关于财政支持加快新旧动能转换的调研
区财政局
根据当前经济形势和省市加快新旧动能转换，促进经济转型升级的有关要求，结合财政工作实际，我们就财政支持我区经济发展动能转换工作进行了调查研究，现报告如下。
一、目前我区财源经济中新旧动能现状分析
2016年全区实现地方财政收入38.79亿元，其中税收32.86亿元，第一产业完成209万元，占税收的0.06%；第二产业完成62329万元，占税收的18.97%；第三产业完成266034万元，占税收的79.7%；三次产业的税收比重为0.1:18.9:81。分析起来，主要有以下特点：
一是第三产业成为支撑经济增长的主动力。三次产业方面，第三产业完成266034万元，占税收的79.7%，成为引领全区经济增长的第一产业支撑。这是近年来我区大力发展服务业，培育壮大现代服务业的结果。
二是传统动能基础薄弱。第二产业完成税收62329万元，占税收的18.97%，其中制造业仅占6.02％，建筑业占11.5％。制造业大部分为纺织、食品加工等传统产业，高新技术型、精加工型工业企业匮乏，附加值不高，发展动能不足。
三是新动能增长能力不强。房地产业实现税收9.2亿元，占税收的比重28％，在各类产业中排第一位，如再加上二产的建筑业，对税收的贡献达到39.5%，接近40％；金融实现税收6.5亿元，占税收的比重19.85％，在各类产业中排第二位；信息传输、软件和信息技术服务业仅实现税收6182万元，占税收的比重仅为1.88％，科学研究和技术服务业实现税收1481万元，占税收的比重仅为0.45％，新动能增长动力非常薄弱。
四是部分产业对经济拉动作用不明显。我区处于驻地、城区，区内有港口、高速、机场、铁路，交通优势明显，但我区物流业并不发达。从2016年全区物流业纳税情况看，在我区纳税的有935户企业，其中：铁路运输6户，公路运输576户，水上运输271户，装卸搬运及其他运输辅助业33户，邮政业29户，仓储业10户。全年有374户企业缴纳税收实现地方税收8304万元，占税收总额的2.53％。缴纳税收额前3位的企业分别为日照海通班轮有限公司704万元，日照运总交通集团有限公司547万元，日照港集团物流有限公司295万元，其余561户企业未缴纳税收。而开发区431户物流企业实现12389万元，岚山949户企业实现20691万元，其中日照港集团岚山港务公司实现4443万元，我区规模大的物流企业少，对财政经济拉动能力较弱。另外，全市确定了旅游富市战略，已经建成一批特色旅游景区，但旅游业对财政贡献不直接，2016年住宿餐饮业实现税收1900万元，仅占全部税收的0.58％。
二、财政支持动能转换方面存在的困难和问题
受财源结构限制及经济形势影响，加上近几年政策增资及民生增支幅度较大，我区财政收支矛盾一直比较突出，支持新旧动能转换能力不强。
一是财政投资基础设施建设能力有限。今年国家继续实施积极的财政政策，民生政策持续扩面提标，基本药物制度等改革不断深化，加上推进事业单位分类改革，城市管理、中小学及幼儿教育等支出事权下划，2017年我区一般公共预算财力仅用于保工资、保民生、保运转缺口就达2.4亿元。重点工程建设方面，今年需要推进的重点工程项目较多，主要有林水会战、农村公路网化、消防站建设、落实农村公路生命防护、解决中小学大班额、222省道北段，204国道改线等，加上支持城中村改造政府购买服务，初步测算需要财政投入近30亿元，财政资金保障压力巨大。
二是不进则退的发展形势十分逼人。2016年我区地方财政收入规模达到38.79亿元，是2011年的1.8倍，在全省140个县（市、区）中排名第40位，纵向看，是取得了一定发展，但横向比较看，发展的速度并不快，在全省的位次呈下滑趋势（最好的位次为2010年第26位），与青州市相比（2015年全国百强县第90位，全省共22个，青州为第21名），其2011年地方财政收入为21.76亿元，在全省排名第37位，总量比我区还稍低（我区排名第36位），但2016年已达到了45.9亿元，在全省排名第33位，总量已超出我区7亿元，排名高出7个位次；与我市其他区县相比，2016年开发区、莒县、五莲县地方财政收入分别为23.6亿元、14.4亿元和10.8亿元，均达到2011年的2.5倍左右，我区仅为2011年的1.8倍左右；同时，2016年我区地方财政支出规模仅为29.36亿元，在全省排名第96位，不但低于青州市的第34位（49.4亿元），也低于我市的莒县（第47位）。
三是新旧动能发展环境需要改善提升。在当前形势下，为解决经济下行对财政收入的冲击，周边区因社会事业支出责任较小，在招商引资中比拼税收返还政策，有的税收返还比例达到50％，有的甚至全返，并且返还限期一定就是5-10年，致使一些企业为了自身利益，直接注销在我区税务登记，到他区纳税，造成内对我区招商引资和财源培植造成不利影响。同时，目前市区分享财政体制，迫切需要在新项目的引进上，市区一体，共同发力。
存在以上问题的原因主要有两个方面：一是受当前宏观经济形势及营改增政策性因素影响，财政收入增速放缓，收支矛盾加剧；二是总体来看，我区仍属沿海欠发达地区，产业结构不尽合理，缺少大项目，特别是对产业和税收带动能力强的高端产业项目，各地都在发展，一旦我们发展速度慢了，就是退步。
三、财政支持加快新旧动能转换的路径
从目前来看，财政支持加快动能转换主要路径如下：
（一）财政支持。财政支持主要包括财政直接补贴、财政贴息、财政基金等几种方式。财政支持可直接针对国家重点发展的领域和产业，能有效引导和扶持产业的发展，降低供给的成本或风险，因此能有效促进新产业的发展。同时，能吸引社会资金和民间资本对新产业的投入，进而促进新产业的发展。
（二）税收优惠。税收激励主要是鼓励企业增加研究开发投入的税收优惠和鼓励企业采用先进技术设备的税收政策等。对高技术企业税收先征后返政策、所得税减免等政策。我区新产业大多处于初创期，尚未完全具备盈利能力，而且由于技术研发、运营维护成本以及产品价格较高，需要相应的税收优惠政策激励其发展。
（三）金融支持。财政对新产业发展的金融支持主要体现为政策性金融的支持。由于处于发展初期的新产业面临的不确定性因素多，技术风险突出，不熟悉行业动态的一般投资者很难准确判断研发项目的市场前景。同时，发展初期的新产业的资产大多以知识产权等无形资产为主，无法向金融机构提供有效的固定资产抵押物，因此很难得到银行的融资支持，所以政府可以通过设立相应的财政引导基金，增加政策性银行的政策贷款，或成立政策性的融资担保企业支持其发展，强化对新技术、新产品、新成果导入阶段的金融支持。
（四）政府采购支持。在满足提供公共服务和机构自身运转基本需求的前提下，加大对初创企业提供的新产品、新技术、新服务的采购力度。探索首购、订购等非招标方式，扩大前沿领域创新产品和服务的率先示范应用。通过政府购买服务等方式加大对科技类社会服务机构的支持力度。
四、财政支持我区加快动能转换的措施建议
综合以上财政支持动能转换路径和我区存在的问题，提出如下措施建议：
（一）围绕“突破园区”和“五大战略”，加强对新兴产业扶持。
一是明确财政支持的领域和范围。着力围绕“突破园区”和“五大战略”，支持科技型、高附加值型工业企业发展，依托驻地、临港、临钢优势，大力发展现代物流、生态旅游、金融中心等新兴服务业，着力推动财富中心、传化物流、太古飞机维修等重点项目落地，培植新的财源增长点。
二是加大财政支持力度。加强对上争引力度，加大区本级财政投入力度，设立支持经济发展专项资金5000万元，制定专项资金管理使用办法，结合对地方税收贡献情况，重点扶持上述产业发展。加强对资金的监督管理，建立绩效管理机制，按规定组织开展绩效目标申报、绩效监测督查、绩效评价和绩效问责的全过程绩效管理工作。
三是加大政府引导力度。在新产业发展的不同时期，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和引导效应，通过财政贴息贷款、设立产业发展专项资金和产业投资基金、对风险投资机构给予税收补贴等手段，吸引金融机构、民营资本等多渠道资金支持新产业发展。
（二）加强财政金融合作，完善科创企业融资支持。
一是创新金融服务产品。继续发挥好“助农贷”、“增信贷”、“过桥资金”等政策作用，促进银企合作，切实帮助企业解决融资难、成本高问题；积极探索建立合理的投贷联动业务发展模式，为种子期、初创期、成长期的科创企业提供资金支持，有效增加科创企业金融供给总量。加强政策性金融机构与商业银行之间的配合，丰富融资产品类型。
二是完善融资担保支持。
加强政府参与信贷风险分担机制建设，设立科创企业风险补偿基金，成立专门科技创业企业担保机构，为科创企业提供信用增进服务。加快推进政银保贷款融资，解决中小微企业融资担保难问题。鼓励保险、担保等机构参与知识产权质押融资，建立政府引导、责任共担的知识产权质押贷款风险分担机制。
三是扩大直接融资比例。进一步加大股权融资规模，发挥政府产业引导基金的引导和放大作用，鼓励保险资金、社会资本发起设立创业投资、股权投资和天使投资，为科创企业提供资金融通。引导科创企业通过互联网金融平台开展股权众筹。
（三）完善政府投融资管理，强化基础设施建设投入。
针对基础设施建设投入大，财政投入有限的现状，强化财政投融资管理，全力支持基础设施建设投入，创造良好的发展基础。
一是加大财政直接投入。拓宽财政增收渠道，通过土地运作、国有资源有偿使用运作等方式，强化财政非税收入收缴，提高财政综合调控能力，加大基础设施建设投入。
二是推行政府购买服务。按照“三年攻坚，五年收官”的目标要求，2017年将完成剩余38个村居的拆迁补偿工作，当年计划投入资金约150亿元。对城中村改造、义务教育大班额等建设投入，采取政府购买服务方式，由承接主体积极争取政策性贷款及金融机构贷款，缓解政府财政投入压力。
三是完善PPP运作模式。完善政府与社会资本合作，引导社会资本投资经济社会发展、基础设施建设的相关领域，尽快拿出一批有现金流、有稳定收益预期、回报周期较短、吸引力较强的项目向社会集中推介，最大限度挖掘项目收益点，减少政府补贴投入。充分发挥PPP资本撬动作用，融通资本服务基础设施建设。新开工222省道北段项目投资2.2亿元，204国道绕城段项目投资12.7亿元，水利绿化项目投资2亿元。
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