交通运输综合执法改革的思考
现行分散的交通运输行政执法体制存在着机构林立、人员膨胀、执法力量分散、执法机构性质定位不合理、执法经费缺乏保障、社会形象不好等问题。近年来，各地为了纠正执法乱象，以推进综合执法改革作为执法体制改革的发展方向和基本路径，积极探索在交通运输系统内部强化执法机构和职责整合，从机构改革层面彻底解决机构性质、人员编制、执法经费和人员素质等问题，为改革创造了宝贵经验。本文在调研基础上，全面总结了全国交通运输综合行政执法工作开展情况，系统分析了改革的必要性和可行性，并提出了相关措施建议。
一、现行交通运输行政执法体制和交通运输综合行政执法改革情况
（一）交通运输行政执法体制现状。现行交通运输行政执法体制，是法律法规授权或地方交通运输主管部门委托有其所属的专业局（处、所）各执其法的分散执法模式。现行执法体制的形成有其历史发展必然性，对行业管理和发展曾发挥过重要作用，但随着经济社会发展，一些矛盾和问题日益显现，主要表现在：
一是机构林立，人员膨胀。改革开放三十年来，交通行政执法机构在建立健全的同时，也随之伴生了机构膨胀、人员超编的情况。
二是执法力量分散，难以形成管理合力。目前，系统内共有7个执法门类。多支执法队伍同时上路、下水，多层执法、多头执法，造成力量分散、执法成本高，难以形成合力。
三是执法机构性质定位不合理。目前地方大部分执法机构都是事业单位，甚至是自收自支的事业单位。且各地执法机构在机构级别、机构名称、权力取得来源等各不相同。
四是执法经费缺乏保障。执法经费由财政保障的机制没有落实到位。基层执法机构经费主要靠执法获取，致使执法机构和执法人员趋利执法。
五是社会形象不好。公路“三乱”问题作为一种顽疾，与执法体制不顺、缺乏执法保障有深层次关联。多家执法机构上路，处罚标准不一、重复执法、以罚代管、粗暴执法等问题经常被媒体曝光，严重影响了行业整体形象。
（二）交通运输综合行政执法改革总体情况。
国务院自2000年开始提出推进综合行政执法改革工作，并多次发文对开展综合行政执法改革提出要求和部署，在不同省、市开展改革试点。按照国务院部署，部在系统内部探索推进综合行政执法改革，即在交通运输部门内部将制定政策、规划协调、行政指导、行政审批、执法监督等行政管理职能与实施行政检查、行政强制、行政处罚等行政管理职能相对分开，在此基础上，组建相对独立、集中若干交通运输执法门类的行政检查、行政强制、行政处罚等行政执法职能的行政执法机构，实行交通运输综合行政执法。
2003年，部根据这一思路开始了改革试点工作，确定了重庆和广东作为部推进综合行政执法改革试点省份。经过多方努力，2005年6月，重庆市交通行政执法总队挂牌成立。2007年7月，广东省交通厅综合行政执法局挂牌成立。2010年12月，福建省交通运输综合行政执法总队挂牌成立。2014年8月，基于从体制上解决公路“三乱”问题，河南省政府组织启动了交通运输行政执法体制改革工作，着力打造“一个窗口对外、一支队伍执法”。
二、对交通运输综合行政执法改革的分析和评价
（一）取得的成效。
一是改善了执法形象。实施综合执法后，做到了一支执法队伍上路（水）巡逻，一次执法检查，从体制上解决了多头执法、重复处罚的问题。
二是降低了执法成本。通过组建综合行政执法机构，整合执法机构和人员，机构和编制得到较大精简。
三是明确了机构性质。通过改革，将执法机构纳入行政机关序列，执法管理经费全额纳入同级财政预算，实现执法经费来源的合法化和正规化。
四是提高了队伍素质。改革后，按照公务员标准严格录用执法人员，严把准入关，保证了执法队伍高起点、高素质。
（二）面临的困难和问题。
一是思想认识问题。目前行业内部对于综合行政执法改革能够成为执法体制改革的发展方向，仍然存在较大分歧，对是否推进和如何推进存在思想障碍。
二是体制障碍问题。现行体制在职能的整合上都存在困难。同时，路政、运政、港航等机构的经费开支来源、经费开支标准不同，在实行综合执法时如何解决，存在矛盾。
三是综合行政执法机构与专业管理机构的关系问题。综合执法职能是从专业管理机构的职责中剥离出来的。实行改革后，如果相关的配套制度不够健全，容易造成综合行政执法机构与专业管理机构的工作衔接不到位的问题。
四是执法人员的问题。目前，不少执法机构存在人员超编现象，实行综合执法后，对被清退人员如何分流安置是改革必须面对的难题。
三、下一步改革的建议
近年来，国家一直把改革行政审批制度、建立综合行政执法体制作为转变政府职能、提高行政管理效率的重要举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合行政执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。2013年9月，中共中央、国务院印发了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，提出“在市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域，加大机构和职责整合力度。按照同一件事情由一个部门负责的原则，最大限度解决部门职责交叉和分散的问题”。
基于国家政策层面规定，结合行业实际和试点省份情况，我们认为，交通运输综合行政执法改革是行政体制改革的重要内容，更是深化执法体制改革的关键突破口和发展趋势，推进综合执法改革的方向符合中央要求和行业实际情况。经认真思考，提出如下建议：
（一）明确改革方向。目前行业上下对改革认识分歧较大，部对改革的具体要求不明确、不连贯、不系统。因此，要推进改革，必须对改革形成共识。建议部层面就推进综合执法改革进行研究，形成部对改革的意见。明确改革方向后，建议在总结试点经验基础上，研究起草关于推进综合行政执法改革的指导意见，指导行业推进执法体制改革工作。
（二）积极稳妥推进。要本着积极稳妥、因地制宜、循序渐进的原则，充分凝聚共识、利用各方面条件和调动各方面主动性，明确目标、精心组织、稳步推进。对改革涉及的执法主体地位、机构性质、人员编制、人员安置和执法经费等问题，要作充分调研和准备，按照有计划、有步骤的原则，因地制宜地稳步推进。要主动争取地方人民政府对交通运输综合行政执法改革的支持和领导，为改革提供必要的法规、机构、编制和经费保障。
（三）深入开展试点工作。继续推进交通运输综合行政执法试点工作，及时巩固试点成果，扩大试点范围，延伸试点深度。通过开展综合行政执法改革试点工作，整合交通运输行政执法资源，在试点地区逐步建立起机构设置及其职能配置合理、运作协调高效、执法行为规范、执法保障有力的交通运输综合行政执法体制和运行机制。及时总结各地实施综合行政执法改革试点的经验，开展交流讨论，逐步扩大改革试点单位，以点带面推进全行业综合行政执法改革。
（四）做好统筹谋划。结合综合执法改革，统筹考虑交通运输行政执法组织架构体系。要结合事业单位分类改革，主动协调编制管理等相关部门，将执法机构统一纳入行政机关序列，建立正常的执法经费来源渠道。要规范执法机构名称，统一机构规格设置，调整和优化行业管理的职能结构，合理划分执法机构的职能配置和权力配置。强化执法机构和职责整合，在交通运输系统内部，整合职责相同和相近的执法机构，整合分散在不同执法门类的执法资源。调整上下级执法机构纵向的职责分配，减少执法层级，适当下移执法重心。
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