盘活财政存量资金 推动经济社会发展
李天胜
根据工作安排，本人带领部分审计干部对全市财政存量资金进行了调研。主要调研了市本级、高平市、阳城县和陵川县的相关情况，并随机延伸调查了高平市马村镇、野川镇、东城办事处，阳城县演礼乡、西河乡、河北镇，陵川县崇文镇、平城镇、礼义镇等9个乡级财政，结合专项资金审计情况，重点对各级财政存量资金的构成和形成原因进行了分析，从财政体制、政府管理、预算实施等层面，对盘活财政存量资金、避免新增沉淀资金、提高资金使用效率等提出针对性建议。
一、盘活财政存量资金对我市经济社会发展具有重要的现实意义
财政存量资金是指未安排预算的财政收入，或者预算已经安排但尚未形成实际支出的财政资金。通俗地说，就是各级财政部门和预算单位在年末还没花完的钱，或是没花出去的钱。
（一）我市财政存量资金概况
调研显示，2016年底，全市财政存量资金规模总计119.64亿元，占当年全市一般公共预算收入的133.94%；其中，市本级存量资金规模21.40亿元，占市本级一般公共预算收入的79%；6个县（市、区）存量资金规模98.24亿元，占县级一般公共预算收入的157.85%。本次调研的的3个县（市）财政存量资金55.86亿元，占其一般公共预算收入的211.2%。
从2016年底全市财政存量资金的构成看：各部门集中支付结转结余48.65亿元，各收入类财政专户结余42.71亿元，收回的以前年度存量资金7.15亿元，各支出类专户结余5.87亿元，预算稳定调节基金和预算周转金3.84亿元，部门实有账户结转结余2.29亿元，一般公共预算和政府性基金预算等结转结余1.99亿元，财政专户管理资金结余1.22亿元，其他5.94亿元。
此外，延伸调研的9个乡镇2016年底存量资金共5067.28万元（未计入上述县级财政存量资金总规模）。
（二）盘活财政存量资金事关稳增长、调结构大局
大量财政存量资金的存在，是多年形成的问题，在目前稳增长任务越来越重，财政收入形势严峻的情况下，盘活财政存量资金，迅速让闲置资金活起来，并将它们迅速用于稳增长、调结构，有着特殊的现实意义。
——促进经济增长。盘活财政存量资金意味着形成投资和消费，在公共支出的乘数效应下，将形成几倍于财政资金本身的经济增量。
——确保民生政策落实。国务院常务会议明确指出“要集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，不断释放内需潜力。”积极地盘活财政存量资金，将之更好地用在调结构上，可以促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。
——节约财政资金。由于货币时间价值的存在，同样的项目，越早实施资金成本越低。由于财政存量资金和地方政府债务并存，导致一方面财政资金花不出去，另外一方面，举借的债务还需要负担高额的利息。
——解决财政收支矛盾。当前我市财政收入已告别了高增长时期，调研显示2016年晋城市市县两级财政收入较上年降低了4.49%；与此同时，政府刚性支出需求不断加大，财政收支矛盾较为突出。要解决经济建设日益突出的财政矛盾，就必须提高资金使用效率，把有限的资金利用起来，发挥财政资金应有的效益。
——促进财政体制改革。党的十九大报告指出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”在财政存量资金盘活的过程中，可以发现财政资金使用和管理中存在的不足和漏洞，促使各级政府加大对财政体制的改革力度及财政预算执行力的制度建设，有利于财政体制与制度改革。
二、财政存量资金成因分析
形成财政存量资金的原因很多，既有因资金性质所限形成的存量资金，也有因预算安排不合理形成的存量资金，还有因项目本身原因形成的存量资金等。经过分析，我们认为我市目前存在大量财政存量资金的原因主要有五个方面：
（一）预算编制不科学、不精准，导致项目资金大量结转结余
一是预算中编列不具备实施条件的项目，形成财政存量资金。阳城县2016年有343个项目未实施，形成财政存量资金2.51亿元，占该县当年部门存量资金总量的38.8%；城区2016年政府预算中编列15个工程项目预算2.17亿元，当年均未实施。
二是一些部门和地方重资金争取、轻预算执行和使用绩效，导致财政资金闲置。阳城县、陵川县2016年均编列农村生活污水综合利用预算各1100万元，由于没有系统的工作实施方案和计划，项目资金2200万元未使用,年底形成结转。
三是代编预算造成预算编制与执行脱节。市财政在市本级预算草案中预留无具体实施内容和项目的其他支出1亿元。由于代编预算，扶贫资金未落实到具体项目上，致使陵川县和沁水县分别滞留扶贫项目资金1183.5万元、1223.52万元。
四是预算编制不精准,超出实际需要。市本级助学金和学费是以上年度报表人数作为基数，按固定比例分配到各学校，导致2016年多安排13所学校助学金526.26万元，多安排14所学校学费补助602.94万元。由于实际发放助学金对象少于预算人数等原因，13所学校、2所幼儿园至2016年底累计结余助学金298.13万元。
（二）由于前期论证准备不充分、管理不科学等原因，部门预算执行进度缓慢
2016年底，全市各级部门共计结转各类项目资金48.65亿元，占财政存量资金总额的40.66%，其中结转超过两年按规定应收回统筹安排的资金达5.5亿元。预算执行审计涉及的市本级10个预算部门项目支出预算金额13.82亿元，涉及376个项目，2016年实际支出9.36亿元，总体预算执行率为67.72%，其中75个项目执行进度为零，涉及财政资金1.24亿元。高平市住建局负责实施的地质灾害饮水解困工程、数字城市地理空间框架建设等8个项目,环保局负责实施的丹河上城水质自动监测站项目、小仓河流域截污及生态修复工程等3个项目，资金在2015年便已到位，但2016年底仍未开始实施。
一些重点工程项目，特别是道路建设、园林建设、地下综合管廊等基础建设领域具有投资大、建设周期跨年度甚至涉及数个预算年度，由于缺乏对多年度总量平衡的统筹规划，财政支出政策的前瞻性和可持续性不强，造成项目资金一次性列入预算形成结转。沁水县2016年规划集中安置点5个，计划搬迁1100人，所需资金已全部列入当年预算，至2016年年底仅1个项目主体完工50%以上，其他4个项目尚在办理前期手续，仅完成平整场地、开挖地基工作。
（三）转移支付制度不完善，客观上造成一些专项资金层层结存
政府间事权和支出责任划分不够清晰，地方财政体制改革不到位，地方大量事权履行需要上级转移支付来支持。一些需要下达到基层的转移支付，由于资金分配层级多、链条长，导致资金时效性较差，结转规模大。2016年底，市本级尚未下达的专项转移支付4119万元，各县（市、区）累计结转上级财政下达的困难群众生活救助资金、农村五保供养资金、医疗救助资金、临时救助资金、农业专项资金等达4.11亿元。
部分专项转移支付资金限定用途较窄，与基层支出需求脱节，“管的死”的现实和“盘得活”的要求对立矛盾，也直接影响资金使用效率。如市本级公检法等部门2016年底上级专项转移支付形成的存量资金达9503.52万元。
（四）未严格执行相关的财政法律法规，未按规定渠道归集财政收入，形成财政存量资金
财政收入不及时缴入国库，形成存量资金。《中华人民
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