基层市场监管综合执法改革存在的突出问题和意见建议
为适应机构改革和政府职能转变的要求，20xx年x月，xx市xx区由原工商、质监组建xx市xx区市场监督管理局，具体承担原区工商局、区质监局的市场监管及行政执法职能，原来两局分别承担的流通环节和生产环节食品安全监管职责划入区食品药品监督管理局。运行近x年来，区市场监管局基本形成了一套覆盖市场准入以及生产、流通、消费全领域全过程的统一高效监管体系，彰显了中央机构改革的英明决策和科学方向，为地方经济发展稳中求进、转型升级，实现经济高效运行和健康发展提供了有力保障。
一、改革做法和成效
新的xx区市场监督管理局组建后，从管理体制到人员组成都发生了重大变化，特别是随着简政放权力度加大、监管职责改革调整，人员少与工作量大的矛盾愈加突出，这使区局在成立之初就面临着队伍思想不稳定、内部管理不协调、工作责任不清晰等诸多棘手问题。对此，该局不等不靠，围绕“融合队伍凝共识、优化机制提效能、围绕中心促发展”的工作思路，改革创新，锐意进取，不断推动改革向纵深发展。
（一）坚持推进作风转变，加强队伍内部融合。率先从领导班子做起，打破原有管理权限，实施了新的局领导交叉分工机制，牢固树立“一家人、一盘棋”思想，把干部职工紧紧团结凝聚在局党委周围。在理顺机制形成工作合力上主要是带领广大干部职工深入推进“两融合一下沉”举措，即打破原工商质监职位界限，实行人员交流任职。在20xx年x月底，曾组织xx名中层实职岗位和xx名工作人员的交流轮岗双向选择工作，将业务培训纳入年度党员干部培训计划，通过集中学、互相学等方式加强工商质监业务融合，将新并入的原质监职能向基层所下沉等多种队伍管理举措，使全局上下切实拧成了“一股绳”，使队伍融合和管理尽快走上了正轨，为队伍合并后全局上下风清气正干事创业提供了强大动力。
（二）坚持优化运行机制，提升监管服务效能。瞄准队伍管理难点和防止推诿扯皮问题，不断推进制度创新落实和内部工作机制完善。一是持之以恒抓作风。围绕确立作风建设长效机制，先后出台了岗位职责管理规定、新考勤规定、谈话警示制度、首问责任制、工作督办暂行规定等xx项规章制度，大力开展“严纪律、转作风、抓落实”专项整治，先后梳理出xx类、xx项廉政风险点，通过强化制度建设，打牢了队伍作风基础。二是持之以恒抓内部运行机制优化
。经过认真讨论和调研，该局从最重要、最繁重和最容易出现推诿扯皮庸懒散漫问题的规范治理入手，例如，投诉举报工作，一方面，受区位特点影响，各类消费投诉居高不下，20xx年底达到xx余件，比成立之前增加近xx%，是全市工商系统和全区部门处理投诉第一大户，最多时占到全市系统的二分之一；另一方面，受理渠道繁杂，既有12345市民服务热线，又有12315工商热线、12365质监热线与大量来信来函投诉和信访，后来又新增加了全国消费者协会投诉与咨询信息系统录入、xx省12315系统、全国12315系统，上级要求的回复时限不断缩短，造成基层难以应对；再者，投诉、举报、投诉举报并存件、诉转案办理职责不清晰，造成推诿扯皮内耗不断和积压案件增多。为了缓解上述矛盾，主动将12345政务热线、工商12315热线、质监12365热线三线并网，明确由消费者投诉中心牵头负责，在充分调研、多次研究的基础上，20xx年出台了《政务热线转办件工作流程》和《政务热线转办件处理工作考核办法》，根据实际运行情况，又在20xx年进行了重新修订完善，明确了转办件接收、分转、回退、受理和办理各环节工作责任，有效避免了投诉举报转办件责任不清、推诿扯皮问题，提高了办理效率和质量，使消费投诉举报转办件从大量积压转向了工作常态。三是持之以恒抓改革创新。随着商事制度改革向纵深推进，上级放权不增编，导致基层工作量大与人员少的矛盾十分突出，一度出现了企业排长队的现象，20xx年，该局采取局所一体化改革，将登记权限下放到基层所，但治标不治本，又引起新的排长队问题。20xx年，围绕改善政务环境、提高服务效能，从进一步降低制度性交易成本入手，实施企业登记一窗受理集成服务改革，带动全市工商登记时间平均减少x天，综合审批时限缩短xx%以上，受到各级领导充分肯定。为了解决案件办理职责不清、职责交叉问题，力求从源头上寻求突破，20xx年出台了《案件线索管理办法（试行）》。20xx年底，根据全区综合执法体制改革部署，按照优化整合内部资源、加强执法监管的改革思想，率先组建了区市场监管综合行政执法大队，全局所有执法办案权向大队归集，建立了未结案件、更名和撤销单位职责承接等x项机制，之前局内部存在的多头难管、推诿扯皮、监管盲点等问题得到有效缓解。
（三）坚持围绕中心促发展，努力做到有为有位。20xx年以来,按照“放管服”的要求，坚持新发展理念，服务大局、改革创新、攻坚克难，从将注册资本实缴制改为认缴制开始，不断把改革工商登记制度、简政放权向纵深推进，有效破解了开办企业准入难、门槛高、环节多、效率低、期限长等突出问题，与20xx年x月份商事制度改革前xx家市场主体相比，全区市场主体增至xx家，增长x倍，其中企业增长了x倍，极大地激发了市场活力和创造力，释放了经济发展内在潜力，为全区稳中求进、转型升级，实现经济高效运行和健康发展提供了有力保障。坚持“宽进与严管”相结合，积极推动市场监管重心由传统的事前审批向事中事后监管转变。探索“双随机、一公开”新型监管方式，落实“一单、两库、一细则”，20xx年共抽查各类主体xx户，结果公示率达100%。完成国内有效商标注册x万件，指导x家企业马德里国际商标注册，建立xx首个商标品牌指导站。新发展“守合同重信用”企业xx家、“xx名牌”“xx服务名牌”企业xx家，为全区产业结构调整和经济快速健康发展贡献了部门力量和智慧。在迎中央环保督察和创城攻坚战中，迎难而上，主动作为，圆满完成了xx个转办单、xx个转办件、xx家企业的现场核查整治任务。在创城工作中，牵头狠抓全区xx处农贸市场创城工作,做到了精准对标、全面达标，xx社区x处农贸市场荣获全市“精品示范农贸市场”称号，被市委市政府表彰评为全市创建全国文明城市工作先进单位。
总的来讲，机构改革，并不是简单的物理合并，而是完全打破原有部门格局，重新进行职能、机构、资源的优化组合，并以此为基础着力推进运行机制和管理方式创新，这充分体现了形成市场监管合力、推动审批提速增效、提升消费维权水平、加大执法办案力度，整体形成事关事中事后全闭环综合监管的工作成效，为提升监管服务效能、服务地方科学发展，为落实党的十九大精神，坚持为人民为中心的发展思想，服务高品质发展提供了更加强有力地支撑和保障。
二、当前存在的突出问题
（一）思想观念不统一。由于市场监管部门运行时间不长，工商、质监原有的文化观念、价值体系、道德规范等已形成了传统习惯，各自独有的管理模式和组织文化相互之间尚未兼容，导致了部分干部思想上“貌合神离”，以“大市场、大监管、大执法”为核心的统一市场监管理念还未深入人心，干部队伍的凝聚力和向心力不够强。
（二）上下体制不统一。目前的“上不合下合”特殊体制，导致实行机构合并的区市场监管局在业务上要接受x个上级局的监督和指导，上级部门往往同时布置多项任务和工作，各项工作任务之间时有交叉重叠，一定范围内出现了政出多头、上下不贯通、事务庞杂的现象，基层单位疲于应对，导致在工作执行、业务衔接、职能融合等方面不顺畅，影响了政令畅通和基层执行力。
（三）执法程序不一致。目前，原工商、质监部门以各自名义实施行政处罚，办案程序、法律文书、办案系统没有统一标准，造成了执法尺度不统一，未能有效发挥综合执法效能。并且，部分执法程序不完善（如企业登记中撤销登记程序，截至目前为止工商总局还未出台相应撤销登记的程序及文书），导致基层综合执法人员只能凭经验、借鉴行政处罚程序及文书、自己修订创新相关文书来使用，导致各局之间程序千差万别，文书种类多种多样，规范性欠缺。
（四）信息化系统不统一。机构实现合并，但相关部门内部职能如登记注册、案件查办、信用监管、公文处理等业务软件互融性不强，案件信息、质量信息未能实现全面共享。合并后的市场监管局，工商办公系统、综合业务系统等均在内网运行，与质监等部门系统软件无法实现互联互通。在省市区政务服务大厅“一窗受理、集成服务”改革中，由于相关企业登记平台在市局，不能与政务大厅实现互联互通，导致部门企业登记一直没有被纳入全区“一窗受理、集成服务”改革，单独游离在外。
（五）执法主体地位不明确。市场监管局成立以后，监管执法任务增多，办案领域拓宽，但相应的法律法规没有及时废改立，导致其执法主体地位尚未法定化，职责边界模糊，基层工作人员在主体身份、执法程序等方面于法无据，在颁发执照、监管执法等具体工作中处于被动，存在较大职业风险。
（六）执法力量严重不足。基层现在面临的突出问题是工作量大与人员少的矛盾十分突出，监管执法力量与人员编制明显不匹配。市场监管局成立之前，由于流通领域食品安全职责的划转，近三分之一在一线从事执法工作的公务员划转到食药监局，导致基层一线执法力量严重不足，后续虽然和区质监局合并，但由于特种设备、标准计量专业性强，人员的专业水平和能力出现了结构性短缺，造成基层监管人员缺乏。近几年消费投诉爆发性增长，牵扯基层人员大量精力。同时由于改革坚持重心下移，明确监管责任，大量工作从省市局下放至区县局，但人员却未作调整，因此基层工作人员在大量业务面前只能疲于应付，导致工作效率和质量不高。
（七）职责权限不明晰。市场监督管理局综合执法大队成立的目的就是集中行使行政处罚权，它应当发展成为一个集中查处违反工商、质监法律、法规、规章的各类违法行为的专职办案机构。但是在具体操作过程中，综合执法大队既承接了执法办案职能，又承担了专项检查、相关投诉处置等业务，大量的其他工作占用了执法办案人员的时间与精力，致使其不能全身心地投入到执法办案工作中去，时常处于被动。
（八）省市大众传播媒介广告日常监管和违法案件管辖权限无原则下放。随着传统媒体的不断创新升级和互联网技术日新月异的发展，广告发布的媒介和形式发生了很大变化，区局在广告日常监管上面临诸多困境，加上违法广告案件违法主体多、案源多、案情复杂，与有限的监管执法资源产生了很大矛盾，而省市级工商局按属地管辖原则将日常监管和案件查处职责下放到区局，造成权责不对等、编制不匹配，执法不到位等诸多问题。
三、意见建议
（一）机构改革应加强顶层设计。建议中央有关部门深入调研近两年来基层机构改革的情况，认真研究制定符合形势、任务和实情的基层机构改革意见，明确综合执法改革方向，切实解决上下体制不一致的问题。目前这种以区县为单位自行探索的模式，既不符合重大改革于法有据的大方向、大原则，也给基层和上级单位工作造成困难，而且这种状态持续时间越久，将来纠正的成本将会越大。
（二）抓紧提出修法建议。尽快梳理基层改革涉及的法律法规，找出急需调整的部分，及时提出修法建议，使基层部门在监管执法、服务发展中有法可依，提高执法的统一性和权威性。（三）及时修订相关程序规定，统一相关法律文书。根据目前遇到的新问题，及时研究出台相应的程序规定及法律文书。特别是在上层结构要把两局、甚至三局的执法程序进行整合，执法文书进行整合，该新出台的出台、该重新修订的重新修订、该整合的进行整合，使基层综合执法队伍在执法过程中使用统一的程序、统一的文书，保持执法的权威性与严肃性。
（四）按照实际情况配备执法力量。执法力量的配备应当与实际情形适应，不应简单地一刀切。一个区的经济总量、主体户数、发案率等因素各不相同，因此要依据实际情况与之匹配相应的执法力量，使之能够从容应对而不是匆忙应付，所以在执法力量配备上应考虑各区的实际情况，绝不是简单地强调人员匹配数量的一致性。
（五）实施有限的放管服。要根据目前的实际情况，在综合调研、有法可依的基础上，本着权责对等原则，制定相关层级管理制度措施，实施有限的放管服，既保证执法目的的实现，又保证基层实际承受能力，实现双提升、双促进。如在省市大众传播媒介广告日常监管工作中，法律法规虽未有明确权限划分，但上级部门不考虑基层承受力、工作能力水平和管理对象层级是否对等、是否有利于发挥综合监管效能等因素，而对监管责任一味强调属地管理，下放权限，下放责任，导致基层监管面临权责不对等、编制不匹配、执法不到位等诸多问题，基层苦不堪言，无力应对，直接导致执法成效比下放前明显后退，造成了工作被动和投诉上升。依据《中华人民共和国广告法》第六条第二款规定“县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作”。按照属地管理原则，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，因此广告监督管理机关既包括县级工商行政管理机关，也包括省级工商行政管理机关和市级工商行政管理机关。属地管理、分级负责是行政管理基本原则的有机统一体。为此，建议提请省市政府和上级部门对上述大众传播媒介的广告监管权限予以适当划分，对报纸、电视广播杂志、互联网等大众传播媒介的广告监管，应当实行分级管理，在案件查处中应实行级别管辖，以确保行政行为规范、程序合法。
（六）着重在基础强化正向激励。改革是多个部门人员、机构和资源的整合，牵扯范围广，势必造成人员增多、同级职数叠加、职务晋升通道变窄，因此，改革不能以牺牲干部利益为代价，而是应从调动干事创业的积极性出发，结合xx市干部正向激励文件精神，在职务设置、晋升空间、横向交流等方面多向基层一线倾斜，建议将内设机构和基层监管所负责人职务升格为副处级，体现党和政府的关心和厚爱。
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