策、增强生育政策包容性”的部署，尽快实现家庭自主生育，推动生育率向更均衡水平靠近；另一方面，学会与老龄化共舞，科学应对人口变化的供给侧和需求侧冲击，使经济增长保持在合理区间。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划
和2035年远景目标纲要》中确立的增长目标，是考虑到这一时期面临的重要挑战而提出的，因此，老龄化的严峻性并不是人口普查数据初次揭示出来的，也丝毫不会改变我们对经济增长前景的信心。有人担心，我国的低生育水平和高老龄化率及其造成的劳动力短缺，会进一步减缓经济增长速度，会妨碍实现
2025年和2035年的人均收入目标。这种担忧是不必要的。首先，我国未来的劳动力供给虽不能指望新成长劳动力的增加，却
可以靠劳动力转移来满足。目前，我国农业劳动力比重为25%左右，与高收入国家平均水平3.1%相比，仍有约22个百分点的劳动力转移空间，而每一个百分点就代表着800余万劳动力。此外，在常住人口城镇化率63.9%与户籍人口城镇化率45.4%之间，仍然存在18.5个百分点的差异，通过把进城务工人口转变为市民，可以显著稳定劳动力供给。其次，在关键领域推进经济体制改革，可以产生增加要素供给和提高生产率的效果，因而可以提高潜在增长率。
凡事预则立，不预则废。人口变化趋势确有冲击经济增长的风险，应该引起足够的重视。特别是要重视以往关注不够的人口因素风险，即需求不足对经济增长速度的冲击效应。根据一般规律，人口老龄化过程中会出现两个人口转折点。第一个转折点以劳动年龄人口达到峰值为标志。2012年，我国15岁至
59岁人口达峰并转入负增长。这造成对经济增长的供给侧冲击，
导致潜在增长率下降和实际增长减速。总体来说，2012年以来
我国经济实际增速的下行趋势，与潜在增长率的下降预期是完全吻合的，说明这期间没有遭遇来自需求侧的冲击。如果需求因素始终能够满足潜在增长率的要求，目前预测的增长潜力尚属合理增速区间。
然而，如果在2025年左右达到总人口峰值并开始负增长，即第二个转折点，经济增长将遭遇需求侧的冲击。一旦总需求不足成为实质性制约因素，实际增长率会降低到潜在增长率之下，形成负的增长缺口，实现预期增长目标的难度将会增大。在第二个转折点来临的情况下，供给侧冲击也会转化为需求侧冲击，如制造业比较优势和竞争力弱化会减少出口，经济增长的减速则会抑制投资需求，形成供需两侧的相互掣肘。
与此同时，人口老龄化会通过三种效应影响消费需求。一
是人口总量效应。人口就等于消费者，在其他条件不变的情况下，人口增加消费就扩大，人口减少消费就萎缩。二是年龄结构效应。一方面，老年人的消费力和消费倾向通常较低，这部分人口比重提高就产生压低消费需求的效果；另一方面，在老龄化加快的情况下，就业人口也因承担社保缴费负担和进行预防性储蓄而减少消费。三是收入分配效应。由于高收入家庭的边际消费倾向低，低收入家庭的边际消费倾向高，在收入差距存在并且扩大的情况下，消费需求会受到抑制。
依靠深化改革化危为机
防范和化解人口因素致使经济增长偏离合理区间的风险，
要求在新发展理念的引领下形成新发展格局，以供给侧结构性改革为主线，实现创新驱动的经济增长；同时注重需求侧管理，发挥好内需特别是消费需求对潜在增长率的支撑作用。具体来说，就是要把提高潜在增长率与扩大需求的应对举措有机结合，使增长潜力得到充分发挥。这表现在诸多关键改革领域和每一项改革举措上面。主动推动改革，是应对风险的根本途径；延迟改革或者改革不到位，则是最大的风险隐患。
首先，落实好中央关于“增强生育政策包容性”“减轻家
庭生育、养育、教育负担”的相关部署，推动实现自主生育，努力促进生育率适度回升，促进人口均衡发展。国内和国际范围的调查都发现，无论实际生育水平是高是低，一般家庭的理想子女数大都为两个左右。实际生育率与理想子女数之间的差
额大小，在很大程度上取决于“三育”成本的高低。因此，我们应该抓紧利用已经为时不长的机会窗口，从妇幼保健、劳动就业、托幼教育等方面，切实降低“三育”成本，挖掘稍纵即逝的生育潜力。
其次，加快推进户籍制度改革，促进农业转移劳动力在城
镇落户，增加和稳定劳动力供给，扩大居民消费需求。无论是挖掘我国农业劳动力转移和城镇化潜力，还是促进农民工落户进而缩小两个城镇化率之间的差距，都需要加快户籍制度改革，从中收获供需两侧“一石三鸟”的改革红利：一是增加非农劳
动力供给，缓解工资成本过快提高的趋势；二是促进劳动力跨
城乡、跨地区、跨产业流动，释放资源重新配置的生产率潜力；三是提高农民工及其家庭的基本公共服务保障水平，解除其后顾之忧，释放其消费潜力。
再次，提高居民收入和劳动报酬在国民收入中的份额，实
现居民收入增长和经济增长基本同步，从初次分配和再分配领域双管齐下改善收入分配，扩大中等收入群体，扩大居民消费需求。国际经验表明，劳动力市场的初次分配不足以把收入差距降低到合理的水平。同时，福利国家建设速度的加快提升，
通常也发生于人均GDP在10000美元到20000美元期间。因此，从“十四五”期间开始，我国应从提高基本公共服务供给和均等化水平入手，显著加大再分配政策实施力度，尽最大努力缩小收入差距。
最后，从破除要素流动的体制障碍、促进市场主体的进入
和退出、加强社会政策托底入手，不断提高全要素生产率。相关国家的经验表明，社会福利支出占GDP比重与劳动生产率之间，具有显著的正相关关系，说明越是把劳动者及其家庭的基本生活在社会层面予以托底保障，就越是可以无后顾之忧地参与劳动力市场，因而无需对落后的产能、低效率的企业乃至过时的岗位进行保护，避免资源配置的僵化和退化。
认识把握人口形势带来的机遇与挑战
最新公布的第七次全国人口普查（“七普”）主要数据显示，2020年，我国（大陆地区，下同）人口达到14.1178亿，与2010年进行第六次全国人口普查（“六普”）时相比，增加了7206万人。这说明，虽然我国人口增速有所放缓，但仍然保持了较为平稳的增长态势。
在人口总量继续增长的同时，我国人口结构的变化也在加速。高度关注人口结构变化带来的影响和冲击，是推动实现高质量发展的必要之举。
人口结构上的积极变化和严峻挑战
从“七普”数据来看，我国的人口结构变化有积极的一面，但也有需要高度重视的挑战。
从积极面来看，地区结构进一步优化，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。数据显示，东部地区人口占总人口的
39.93%，中部地区占25.83%，西部地区占27.12%，东北地区占
6.98%。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区下降0.79个百分点，西部地区上升0.22个百分点，东北地区下降1.20个百分点。
从性别结构来看，性别失衡的情况有所缓解。其中总人口
性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为105.07，比2010年（105.2）略有降低。特别是出生人口性别比为111.3，较2010年下降6.8。
从城乡结构来看，城镇化程度进一步提高，其中城镇人口占63.89%，乡村人口占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加23642万人，城镇人口比重上升14.21个百分点。
这些积极变化，改善了人口结构，使经济社会发展更加协调和健康。
但是，人口结构变化特别是年龄结构的变化，对未来经
济社会发展的诸多方面将带来很大的冲击，需要引起高度的关注。
“七普”数据显示，我国0-14岁人口为25338万人，占
17.95%；15-59岁人口为89438万人，占63.35%；60岁及以上人口为26402万人，占18.70%（其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%）。与2010年相比，0-14岁、15-59岁、60岁及以上人口的比重分别上升1.35个百分点、下降6.79个百分点、上升5.44个百分点。而且从长期来看，劳动年龄人口的下降和老年人口的上升几乎呈现单边变动的趋势。
劳动年龄人口大幅下降、老龄人口快速上升，凸显未来我国老龄化程度正在不断加深，中度老龄化社会（65岁及以上人口占比超过14%）已近在咫尺。
实际上，从“七普”分地区的数据可以看出，2020年已经
有辽宁（17.42%）、重庆（17.08%）、四川（16.93%）、上海
（16.28%）、江苏（16.20%）、黑龙江（15.61%）、吉林（15.61%）、山东（15.13%）、安徽（15.01%）、湖南（14.81%）、天津（14.75%）、湖北（14.59%）12个省市进入中度老龄化社会。
虽然0-14岁人口的数量和占比有所上升，但考虑到放开二胎是2015年以后的事情，所以这部分人口进入劳动力队伍尚需要一定的时间。这也说明，目前我国劳动年龄人口继续下降还将延续很长一段时期。相应的是，老龄化程度不断加深的过程也将延续下去。据预测，2025年“十四五”规划完成时，我国
60岁及以上的老人将接近3亿，占总人口的20%左右；65岁及以上的老年人将超过2亿，占总人口数的约15%。
劳动年龄人口减少和老龄化对经济社会发展的抑制作用
劳动年龄人口减少和不断加深的老龄化，将对经济社会发展产生重大影响，总的来讲，将对经济社会发展产生抑
制作用。这是因为在其他因素不变的情况下，劳动年龄人口减少意味着创造财富的人少了，而老龄化又会使参与再分配的人口增多。
不仅如此，人口结构的这种变化还会降低社会的储蓄率，储蓄率的降低又会拉低投资率。自2008年以来，我国的居民储蓄率开始出现趋势性下降。据统计，2019年，我国总储蓄率下降至44.6%，连续九年处于下行区间，较2010年阶段性的峰值
51.8%下降了7.2个百分点。在消费方面，由于老龄人口的消费倾向要显著低于年轻群体，尽管老龄产业也会随之更加繁荣，
但对全社会的总消费依然会带来消极影响。
投资和消费是拉动经济增长的重要力量，如果两者出现了萎缩，那将直接对经济增长形成负面冲击。
实际上，我国近十年来经济增长出现压力增大、增速放缓的趋势，与劳动年龄人口减少和人口老龄化程度不断加深息息相关。
统计数据显示，我国固定资产投资（不含农户）的增速曾在2009年高达30%以上，此后一路下滑，2015年后降到个位数。制造业是国民经济的重要基础，但在制造业投资方面，增速同样出现了较为明显的下降。在“十三五”期间，制造业投资增速甚至低于名义GDP的增速。与此同时，消费增速也同样有所放缓。
一般来说，在一个人的生命周期中，青壮年是收入最高的时期，因而也是消费能力最强、消费意愿最高的时期。此后随着进入退休状态，收入水平也会随之而降低，消费能力和消费意愿因此而下降。
从实际情况来看，尽管我国劳动者的收入水平和退休人
员的养老金都在上涨，但消费的增速也呈现乏力的迹象。2011年，我国社会消费品零售总额同比增长了18.5%。2017年回落到
10.2%，2019年进一步放缓到8%。在投资和消费增速乏力的作用下，我国的经济增速也逐年
下降。2010年，我国的GDP增速尚在10%之上，此后逐级下滑，
2015年下降至7%以下，2019年为6.1%，2020年叠加疫情的影
响，增速为2.3%。
毫无疑问，GDP增速缓步下滑，除了高速增长之后的正常调整、基数越来越大等因素的影响，劳动年龄人口减少和人口老龄化的加深无疑也是重要因素。
人口红利一直是推动我国经济社会发展的比较优势。改革开放之初，我国充分利用了劳动力队伍数量多、成本低的比较优势，大力发展劳动密集型产业和外向型经济，使得我国在很短的时间里完成了经济起飞所需要的资本积累和技术储备，为随后的长期发展奠定了坚实的基础。但近年来，随着劳动年龄人口的减少，我国劳动力成本也随之不断攀升。目前，我国制造业劳动力成本与发达国家间差距在不断缩小，且绝对劳动力成本水平已超过部分东南亚国家。
按照世界银行的测算，目前我国人均GDP已经超过1万美元，几乎是发展中国家人均GDP的2倍。特别是在与我国国情相似的国家中，我国的劳动力成本显得更高。比如，同期越南的人均GDP只有3500美元左右，仅相当于我国的三分之一。而印度由于受到疫情的影响，人均GDP甚至下降到不足2000美元，还不到我国的五分之一。
按照未来的人口趋势，我国的人口红利极有可能在2030年前逐渐消减，劳动力成本也将进一步提高。这也是近些年来不少劳动密集型产业纷纷从中国转移到东南亚等国的重
要原因之
一。
劳动年龄人口减少和老龄化对财政及社会保障的压力也在
不断加重。2020年，在受新冠肺炎疫情影响的情况下，我国财
政收入下降了3.9%，但社会保障和就业支出规模达到32581亿元，同比增长10.9%。在养老金方面，人力资源和社会保障部数据显示，截至2020年12月底，全国基本养老、失业、工伤保险基金总收入5.02万亿元，总支出5.75万亿元，累计结余6.13万亿元，基金运行总体平稳。但由于各地的财政能力不均衡，财政收支状况地区差异性较大，养老金给地方政府带来的压力也有所不同。特别是对那些财政状况不好，收支缺口较大的地方来说，养老金支出带来的压力更是沉重。
事实上，随着劳动年龄人口的减少与老龄化程度的加深，我国社保基金的可持续发展面临极大挑战。
中国社科院世界社保研究中心2019年发布的《中国养老金精算报告2019～2050》测算显示，2027年我国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余将达到峰值，然后开始迅速下降。据这份报告测算，2019至2050年间，城镇企业职工基本养老保险基金当期结余在勉强维持几年的正数后会开始加速下滑，即便是在考虑财政补助（“大口径”）的前提下，预计到2028年就会出现当期结余为负，最终到2050年当期结余坠落到-11.28万亿元。与此同时，我国财政的赤字率也节节攀升。2010年，财政赤字率仅为1.65%，到2020年已经攀升到6.21%。（参见图4）
实施更加积极的人口政策
面对人口结构的快速变化，应对劳动年龄人口下降和老龄化带来的挑战，需要我们实施更加积极的人口政策，未雨绸缪，多管齐下。
一方面，进一步考虑放宽计划生育政策，采取多种措施降
低生育抚育成本，形成人口友好型政策支持体系。同时高度重视人口素质的提高，努力以“素质红利”取代“人口红利”。另一方面，加快推出延迟退休政策的步伐，挖掘老年人力资源，将更多的老年人口纳入劳动力队伍中来。与此同时，不断完善我国的养老保险制度，确保养老金的安全运行和可持续发展，兜牢“老有所养”的政策底线。
应该说，人口结构的变化既带来了机遇，又带来了挑战，只要未雨绸缪，精准施策，就能够将不利因素转化为积极因素，使人口结构的变化更好地契合经济社会发展战略目标的需求。
199个人口流出地州市发展路径
中国是一个人口大国，人口流动是社会、经济生活的重要内容之一，也是推进中国城镇化进程的重要力量。改革开放以前，受制于户籍制度，人口流动的规模很小。随着中国城镇化的快速推进，对农民进城限制的逐渐放宽，加上体制机制改革和东部沿海地区的快速发展，大批农村人口开始涌入城市，流向相对发达的地区，其中，大城市是经济活动的主要集中地，所以人口流向发达地区和大城市是十分正常的，生产要素向大城市集聚也是历史发展的趋势。但很多地区人口流出不断增加，使区域经济不协调问题愈加凸显，为此中共十九大报告提出“推进大中小城市和小城镇协调发展”。
本文重点分析人口流出地区的自然和经济特征，探讨通过促进区域中心城市的发展，减小人口流出的速度和数量，促进区域协调发展。
一、人口流出地州市及其城市的分布特征
人口是反映一个城市经济繁荣度的晴雨表，城市是在人口和经济活动的不断集聚中逐渐发展壮大的。中国幅员辽阔，区域经济发展不平衡是导致人口流动的主要原因。人口
流出可从
多层次考察，以省为区域基本单元来看，全国31个省、自治区、
直辖市中，河北、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃属于人口流出地区，总流出人口6931.02万人。但我们认为全国近三亿农业转移人口，一部分在本县县城和小城镇就业，一部分转向本省的省会和省内发达地市，还有一部分跨省转移至沿海发达地区，因此，以地级市、自治州、地区和盟进行人口流动考察更符合实际。
本文以包括地级市、自治州、盟、地区在内的322个地级行政区（以下简称地州市）为研究对象。除吉林、黑龙江、新疆的地州市数据为2019年度数据，其他数据均为2018年度数据，数据来源于各市的统计年鉴和统计公报、《中国人口与就业统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》。
据测算，中国人口流出的地州市共有199个，占比为61.8%。其中东部地区46个，中部地区64个，西部地区77个，东北地区12个，分别占比23.12%、32.16%、38.69%、6.03%。人口流出地州市中，有12个为自治州，1个盟，其余186个为地级市。流出人口共计10967.86万人，其中东部地区2652.32万人，中部地区3725万人，西部地区3956.54万人，东北地区634万人，分别占比24.18%、33.96%、36.07%、5.78%。
通过分析，我们得出以下结论：（1）人口流出地州市中，以净流出人口低于50万的数量最多。（2）流出人口占所在地区总流出人口的比重低于2%的地州市数量最多。（3）人口流出
地州市的城市规模普遍较小，以中小城市为主。（4）超过80%
的人口流出地州市的中心城市常住人口占市域人口规模的比重低于20%。总体来看，人口流出的地州市普遍以小规模流出为主，大多数地州市净流出人口数量和占比都不高；人口流出地州
市的城市规模普遍较小，绝大多数城市的常住人口占市域总人口的比重低于20%。由此看来，地州市的人口流出并非城市人口收缩，中国多数城市人口收缩的判断是错误的，把地州市看作城市是对公众的误导，是学术不严谨的表现。
经济规模小、城市经济发展滞后、缺少产业支撑、就业岗位少是导致人口流出的主要原因。人们为了更高的工资收入、更广阔的上升通道、更完善的基础设施和更优质的公共服务，而选择流向各方面条件更为优越的大城市是理性的选择。对于人口流出地州市来说，正确地认识人口流失，促进经济发展，找到提升城市人口集聚的根本途经，才是减少人口流失的关键。
二、人口流出地州市城市发展的困境
通过以上分析，我们知悉人口流出的地州市占半数以上，但流出人口数量并不太多，流出数量较多的地州市分布在中西部地区，即人口比较密集的中西部地区。人口流失的根本原因是城市吸引力太小，就业岗位不足，经济发展水平低。当然，大城市和东部发达地区的就业岗位多，收入高，吸引力大也是重要原因。人口流出的地州市城市发育不良的原因是多方面的。
1.传统产业动能减弱，新兴产业动力不足
在经济发展方面，部分人口流出的地州市城市的发展依然
依赖于钢铁、水泥等传统的第二产业，产业链条短、产品附加值低、能源消耗大、环境污染严重，主要依靠廉价的劳动力以及产品价格来占领市场。随着这些传统行业的产能逐渐过剩，市场竞争压力越来越大，原有的产品价格优势不再持续。除此之外，各地区的用工成本差距逐渐缩小，使得廉价劳动力的优势不再突出。
随着经济的不断发展，传统的第二产业正在逐渐被以先进
制造业、高新技术产业为代表的新型第二产业所取代，对于依然依赖传统第二产业的中小城市来说，势必面临着新旧动能转换的问题。而大多数人口流出地州市的城市规模都较小，经济体量不大，缺乏资金、政策支持，产业园区和配套设施建设落后，承接大城市产业转移、发展先进制造业的条件较差。且企业大多呈零散化分布，缺少龙头企业带动，自主创新能力不强，科学技术含量较高的品牌较少等，使得中小城市短时间内难以实现新旧产能转换，经济发展速度始终滞后，就业岗位少，发展前景差，城市对人口的吸引力较低。
2.基础设施建设滞后，公共服务资源欠缺
受限于财政因素，多数中小城市在基础设施建设上的投入有限。体现在城市的交通、通信等方面发展缓慢，不仅降低了本地居民的居住意愿，也限制了外来人口的流入意愿，同时还增加了企业的运输成本，严重制约了生产要素在城市的集聚，
部分城市的发展面临“进不来，出不去”的困境，经济发展逐
渐被边缘化。除此之外，基础设施建设的滞后还体现在对垃圾、污水、废气等的处理上，由于中小城市的废弃物处理厂的建设和运行缺乏资金支持，使其对污染物的处理效率远低于大城市，环保措施不到位，废水、废气等排放超标，生态环境日益恶化，城市生活环境变差，人们定居意愿降低。
随着收入水平的提高，人们对城市所提供的政治、社会环境等都有更高的要求，而中小城市的医疗卫生、教育、社会保障、养老、文化娱乐等公共事业方面的发展也相对滞后，城市公共服务水平与大城市有较大差距，难以满足当地居民的需求，影响人们生活质量，是中小城市吸引力不强、竞争力弱的重要原因。
3.省会城市和周边大城市的虹吸效应较强
省会城市或大城市的虹吸效应是导致周边地区人口流出的主要因素。由于省会城市在就业机会、基础设施、公共服务等方面都具有明显的比较优势，吸引周边地区人口、资本不断向此集聚，使得极化趋势日益明显，形成省会城市对周边地区的“虹吸效应”，再加上高速铁路等交通工具的快速发展，不仅改善了交通运输条件，也加大了人口的流动强度。人口持续不断地向特大城市或省会城市流入，使得其周边地区的城市发展缺乏劳动力支撑，也难以吸引要素集聚，经济发展日益陷入困境。
大城市往往具有更多的先天优势，或拥有区位优势，交通
便捷，或拥有包括自然资源或政治资源在内的资源优势等。与大城市相比，中小城市往往不具备比较优势，尤其是大部分西部地区的中小城市更是如此。部分中小城市地处偏远，既远离港口、交通枢纽，不具备区位优势，同时自身基础设施建设落后，交通不发达，基础设施建设水平低。除部分城市以外，多数中小城市资源禀赋并不是十分丰富，产业结构单一、产业基础薄弱，现有的产业结构难以支撑劳动力的就业需求。种种因素使得这些地州市的经济发展速度缓慢，人口和资本流失严重。
4.体制机制影响地州市中心城市的发展
与西方国家不同，大部分中国城市的资源分配受行政体制的制约，要经历从中央到地方、从上级到下级的层层分配。行政级别越高的城市拥有越多的政治资本，能够左右资源再分配的流向,在基础设施建设、人才吸引、投资激励等方面都更具优势。一般来讲除四大直辖市之外，省会城市绝大多数都是大城市或特大城市，其原因是利用其政治资源，促进要素聚集，而要素的聚集又会进一步推动省会城市的经济发展，从而产生“循环累积效应”。在“循环累积效应”的作
用下，中小城市很难获得相应的资金支持和发展机会，导致大城市与中小城市在公共服务、基础设施建设、就业机会等方面相差悬殊。
除城市行政级别，地方政府选择性的短期行为也是影响中小城市发展的重要因素。大多地方政府官员出于自身利益的考
量，或是选择“为官不为”，形式主义问题突出；或是选择“为
所欲为”，由于地方官员的晋升机制主要由任职地GDP导向，而发展大城市取得成果的时间短、见效快，加上监督管理机制的相对弱化，促使地方官员为仕途升迁不顾长期和全局利益，不惜代价发展大城市，忽略中小城市的经济发展需求。如国务院批准的19个国家级新区，绝大多数在省会城市和直辖市，只有为数不多的在非省会城市，进一步强化了“一市独大”。近年来，国家建设部不断推出所谓的“国家中心城市”，进一步激发了做大做强省会城市的冲动，地州市的中心城市的发展受到抑制，空间格局愈加不合理。
三、人口流出地州市中小城市发展的路径与策略
作为连接大城市、小城镇和农村的重要纽带，中小城市在中国城镇化层级体系中有着“承上启下”的作用，在推进城镇化、疏解大城市功能、缓解“大城市病”等方面发挥重要的作用，对提高中国城镇化质量、加快城镇化的推进具有重要意义。
《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中也明确提出，“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局”。合理引导人口和产业在中小城市集聚，提升人口流出地州市中小城市人口和产业吸纳能力，提高城市的
吸引力和竞争力，是促进区域协调发展，也是推动中国城镇化道路高质量发展的重要途经。
1.重视人口流出地州市区域性中心城市的发展
全国199个人口流出的地州市中，城市有374个，每个地州市平均拥有城市数1.87个，城市常住人口超过100万的只有
35个（包括重庆），占比9.4%，其余都是中小城市。假设一个地州市拥有一个区域性中心城市，其中心城市多数也是中小城
市。
人口流出地州市的中心城市的经济发展水平普遍较低，对
人口和产业吸引力不足，如何增强人口集聚能力，提升城市的竞争力和吸引力，是突破当前发展困境的根本。未来应通过体制机制创新，加大对城市基础设施建设的资金支持，深化公共服务体制机制改革，提升公共服务水平，建设产业发展平台，集聚产业，提升城市人口和要素的吸引力和竞争力，促进区域性中心城市加快发展。
与世界其他国家有所不同，中国郡县制实行的历史最长。县作为基层行政机构历史悠久，但县域面积和人口规模较小，县城很难纳入小城市的序列。随着中国改革开放的深入以及城镇化进程的加快，经济要素加速向大城市聚集，小城市和小城镇的发展受限，经济增速相对滞后。新中国成立后，在省与县之间，增加地区一级，但只是作为省政府的派出机构，没有多少财权，改革开放后，实行地市合并和地改市，地级市才真正成为省与县之间的行政机构。地级市的区域范围一般1万平方公里左右，人口500万人左右，区域半径50公里左右，中心城
市如果超过区域人口的20%，人口可超过100万人。但由于体制
并未完全理顺，地级市仍囿于城市圈中，而与下辖各县若即若离，并未真正实现一体化，尤其是财政体制基本上是分割的，很多地级市的中心城市首位度不高，带动力不强。一些学者提出“撤销地级市”、“市县分治”或“省直管县”，是开历史
倒车，与消除城乡分割、促进城乡融合的大势不合，也不利于产业和人口向中心城市集聚。要进一步明确，地级市不是城市，是包括中心城市与周边各县市的行政区。应在地州市范围内建立合理的城镇体系，区域性中心城市应是开放的并应具有一定的首位度，应采取措施，消除行政分割和城乡分割，将区域性中心城市由中小城市发展为大城市。
2.加强基础设施建设，提高公共服务水平
城市的基础设施建设和公共服务水平是吸纳人口和产业集聚的硬实力和软实力，尽管为了吸引人才，各大城市纷纷发布人才落户、补贴购房等政策。但对于人口流出的地州市来说，解决人口流失不能只靠户籍制度改革，要从根本上提高经济发展能力，优化城市的基础设施建设和公共服务水平。要加快城市道路等基础设施的建设，并完善与周边各县的交通基础设施建设，实现城乡公共服务均等化，推进教育、医疗、文化、社会保障等公共服务体系的发展，解决农民工安置问题，建立住房的多元化供给体系，提高居民的归属感、幸福感，让人们在城市安居乐业。
值得注意的是，在现有的财税体制下，中小城市普遍面临
事权、财权不对等的问题，地方政府财力有限，对基础设施和公共服务建设的资金投入也有限。要想破解这一难题，一方面要靠深化财税体制改革，加快研究和推进税收制度的改革，为城市政府创造更为稳定的收入来源，逐渐摆脱对“土地财政”的依赖。另一方面要鼓励民间资本积极参与城市建设，发挥市场在资源配置中的作用；推进公共事业的市场化运营，推进城市供水，供电，绿化建设等项目的公开招标，创新政府部门与民间企业的合作模式，让民间资本直接参与，特许经营；促进项目招投标的透明化、公平化，简化项目审批手续，给予参与企业相应的税收优惠；同时，要保证民企在公共事业建设与其
他所有制企业的待遇公平化；对于那些投资回报较为稳定、投资规模较大、周期较长的项目，可先行试点，通过政企合作对其进行改造升级，最大程度地改善基础设施建设水平。与此同时，有条件的城市还可以选择发行债券等金融工具进行融资，扩大融资渠道。
3.发挥成本优势，承接产业转移
目前，中小城市虽然与大城市还存在较大的发展差距，但却拥有要素成本、自然资源等优势，随着城市群的形成以及大城市的功能不断升级，城市群内的大城市面临产业结构转型升级，一些大城市的城市功能会逐渐疏解出来，中小城市应当利用好这一历史机遇，主动承接产业转移，完善基础设施建设，
提高公共服务水平，积极引导符合行业准入门槛、资源承载力
强、环境污染小的产业在中小城市布局。对中小城市来说，发展先进服务业等的优势不大，由于区位劣势不断弱化和成本优势不断强化，承接大城市产业转移，形成以发展特色产业和先进制造业为主的产业结构是可行的。
除此之外，中小城市包括县城应当立足自身独特的文化底蕴、民俗风情、丰富的自然资源等优势，应集中精力发展特色产业、优势产业，对城市的特色资源不能做简单的原始开发，而要在加强品牌知名度、提升品牌质量等方面做文章，在国际、国内树立良好的品牌形象。
要发挥企业在打造特色产业中的主导作用，给予一定优惠政策支持，拓宽企业融资渠道。要强化地方政府的引领者、改革者和服务者的作用，改善营商环境，积极招商引资。积极推动行业协会的发展，加强企业之间、政企之间的沟通协作，通过政府有效引导、企业主导，社会其他主体积极参与，才可以共同推动特色产业的发展，加快中小城市的发展。
人口迁移的基本逻辑是人随产业走，人往高处走。产业的集聚必然会带来人口的集聚，只有形成了产业与人口的良性互动，才能为促进人口和产业向本地的城市流动，减少人口外流。
4.打造产业发展平台，建设现代城市
所谓产业发展平台，就是政府为吸引产业聚集而规划建设的产业集聚区，有的谓之经济技术开发区，有的谓之高新技术
开发区，有的谓之工业园区，还有的直接谓之产业集聚区。不
管叫什么名称，其本质都是产业发展平台。通过规划建设，完善基础设施，优化投资环境，并为企业提供完善的服务。
建立产业发展平台的目的：一是优化投资环境。既要改善投资的硬环境，又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益，这是其发展壮大的根本保证，也是其生存的基本条件。新时期，招商引资、聚集产业仍是一些区域、一些城市加快发展的主要手段，但仅靠口号和热情是远远不够的，要靠营商环境的改善。政府要加大投入，投入精干力量，加强服务。二是推动产城融合。通过开发区这一平台，让产业和城市有机地结合在一起。这里所谓的产业是第二产业，所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市，不能离城市太远，在发展工业的同时发展商贸居住。三是加快产业聚集。要走“集中发展、集群发展、集约发展”的新路子。开发区的主要功能是聚集产业，应通过开发区来吸引产业，开发区是聚集产业的平台，只要把产业聚集起来了，开发区的优势就能充分体现出来。
传统城市是政府和军队驻扎的地方，围绕政府和军队的需求服务业得以发展，所以级别越高，城市规模就越大，这就是省会城市比地级城市，地级城市比县城规模大的原因。现代城市是产业聚集形成的城市，产业聚集创造了就业岗位
，人口聚集起来，形成越来越大的需求，服务业相应发展起来，规模便越来越大，小城市可发展成为中等城市，中等城市可发展成为
大城市，不必依靠政府的级别就能够迅速发展起来。城市的发
展要靠产业的发展，靠产业的聚集，现代化城市是随着产业发展起来的。
新时期中国人口迁移流动的十个特征
人口的出生、死亡和迁移流动共同构成人口发展的基本驱动力量，三者共同决定了人口数量的增减和空间分布的形态及其变动趋势。当前中国人口的出生率和死亡率持续稳定在较低水平，而人口的迁移流动因素则上升成为影响人口形势的关键因子。人口迁移流动所导致的人口在空间上的重新布局，不仅会对区域人口规模产生影响，同时还会影响人口城乡构成、性别年龄结构和社会结构等，进而对经济社会发展产生重要影响。在人口空间移动发展成为影响人口变动决定性因素的今天，有必要加强新时期人口迁移流动的研究，认清其特征以把握人口变化的规律。
人口迁移转变假说认为，迁移流动模式取决于不同阶段的经济社会特征。目前我国处于工业革命后期的社会过渡阶段，根据人口迁移转变假说，我国人口迁移流动增速将减慢，但迁移流动数量和迁移流动方式的复杂性、多样性则呈上升趋势。这一论断基本符合我国目前人口迁移流动整体概况。具体来说，当前我国人口迁移流动的特征主要表现在以下十个方面：
第一，流动人口规模进入调整期。改革开放以来，我国流
动人口规模稳步增长。上世纪80年代至90年代初期，我国流
动人口规模从1982年的600多万人增加至1990年的2100多万人，年均增加约185万人。1990年至2010年，我国流动人口规模更是以年均增加约1000万人的速度增长，2010年底我国流动人口总量达到2.21亿。此后，我国流动人口增长速度开
始下降，但仍然维系在正增长区间，直到2015年底我国流动人口规模突然降至2.47亿人，比2014年底的2.53亿人减少600多万人，流动人口规模自此开始从之前的持续上升转为缓慢下降。2017年和2018年我国流动人口规模分别降至2.44亿人和2.41亿人，
2019年进一步下降至2.36亿人。可以说我国流动人口规模已步入调整期。
第二，疫情防控导致2020年流动人口规模陡降。当前，我
国大约2/3的流动人口都是雇员身份，就业行业主要集中在制造业、批发零售业、居民生活服务和住宿餐饮业。由于人口流动是疫情传播的主要因素，新冠肺炎疫情暴发后全国“一盘棋”的疫情防控对流动人口管理提出了更高要求，对流动人口规模有一定影响。
第三，少子老龄化影响我国儿童流动人口和老年流动人口
的增长。全国人口普查数据显示，2010年我国60周岁及以上的老年流动人口规模达到1060万人，占全部老年人口的6.0%；2015年，全国老年流动人口规模进一步增长至1304万人，但占全部老年人口的比重降至5.9%。老年流动人口规模增长但其比重下
降，提示我们当前老年流动人口规模的增长在一定程度上得益
于人口的长寿化。与此同时，2015年全国1%人口抽样调查数据显示，我国儿童流动人口规模较2010年时下降4%，儿童流动人口占全部儿童人口的比重则基本不变，这说明儿童流动人口规模下降与少子化趋势不无联系。
第四，流动人口日益呈现家庭化和多元化流动趋势。尽管
我国人口城镇化过程很大程度上表现为资本和发展机会对青壮年劳动力人口的吸引，老少人口和妇女留守农村的情况比较常见，但相比过去，我国流动人口可以说经历了明显的家庭化过
程。根据全国流动人口动态监测数据，2011年至2017年，我国流动人口住户规模为1人的占比从26.0%下降到18.4%，住户规模为2人的比例从25.4%上升到28.1%，住户规模为3人、4人或5人的比例则从48.7%上升至53.5%，占比超过一半，这表明流动人口携配偶、子女和老人流动的情况开始增多。与此同时，高学历人才、少数民族和国际移民等流动人口类型日益增多，流动人口身份渐趋多元化。
第五，乡—城人口迁移流动的主流趋势不变，城—城人口
迁移流动的比重上升。根据国家统计局数据，2000年至2015年，我国乡—城流动人口比重从52.2%下降至48.9%，但比例仍维系在五成左右，而城—城流动人口比重则从20.8%上升至37.9%，几近翻番，预计城—城人口迁移流动占比未来会继续上升。这表明，当前从乡村迁往城镇仍是我国人口迁移流动的主要流向，
与此同时城际间的人口迁移流动情况也日趋增多。
第六，流动人口的跨省流动规模增速明显放缓，省内流动仍是流动人口的主要流动模式。21世纪初，我国流动人口跨省流动规模的增长速度超过省内流动，体量不断逼近后者。但自
2005年以来，我国省内流动人口规模的增长速度反超跨省流动人口规模。特别是，2010年至2015年我国流动人口的跨省流动规模增长速度进一步放缓。这表明我国流动人口跨省流动的吸引力已经减弱。
第七，流动人口向沿海城市集中的趋势不减，但中西部城
市群预期将成为新的增长极，承载更多省内流动人口。随着“抢人大战”愈演愈烈，全国新一线城市和二线城市人口流入增多，北京和上海两地对本地高等院校毕业生的吸引力呈现下降
趋势，浙江、广东等沿海地区人口流入明显增加。以浙江省杭州市为例，2019年至2020年净流入人口规模连续两年居全国第一，再现人口迁移流动“孔雀东南飞”现象。与此同时，中西部地区人口省内迁移流动情况增加，特别是中西部地区省会城市的外出人口回流明显。
第八，全国都市圈城市群建设及其相关产业发展的集聚效应明显，对人口迁移流动具有较大的吸引力。2019年国家发改
委公布的数据显示，京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游等城市群以1/10的国土面积集聚了近2/5的人口，创造了超过一半的国内财富总额。由此可见，我国人口发展步入了人口
都市化和大城市化时代。而凭借着虹吸效应和人才人口集聚优
势，都市圈和城市群建设或将成为未来中国经济增长的“新风口”。
第九，经济原因是当前中国人口迁移流动的主要动机。根
据经典的推拉理论，可以将引发人口迁移流动的原因分为两种力量：一是促使某人离开原住地的“推力”，二是吸引某人前往目的地的“拉力”。改革开放初期，我国流动人口空间移动的原因主要是婚姻迁入、家属随迁、投亲靠友等社会原因。自上世纪90年代后，我国因务工经商迁移流动的人口比例逐渐上升。2017年全国流动人口动态监测数据显示，我国务工经商迁移流动人口的比重超过60%，比2010年增加了近20个百分点。这表明，当前引起我国人口迁移流动的“推力”和“拉力”主要表现在经济层面和发展机会上。
第十，外出农民工群体的市民化进程仍显滞后。外出农民
工作为我国一个特殊而重要的流动人口群体，近年来在流动
人口规模有所下降的情况下仍保持着一定的增长速度。数据显示，
2015年至2019年我国外出农民工人口规模从16884万人增长至
17425万人，占流动人口的比重则从68.4%增长至73.8%。外出农民工群体的数量增长和比重上升，是我国人户分离背景下城镇化和工业化的结果，城市资本的积累吸引了大量劳动力从农村流入城市，但户籍制度又将其排斥于“市民”之外。如何促进人才和资本要素城乡双向自由流动，是未来我国健全城乡融
合联动发展机制的重要命题。
与时俱进地认识我国人口迁移流动特征，对完善流动人口的公共服务和管理政策具有重要的指导意义。为进一步健全流动人口服务和管理机制，未来我国需要建立适应区域和城乡一体化的新型人口信息共享平台，深化户籍制度改革，逐步建立区域管理和协调机制，从根本上保障流动人口和留守人口、城镇人口等群体在社会福利及发展机会等方面的公平、公正，并切实保障老年人、儿童和农民工等流动人口群体的基本权益，推动流动人口更好地融入城市，提升市民化质量。
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