镜鉴香港管理经验 发展福利慈善事业

镜鉴香港管理经验 发展福利慈善事业

　　香港创造了政府出资，以招标方式请非政府机构营运政府规划的社会福利项目的模式，形成了独具特色的香港社会福利制度——政府与慈善界联盟的制度。

　　这种制度下的福利服务提供方式是以官民合作、官管民营为主。所谓官管民营，是指由政府负责政策和服务规划的制定，提供所需经费，以及进行服务监察，而具体服务项目的实施，包括计划、组织、人事、财务等，统统由承办的非政府机构承担。政府选择承办机构时，采取竞争性投标制度，即对于新增的福利服务单位，以竞争性投标的方式进行；招标时更加注重服务质量，以养老服务为例，服务质量占评审分数的80%，价格与服务量占20%。

　　以慈善事业与福利事业深度融合为香港社会福利和慈善事业整体特点的福利服务经验，值得我们借鉴。

　　香港经验之支持与监管

　　政府对非政府机构的资金支持。香港政府对社会福利方面的投入非常大。比如，2013-2014年度，香港政府在社会福利方面的开支为556亿元（港币，下同），占政府经常开支预算的19.1%。除去社会保障服务，目前的社会福利服务约有三分之二的项目和经费由非政府机构推行。而非营利机构推行的项目中，除了非常少数的以外，经费都来源于政府。对非政府机构的资助，香港从2001年开始实行整笔拨款资助制度，目前接受政府资助的171家非政府机构中有165家机构以整笔拨款方式运作，它们所得的资助占政府对非政府机构资助总额的99%。

　　政府对非政府机构的政策支持。一是提供场地支持，帮助非政府机构降低日常运营开支。或者允许非政府机构以象征性的租金租用政府物业，或者以优惠租金租用房屋署辖下的公共屋邨的非住宅单位，或者以协议方式和象征性地价批地用于兴建福利服务设施。二是签发公开筹款许可证，设立卖旗日和奖券基金。三是提供租金、地租等津贴，与政府拨款资助互补不足。

　　政府对非政府机构服务表现的监察制度。服务表现监察制度主要包括三个：《津贴及服务协议》、《服务质素标准》、《服务表现评估》。《津贴及服务协议》明确了社会福利署（提供资助）和非政府机构（营办服务）各自的角色、要求和责任。《服务质素标准》明确界定了管理和控制服务质素水平所需的程序和指引。《服务表现评估》就16项服务质素标准和津贴及服务协议内所订的服务表现要求进行评估，并要求对受资助的机构进行随机探访。

　　香港经验之法律和制度

　　关于慈善团体成立的规定。成立慈善团体的方式有四种：一是根据《社团条例》注册成立社团（行政单位是警务署）；二是根据《公司条例》注册成为公司（行政单位是公司注册处，社团一般以担保有限公司形式申请）；三是以独立的法例成为法定团体；四是信托团体。在这四种形式中，最常被采用的是社团和公司。

　　关于慈善团体免税的规定。不论社会团体成立方式如何，属于公共性质的机构或信托团体可根据《税务条例》第88条评定为慈善团体，免于缴税；而捐款者所捐的款项在收入25%以内的部分可以免于缴税。税务局每四年对团体的慈善地位进行审查；公司注册的团体，每年要向公司注册处提交财务报告、审计报告及年报。

　　关于慈善团体募捐的规定。公开募捐或其他筹款活动必须事先得到有关部门的批准：卖旗、一般公开筹款活动由社会福利署审批；街头贩卖活动由食物环境卫生署审批；奖券活动牌照由影视及娱乐事务管理处审批。如果慈善组织接受政府部门或政府基金资助，必须向有关单位提交工作和财务报告。

　　国内慈善立法和管理建议

　　作为国家慈善事业的促进部门，我们既要认清所处的发展阶段，又要看到与香港的发展差距；我们既要抓住发展机遇，又要明晰发展目标。从发展阶段看，如果从1981年中国首个现代意义的慈善团体——中国儿童少年基金会的成立算起，我国现代慈善事业仅有32年的历史，相比于代表香港慈善事业的东华三院143年的历史，我国的慈善事业还处于起步发展阶段，还存在诸多亟待解决的问题。从发展差距看，香港人口约700万，慈善团体有7592个，平均1000个人就有一个慈善团体，而大陆的人口13.5亿，慈善组织仅数十万个；2012年香港的人均慈善捐款1350元，大陆的人均慈善捐款75.5元，等等。从发展机遇看，经济实力的增强，社会建设的加速，人民群众的期待，为我国慈善事业提供了广阔的发展空间；党的十八大报告明确提出的“支持发展慈善事业”又为其指明了发展方向。从发展目标看，到全面建成小康社会的2020年，慈善事业应当在中国特色社会主义事业总体布局中占据更加重要的位置，在民生保障和改善中发挥更加重要的作用；考虑到中国特色社会主义制度的活力和我国慈善事业的后发优势，到建成社会主义现代化国家的2050年，我国慈善事业应当赶上发达国家和香港地区的水平，处于国际先进地位。

　　当前，慈善立法是我国慈善事业发展的关键一环，也是对慈善事业进行顶层设计的重要机会。应借鉴香港经验，做好慈善事业法的立法工作，并理清工作思路，拟定促进慈善事业发展的有效措施。

　　一是要科学界定慈善组织。香港允许慈善组织以社团、公司、信托团体等形式成立，由政府认定是否为慈善组织。我们在界定慈善组织时，应当在社会团体、基金会、民办非企业单位、事业单位中做一个横切，将符合法定条件的组织认定为慈善组织。甚至可以考虑将符合法定条件的企业认定为慈善组织。

　　二是要争取设立募捐许可。借鉴香港的做法，参考江苏、湖南等地的立法实践，应先在慈善事业法中增加募捐许可条款，再由民政部门制定专门的许可办法，对符合条件的慈善组织开展募捐实行事先许可。借鉴香港募捐许可根据活动性质由不同部门负责的做法，我国的募捐许可也应由有关部门配合完成。

　　三是要鼓励慈善组织兴办公共服务和社会福利机构。慈善组织兴办公共服务和社会福利机构，不仅可以减轻政府压力，还可以创新服务形式、提高服务质量和效率，更会因其慈善属性和机构使命，利用自有的资金和专业人才，提供高于政府要求的服务或者额外的服务。要采取有效、有力措施，鼓励有能力的慈善组织兴办医院、学校、养老服务、残障康复设施等公共服务和社会福利机构，举办慈善超市和食物银行等。

　　四是要加大政府的支持力度。推动有关部门真正落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策，完善慈善组织企业所得税、增值税和营业税减免政策。完善政府表彰制度，借鉴香港政府向作出突出贡献的人士授予“太平绅士”等名誉头衔的做法，积极推动将“中华慈善奖”纳入国家荣誉制度。积极支持公益信托试点，为公民参与慈善事业提供新的渠道。

　　五是要激发全社会慈善热情。东华三院吸引并用好华人精英的做法，香港个人捐款多于企业捐款的现实，启发我们既要发展好精英慈善，又要发展好大众慈善。一方面，要通过鼓励富人群体捐款捐物、设立慈善组织、参与慈善组织治理，鼓励以重要捐赠人命名慈善组织和福利机构等方式，发展好精英慈善。另一方面，要通过把慈善文化纳入学校德育教育内容，增强慈善活动的参与性，做好对捐赠人的及时反馈等方式，促使人人关心慈善、人人支持慈善、人人参与慈善。人人参与的大众慈善，是我们发展慈善事业应当追求的更高目标。

　　六是要做好慈善文物资料保护。慈善文物资料是慈善事业的历史证明和文化记忆。我们要更加重视慈善文物资料的保护、开发，既要做好中华慈善博物馆的建设工作，更要引导地方和慈善组织做好历史资料的保护工作。历史悠久的慈善组织可以设立文物馆或档案馆，具备条件的地方和慈善组织可以专门开展历史资料和文物的搜集、修复和保护工作，还可以组织专家学者开展慈善历史研究。

　　福利服务应充分发挥社会力量的主体作用

　　当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，残疾人、困境儿童等也数量较多，不断满足持续增长的养老服务等福利需求，是全面建设小康社会的一项紧迫任务。

　　一是要支持社会力量举办社会福利机构。香港大部分的社会福利服务由非政府机构提供，这佐证了在社会福利领域社会力量发挥主体作用的可行性和有效性。我们要加大政策支持和引导力度，激发企业、慈善组织和个人等各类服务主体活力，提高社会福利服务的质量和效率。政府应在资本金、场地、人员等方面降低社会力量举办福利机构的门槛，有条件的地方应无偿或低租金提供场地支持；政府应通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营共有产权的社会福利设施。

　　二是要完善政府向社会力量购买福利服务的机制。在养老服务等社会福利领域，政府必须提供有力的资金支持；而为了更好地利用这些资金，应研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，并采用公开招标、竞争性谈判等方式确定承接主体。要与承接主体签订合同，并建立由政府、服务对象和第三方组成的综合评审机制。要制定通用的服务合同范本、服务质量标准和服务评估办法等。

　　三是要提高社会福利服务人才的专业化水平。民政部门应联合有关部门，加快培养医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，并制定优惠政策，鼓励他们从事社会福利服务工作。应当要求社会福利机构科学设置专业技术岗位，提高工资福利待遇，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。还应该引导、支持志愿者到社会福利机构开展志愿服务，形成专业技术人员与志愿者互补互助的良好局面。

　　四是要统筹发展多种形式的养老服务。香港大约有100万老年人，约有10万老年人在养老机构和日间照料服务中心，约有90万老年人选择居家养老。借鉴这种安排，我们应统筹发展多种形式的养老，并进一步完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。居家养老，要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。日间照料中心，要通过提供专业服务、建立应急机制、购买意外保险等形式，建立照料机构与老人及家庭的互信。养老机构，要依据一定的标准建设，并且要通过人性化的布置、丰富多彩的活动，为老年人提供舒适、宜居的环境。

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