加快城乡融合发展重在制度创新
脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。***总书记强调，要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化。今年的《政府工作报告》提出要促进县域内城乡融合发展，这是推动城乡之间双向循环的关键环节。在这一过程中，要通过制度创新建立健全城乡融合发展的体制机制，全面推进乡村振兴，促进农业稳定发展和农民增收。 第一，城乡融合发展应坚持规模与效益相统一。 改革开放40多年来，我国城乡关系呈现积极变化，经历了从城乡分割到城乡统筹、城乡一体化，再到城乡融合的发展演变，这既反映了党中央“三农”政策的一脉相承，也符合新时代的阶段特征和具体要求。当前，我国城乡发展不平衡是最大的发展不平衡，农村发展不充分是最大的发展不充分。“十四五”时期能否在新型城镇化和乡村振兴上取得突破，对于形成强大国内市场、提升脱贫地区整体发展水平至关重要，必须紧紧抓住矛盾变化的重要趋势，辩证地看待城乡融合发展的外部环境和历史方位。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“强化以工补农、以城带乡”
，这为如何处理工农、城乡之间的关系指明了方向。总体而言，加快城乡融合发展应坚持规模与效益相统一，统筹实施乡村建设行动和城市更新行动，稳妥有序差异化推进。从规模上讲，要以城乡统一规划为抓手，综合考虑现阶段区域中心城市对乡村地区的辐射带动力；统筹安排建设用地、基础设施投资、财政资金规模，避免盲目扩大城乡融合空间范围成为“小牛拉大车”式的以城带乡，同时还要防止过度城镇化聚集导致进一步加剧乡村空心化。从效益上看，要以产业融合创新为纽带，推动农村人口与产业在城乡之间有序流动、均衡转移；做好“以工补农”这篇大文章，大力发展农产品加工业，实现农业产业化与农产品加工业联动发展；充分发挥休闲农业、乡村旅游、农村电商等新业态新模式的溢出效应，既满足大城市居民拓展性、改善性生活需求，同时也更好拓展农业农村服务功能和增收渠道。 第二，城乡融合发展关键是促进人口有序流动。 目前，小农户仍然是主要的农业生产者，加快城乡融合发展必须关注农业转移人口市民化。随着国内基础条件和外部环境发生深刻调整，促进形成强大国内市场、持续释放内需潜力的重要性日趋凸显，我国城乡关系正面临许多新特征，主要体现在：乡村人口进城大趋势没有改变，但经济增速放缓及产业转型升级影响了城镇化进程；农业转移人口进城落户和市民化压力增大，就业机会和包括义务教育在内的公共服务供给仍然不足；农村人口特别是青壮年劳动力长期外流，农村人口结构性矛盾将成为一个长期性挑战。 “十四五”
时期，要准确把握经济发展基础条件，顺应城镇化大趋势，协调推进新型城镇化和乡村振兴战略，以城乡双向开放理念推动城乡融合发展。一方面，完善支持农业转移人口市民化的“人地钱挂钩”
政策，着力解决非户籍人口进城落户积极性不高的问题，让农业转移人口和其他常住人口有序实现市民化，共享城市基本公共服务和社会保障。另一方面，加快建立人才返乡入乡激励机制，更好吸引各类人员返乡入乡创业，大力培育懂技术、懂管理的新型职业农民，进一步增强乡村地区的内生发展动力。 第三，城乡融合发展要打破要素市场化配置障碍。 眼下，城乡之间劳动力、土地、资本等传统要素市场发育较为滞后，而技术、数据等新型要素市场培育才刚起步，农业农村在要素竞争中仍处于弱势地位，市场配置要素机制还不完善。应该看到，同一要素投入不同产业部门产生的边际收益存在差异，相对而言，工业部门以及城市的整体生产效率显著高于农业农村，这成为制约城乡融合发展的一个重要因素。新型工农城乡关系下，充分发挥市场配置要素资源的决定性作用，就要完善要素市场化配置机制，驱动要素在城乡之间持续顺畅流动。 总的来看，重点应瞄准土地、技术、数据等城乡融合发展短板弱项，精准发力，给予同类要素相同的市场地位、市场权益和收益保障，进一步加强要素市场化配置体制机制建设，增强城乡要素有序流动活力。比如，可考虑建立城乡统一的建设用地市场价格形成机制，将市场有效需求和土地高效供给有机衔接起来，以提高城乡土地要素配置效率；建立健全现代农业技术服务市场化运行机制，鼓励创建技术转移机构和技术服务网络，以科技改造传统农业，带动技术要素向农业农村汇聚，切实提高农业从业人员科技素质和技能；以城乡融合发展需求为导向，加大乡村数据资源供给，提升城乡产业融合深度、居民消费便捷度，更好满足城乡数字消费需求。 （作者系国务院发展研究中心研究员）
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