邮政普遍服务可持续发展调研报告
为深入研究邮政普遍服务的发展情况及存在的问题，促进邮政普遍服务可持续发展，我司赴江苏省、浙江省、黑龙江省等地深入开展了邮政普遍服务可持续发展专项调研。现将有关情况报告如下：
一、邮政普遍服务发展总体情况
邮政普遍服务是基本公共服务的重要组成部分，关系到国家政令畅通、城乡沟通联系乃至社会和谐发展。2005年《国务院关于印发<邮政体制改革方案>的通知》（国发〔2005〕27号）启动邮政体制改革工作以来，逐步实施了邮政政企分开、邮政储蓄改革和邮政主业改革，形成了国家邮政局作为中国邮政集团公司的行政主管部门，财政部作为中国邮政集团公司的国有资产管理部门的体制框架；实现了邮政企业承担邮政普遍服务义务，邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营、分账核算的普遍服务实施模式；完善了中央财政对邮政普遍服务运营补贴，中央预算内资金对邮政普遍服务基础设施建设投资补贴，地方各级政府对邮政企业提供邮政普遍服务给予政策和资金支持的普遍服务保障机制；构建了中央、省级和市（地）级三级邮政管理部门、上级邮政管理部门与地方人民政府双重领导、以中央为主的普遍服务监管机制。
同时，国家积极出台政策，完善邮政基础设施建设，优化发展环境，增强服务能力。2009年国办发42号文中明确提出“国家对农村邮政普遍服务基础设施建设项目给予支持，力争在2012年之前全部完成邮政基础设施空白乡镇的邮政局所补建工作。各地要进一步加大投入和支持力度，切实加强村邮站的建设”。据此，国家发展改革委自2010至2012年三年间累积安排中央预算内投资13.45亿元用于全国8440个空白乡镇邮政局所补建，投资计划已于2012年全部下达完毕。2013年开始，国家还启动了西部及农村邮政普遍服务基础设施建设工程和机要通信基础设施改造工程，中央预算内资金投资将达16.15亿元。
经过不断发展，邮政拥有覆盖范围广泛、服务功能健全的网络体系。截止到2013年，全国邮路总数2.3万条、总长度589.7万公里，农村投递路线9.1万条，城市投递段道5.5万条，邮政营业网点4.9万处，其中提供邮政普遍服务的营业场所4.7万处，村邮站15.3万余处。依托强大网点优势，邮政网络除了保障全国范围内的普遍服务外，在服务民生、推进城乡公共服务均等化方面发挥了重要作用。当前我国邮政服务基本覆盖城乡社区，覆盖社会不同阶层和群体。
综上所述，随着“国家保障、政府监管、企业实施”的邮政普遍服务体制基本形成，各级政府对邮政普遍服务保障逐步重视，邮政普遍服务发展环境不断优化，邮政普遍服务取得长足发展。但是，在调研中也发现，邮政普遍服务及其网络仍存在很多问题。
一是网点覆盖不足。邮政网络是国家重要的通信基础设施。近年来，虽然国家加大了对邮政基础设施的建设投入力度，但是我国邮政营业网点的服务人口与发达国家，甚至印度等亚洲国家相比仍有不小的差距。目前，我国邮政营业网点的平均服务人口为2.7万人左右，世界平均水平为9264人。要达到《邮政业“十二五”发展规划》确立的2.2万人的服务人口目标还要增加1.5万个邮政局所。局所数量的不足，说明邮政网点的服务便利性还并不十分理想。
二是长期运营亏损。邮政普遍服务网点大多数设在农村以及部分偏远地区，呈现“多、远、散”特点，固定成本高、业务量小、营业收入低，普遍服务负担重，经营压力很大。尽管2005年至2012年，国家财政共安排补贴资金约400亿元，但是调研中发现，基层邮政企业没有直接享受到国家财政的补贴，只能通过缩减网点、减少用工和开展其他业务等手段降低成本、提高收入，勉强维持邮政普遍服务运营。随着空白乡镇邮政局所建成并投入使用，邮政普遍服务亏损面将进一步扩大。
三是邮政普遍服务业务量和业务收入双下降。2014年上半年，邮政函件业务累计完成31亿件，同比下降9.3%，业务收入83.3亿元，同比下降9.1%；包裹业务累计完成3039.8万件，同比下降12.7%，业务收入11.9亿元，同比下降6.3%；报纸业务累计完成95.5亿份，同比下降1.6%，；杂志业务累计完成5.6亿份，同比下降5.5%；报刊发行业务收入41.5亿元，同比下降2.9%；汇兑业务累计完成7201.2万笔，同比下降17.4%，业务收入5.6亿元，同比下降22.7%。
四是对代办邮储业务依赖严重。基层邮政网点业务内容和收入结构较为单一，大多以传统邮政业务为主。由于近年来电信、互联网的发展和普及，导致信函业务量呈逐年下降趋势，很多农村邮政网点平均一个月的信函和包裹业务量都维持在十位数的水平，加之信息和代理业务、分销物流等发展并不顺利，导致代办邮储金融业务收入在基层邮政营业收入中占到了很高比例，在许多农村地区甚至占到了收入比重一半以上。
五是邮政与大交通的联动互惠不足。由于交通部门大多属于属地管理而邮政系统属于中央垂直管理，管理体制的不同造成一些交通资源很难互利共用、上下贯通。同时，随着民航、铁路等部门的改革深入，原本一些支持邮政优先运输或价格优惠的政策都无法继续施行，而完全按照市场机制确定定价机制，给邮政普遍服务带来更为沉重的成本负担，并降低了邮政普遍服务的运行效率。
六是社会协作认知程度不高。目前部分农村地区邮政网络在开展代理、票务、农资配送和分销物流等业务时，相关部门存在着不理解和不配合的现象，部分部门一是对邮政跨业经营和多种经营表示不理解，二是对邮政在具体开办业务的经营资质方面有所怀疑。此外，许多业务合作是在中央层面出台政策和协议，而具体执行是在地方和基层，在执行过程中也存在部分基层部门理解不深刻导致业务开展不顺畅的现象。此外，在村邮站、信报箱等邮政基础设施建设方面，部分地方政府、企业和社会公众对于其重要性的认识不够，导致在实际工作开展中给予的支持有限。
二、问题分析
邮政普遍服务及其网络遇到的上述问题，有的是长期困扰邮政普遍服务发展的历史问题，也有的是邮政体制改革以来出现的新问题。上述问题的深层次原因，既有普遍服务负担重、运行成本高、业务量萎缩等客观情况，也有体制机制不健全、保障支持不足、重视程度不够等主观因素。具体来说，可以概括为：一是可持续发展能力不强，业务创新不足；二是邮政网络未实现有效管理，产权和管理体制有待完善；三是普遍服务约束和激励不足，市场化程度不高。
（一）可持续发展能力不强，业务创新不足
农村和偏远地区的邮政局所长期亏损，而国家利用邮政网络开办的政策性业务也不多。部分地区邮政企业开展的社保、新农保等政策性业务，由于缺少国家层面的协调和政策指导，邮政的网络平台优势没有充分发挥出来。农村地区邮政业务需求开发不足，导致局所开办业务少，代办邮储金融业务收入在基层邮政营业收入中占到了很高比例。而对代办邮储业务依赖严重，在一定意义上也抑制了企业开发新业务和新市场的积极性。
（二）邮政网络的有效使用尚需加强，产权和管理体制有待完善
邮政普遍服务与竞争性业务的分业经营基本实现，但是邮政普遍服务网络的有偿使用机制尚待完善，邮政网络资源有待盘活。同时，随着村邮站、信报箱等邮政服务终端的建设管理主体多元化，网络资源的使用机制无法满足社会多样化需求。产权制度不清、社会化使用率不高，也造成邮政网络设施建设的投资渠道不畅、国家扶持政策难以落地、业务叠加有限等问题。
（三）普遍服务约束和激励不足，市场化程度不高。
普遍服务质量在邮政企业负责人经营业绩考核中的比重不高，与国家财政补贴资金的使用绩效考核脱节，责任追究和激励机制缺位。国家通过财政直接补贴、税收减免等方式，对邮政普遍服务给予了保障，但政府购买公共服务的机制尚未形成。同时，补贴资金使用不透明，基层邮政网点补贴、边远高寒地区补贴和邮政机要通信补贴等专项补贴制度不健全，基层感受不到国家财政补贴的存在。
总体来说，邮政普遍服务面临的上述问题和深层次原因，要给予客观看待。尽管电信、互联网对信函业务有一定的替代作用，但邮政普遍服务当前存在的问题，主要是体制机制还无法适应外部环境变化和内部行业发展造成的。
三、政策建议
从其他国家邮政发展的经验看，邮政普遍服务的优势在于一体化的实物网络和信息网络，信息化的发展将给邮政创造更多、更好的市场需求和发展空间。邮政普遍服务业务在社会经济快速发展的环境下，面临的机遇大于挑战。互联网经济带来的快递业迅猛发展，折射出传统邮政服务需要改革创新发展的重要性和紧迫性。邮政普遍服务及其网络的作用不会随着社会经济发展而弱化，相反会为城乡的基本公共服务均等化发挥更为积极的作用。
邮政普遍服务及其网络发展存在的问题，只能通过发展的手段来解决。为促进邮政普遍服务的可持续发展，建议国家有关部门抓紧研究制订《邮政普遍服务可持续发展意见》，从国家政策层面和体制机制上对以下内容予以明确：
（一）明确邮政普遍服务的发展方向和指导原则。明确邮政普遍服务的政策性、基础性、公益性属性，统筹邮政储蓄、邮政速递物流与邮政普遍服务的均衡发展，完善邮政普遍服务的资源配置机制，构建服务社会的公共服务平台，形成于我国经济发展水平相适应、覆盖城乡、公平可及、功能完备、可持续的邮政普遍服务体系。
（二）加强邮政网络建设运营的管理。建立完善邮政网络的产权制度，引导邮政网络建设的多层次和投资的多元化，建立完善合理的有偿使用机制。规范利用邮政普遍服务网络开展竞争性业务，保证普遍服务质量，维持市场公平。鼓励邮政普遍服务网络的适度开放，支持其他企业有偿使用邮政普遍服务网络，特别是终端服务设施，推动邮政网络的有效使用和可持续运营。
（三）建立一纵一横全方位的长效保障机制
纵向上要明晰中央和地方事权，理顺邮政普遍服务管理体制。落实地方政府保障责任，研究解决长期困扰邮政发展的邮政设施整体规划、邮政局所拆迁还建、邮政车辆便利通行、城镇信报箱建设、农村村邮站建设等地方政策问题。横向上要加强邮政管理部门与土地、住建、民政、交通、铁路、银监等部门的衔接，解决邮政普遍服务基础设施的划拨用地、信报箱验收、邮政进社区、邮路开通、铁路邮政合作、金融许可证等问题。
（四）提高财政补贴的透明度和科学性
建立固定补贴与变动补贴相结合的普遍服务补贴模式，固定补贴直接补贴邮政局所的运营，变动补贴用于业务亏损。采取企业分省预算、省邮政管理部门进行初审、省财政部门监督使用的模式，充分发挥邮政管理部门和地方财政部门的优势，确保财政补贴资金用于基层、落到实处。提高财政补贴资金使用效率。建立财政补贴资金使用监督机制。适时推进邮政普遍服务基金的设立。
（五）加强与交通运输企业的合作
融合“大交通”理念，促进邮政企业与交通运输企业的合作，不断优化自身运输网络结构，寻求多种合作方式，发挥各自特长，全面提升运输效能；积极协调各方，引导和鼓励邮政企业发展甩挂运输，提高邮件运输时效性，促进物流业节能减排。
（六）强化邮政普遍服务的政府监管职能
健全邮政企业负责人经营业绩考核机制，完善邮政普遍服务质量考核内容。中国邮政集团公司在任免、考核升级邮政公司领导班子成员时，也要把邮政管理部门的邮政普遍服务质量考核结果作为重要依据。加强基层邮政管理部门的监管能力建设。定期公布邮政普遍服务监管报告。
（七）加强邮政普遍服务基础设施建设
继续加强邮政普遍服务基础设施建设，建立长效建设机制，提升网点的覆盖密度；制定出台高规格的邮政普遍服务基础设施建设规划，用规划引领建设和发展；促进邮政普遍服务均等化，建立邮政公共服务平台，加强乡镇及其以下地区的邮政综合服务平台建设，提升农村网点的使用效率和普遍服务水平。加强普遍服务网点的信息化建设，提高邮政服务的科技含量；研究制定邮政网点设置标准，理顺普遍服务与各项代理业务的关系，确保网点服务的质量和水平；加强普遍服务信息系统建设，建立高效、便捷的邮件追踪和管理信息系统；提升网点的自动化水平，丰富用户自助服务的种类，节约成本、提升效率。
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