国有林场和国有林区
从20世纪50、60年代开始，国家在无林少林、荒山集中连片地区兴办以造林和资源培育为主要任务的国有林场。这期间，国有林场是按全额拨款事业单位管理的，基本上以国家和省（区、市）直管为主。当时每年由中央财政下拨的事业费1亿多元，基本建设资金1亿多元。从80年代初开始，国家开始将国有林场逐步下放，事业费不断核减，逐步成为了差额拨款事业单位。90年代开始，国有林场进一步转为自收自支的事业单位，既得不到事业单位正常发展应享受的扶持政策，也得不到企业应享有的自主权和经济政策。进入90年代后期，随着实施以生态建设为主的林业发展战略，以及国家对生态重要和生态脆弱地区森林资源实行禁伐限伐政策，国有林场主要任务转为以森林资源保护为主，营造林和木材采伐等生产任务减少，林场富余职工大量增加。由于缺乏正常稳定的经费来源，且富余职工的人数不断增加，林场发展陷入困境，政策边缘化、职工贫困化问题十分突出。
国有林场虽然为事业单位，却长期实行企业化管理，经费自收自支，得不到公共财政的支持。“不城不乡、不工不农、不事不企”，大多数国有林场苦于“找饭吃”，无法将主要精力集中到森林资源保护和培育上来。
此次改革，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，并合理界定国有林场属性。将国有林场分为三类：第一类，原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；第二类，原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务；第三类，目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。 新中国成立初期，为满足国民经济建设对木材等森林资源的需求，国家陆续对国有林区进行了大规模的开发，在东北、西南、西北9省区（黑、吉、蒙、滇、川、青、陕、甘、疆）建立了138个国有林业局（其中企业局135个，营林局3个），是专门从事木材采伐加工的森工企业，以这些森工企业为主体形成了国有林区。其中，分布在黑、吉、蒙3省区的87个国有林业局组成了重点国有林区，也是本次国有林区改革的主体部分。这87个林业局分别隶属于内蒙古森工集团（内蒙古大兴安岭林管局）、吉林森工集团、龙江森工集团（黑龙江森工总局）、大兴安岭林业集团（大兴安岭林管局）、长白山森工集团等5家森工集团管理（以下简称“五大家”）。由于“先有林区、后有社会”，国有林区逐渐形成了相对独立封闭，对内全包全管、对外自成体系的特殊社会区域，政企、政事、事企、管办不分，森林资源过度开发，基础设施欠账很多，民生问题比较突出，严重制约了生态安全保障能力。
国有林区改革的关键在于明确中央与地方、政府与企业的关系，推进政企、政事、事企、管办分开，建立精简高效的国有森林资源管理机构。在地方政府职能健全、财力较强的地区，可一步到位，剥离企业的社会管理和公共服务职能，人员和经费交给地方政府承担；在条件不具备的地区，先行在内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地政府。按照“机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定”的原则，对森工企业分类制定改制改革方案，逐年减少管理人员，逐步形成精简高效的国有森林资源管理机构，依法负责森林、湿地、野生动植物资源和自然保护区管理、森林防火、有害生物防治等工作。
全国共有国有林场4855个，由于目前70%以上的国有林场为县级管理，各级政府对国有林场没有明确的政策支持和投资渠道。91%的林场自收入自支或差额拨款，森林管护抚育投入不足，林场经济发展和职工就业困难，职工收入低下、生活贫困化。改革将国有林场事业编制从目前的40万个精简到22万个左右名，事业编制主要用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。现有48万名在职职工中，除22万名管理、专业技术和骨干林业技能人员纳入事业编制外，其余26万人通过多种途径妥善安置：14万人采取购买服务方式从事森林管护抚育，7万人从事林业特色产业，并逐步过渡到退休，另有5万人通过职业技能培训引导转岗就业。在国有林场内部管理上，实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，充分调动职工积极性。对林场从事的商品林采伐、林业特色产业和森林旅游经营活动，严格实行“收支两条线”管理。
此次改革提出，加强对国有林场的财政和金融支持。针对国有林场改革，由中央财政安排资金，对地方实行一次性补助，主要用于解决林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级人民政府扶贫工作计划，加大扶持力度。
据报道，国有林区改革计划将停止商业性采伐，以确保森林资源的稳步恢复和增长。这将导致约14.3万名职工失业，但改革计划已提出“以时间换空间”的妥善安置方案。其中，7-8万人可以通过开发森林旅游、特色养殖种植等方式安置。对于从事特殊工种的林业职工，符合国家规定条件的，在职工本人愿意的基础上，可以办理提前退休。此外，改革计划还提出了引进国有林场发展急需的管理和技术人才的措施，以加强国有林场人才队伍建设。同时，为解决国有林场经济困难的问题，改革计划提出了中央支持化解不良类金融债务的政策，并开发适合国有林场特点的信贷产品，以拓宽国有林场融资渠道。国有林区是我国林业发展的主战场，但也是最薄弱的环节。因此，国有林区改革是十分必要的。改革计划围绕“两个确保、两个逐步、两个创新”进行，旨在确保森林资源稳步增长和职工基本生活有保障。
两个逐步：首先，逐步推进国有林区政企分开。对于经济社会管理相对独立的国有林区而言，在打破政企合一、企资合一、企社合一的格局后，需要有一个能够承接政府职能的机构来行使行政管理职能，以避免出现无政府状态。对于地方人民政府职能健全、财力较强的地区，政企分开一步到位，剥离企业的社会管理和公共服务职能，将企业的政府职能移交给所在地政府，包括人员和经费一起移交。对于无地方政府、企业行使政府职能的地区，先行在企业内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地人民政府。其次，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。将森林资源管理权和森林资源经营权的分离，国有森林资源管理机构作为森林生产经营的组织发包方，授权经营。剥离后的企业，不再占有、管理和无偿使用森林资源。与国有林管理机构建立市场化的契约关系。剥离政府、社会、资源管理职能后的企业，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。建立多元投资主体的林业企业，无论是营林、采伐、加工、服务等企业国有资本与社会资本同等待遇，可以有进有退。企业经营方式由出资人自主决定，采取独资、控股、参股或全部转让股权或其他方式经营。在国有资本独大的企业，管理模式采取股东会—董事会—监事会—经理人“三权分立”的法人治理结构的管理模式。
两个创新：首先，创新森林资源管护机制，根据森林分布特点，采取行之有效的管护模式，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。国有林管理机构通过招标等方式，雇佣经营公司完成造林、管护、抚育、木材生产等生产任务。其次，创新森林资源监管体制。重点国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有，国务院林业行政主管部门负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源资产产权变动的审批。研究制定重点国有林区森林资源监督管理制度措施。强化地方人民政府保护森林和改善民生的责任，地方各级人民政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责，实行目标、任务、资金、责任“四到省”。建立健全林区绩效管理和考核机制，实行森林资源离任审计。
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