北湖区房地产领域非法集资防范处置打击情况的调研报告
2019年12月24日
党的十九大报告明确提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。房地产领域非法集资带来的风险对金融安全构成了极大的威胁，对地方政府带来了一系列社会稳定问题。为全面掌握我区房地产领域非法集资防范处置打击工作情况，8月以来，由部分区人大常委会成员和人大代表组成的调研组开展了专题调研。
现将情况报告如下：
一、全区房地产领域存在非法集资的情况
近年来，由于我区地处市中心城区，人流、物流、资金流集中，一些涉嫌非法集资公司在我区“扎推”，非法集资隐患问题逐步暴露。 2014年以来，辖区公安机关共受理各类非法集资案件51件，涉及投资群体10000余人，涉案金额高达20余亿元人民币。其中房地产领域因涉嫌非法集资被公安机关立案侦查的有财富广场、隆华花园、风尚国际、盛世房产、金源房产、金桥名邸、万华汽车城、芙景佳园、小埠浩元等9家房产开发商的10个房产项目，涉案金额10.7349亿元，涉及投资者2600余人，间接债权人估计在万人以上。
另外，融汇雅苑、华盛世纪城、北湖网贸城、第一国际、惠民大厦、三鼎、小埠浩元等公司或项目因返租、民间高息借贷纠纷导致工程停工。在全区各类非法集资案件中房地产领域非法集资案件占比16%，涉案人数占比25%，涉案金额占比高达50%。
二、防范处置打击非法集资所做的工作
面对非法集资事件频发的状况，区政府及其相关部门采取了多项措施，做了大量工作。
1、开展专题宣传月和宣传日活动。节假日期间，区金融办组织相关单位在车站、商场、步行街等人流密集的场所，向社会公众宣传防范和打击非法集资有关知识。组织开展处非宣传“进机关、进工厂、进学校、进社区、进村组、进家庭”活动，与综治民调和平安创建结合向居民发放处非宣传册和投诉举报热线，开办处非宣传培训班等，不断扩大宣传范围，营造宣传氛围。
2、强化排查清理，摸清区内风险底数。积极开展日常巡查工作，针对天一名邸、天一华府、福城国际、大华天都、雄森酒店等重点区域，区金融办联合市场监管、公安、民政等部门定期开展扫楼活动。牵头开展专项排查活动，重点排查网络借贷平台、“套路贷”、“校园贷”、“佳丽贷”、非法高利放货，众筹平台、虚拟货币交易平台、代币发型融资(ICO)等行业领域存在的投融资活动是否涉嫌非法集资。
3、强化打击力度，持续形成震慑实效。对于房地产领域
已经暴露的非法集资案件，我区都组织了工作组进驻，开展确权登记、资产摸底、问题梳理等工作。目前，已经办结的有6件，13个项目负责人被追究刑事责任。
三、房地产领域非法集资案件的特点
1、形势严峻。据公安部门统计我区已连续三年涉众型经济犯罪案件立案总数占全市65%，其中已立案房地产领域非法集资案件数占全市总数的70%，还有多个隐形暴雷风险案件。加上我区地处城区，在建在售楼盘众多，约占全市总数的68%，在经济下行、融资困难的情况下，大部分楼盘都不同程度的存在非法集资问题。
2、影响恶劣。自2014年以来，全区因房地产项目引发的到市、区集访案件近百起，占全区信访集访总数的70%。涉及人员5600多人次，因房地产项目停工烂尾引发了大量的农民工讨薪、购房户聚集、债权人闹事、拆迁户集访等不稳定事件，危害突出，影响恶劣。
3、处置艰难。非法集资案件取证难，案件固定资产处置更是困难重重。从涉案金额上看，犯罪嫌疑人所认可的金额与债权人申报金额相去悬殊，犯罪嫌疑人极有可能巧妙地利用了司法解释保护了其非法利益。因此，即使相关犯罪嫌疑人被追究了刑事责任，但民事清债却无法厘清，导致案结事未了，造成不同规模的集体上访、反复上访、越级上访现象。
四、存在的问题和原因分析
1、各级重视不够，部门监管不力。一是工作机构运转不灵。
我区虽然成立了“打非办”，但是没有成立房地产领域专项非法集资打击处置领导小组，没有建立涵盖相关部门的联席会议制度，工作缺乏组织领导，信息无法互通。由于非吸案件本身问题错综复杂，在案件办理中遇到的问题和困难不知道找哪个领导汇报?谁来拍板?而公检法部门对于房地产领域非法集资案件的统一执法尺度的问题、刑事附带民事要如何处理的问题等等又有不同看法。没有一个权威机构来商定，许多问题只能一拖再拖。二是市级职能部门欠位缺位错位严重。不动产登记、建筑综合验收、消防审批、银行开户、法院异地起诉等事项涉及的许多职能职责都在市级职能部门，而一旦有房地产领域非法集资案件爆发，他们就简单地以属地管辖为由将案件交给区里，在市级层面，房地产领域非法集资行为基本处于无监管状态。导致后期处置工作协调难度大，甚至在区工作组开展调查处置时他们也采取不支持不配合甚至阻碍的态度，区级工作组根本无法开展工作。
2、防范措施单一，打击力量薄弱。
由于房地产领域的非法集资隐蔽性强，我区对民间融资的监测缺乏有效的手段，虽然平时会组织对重点楼盘开展扫楼清查，但收效甚微，监测预警主要依赖群众举报。实际上一旦发生举报，往往是事态已到非常严重的地步，导致乱象丛生、混乱无序。调研中办案部门反映，房地产非法集资案件中犯罪嫌疑人无一例外都是投案自首，且投案自首的时间节点都是选在付的利息抵本金的司法解释出来后。在进入司法程序前，相关部门对某些集资行为的定性不够明确，也无对应的管控措施，少数部门甚至抱着“事不关己、高高挂起”的心态，没有形成“政府牵头，各部门齐抓共管、各警种共同参与”的合力，仍然停留在公安经侦部门单打独斗的状况。而区公安分局经侦大队现有民警15人，平均年龄44岁，证券、审计、经济、金融、情报等专业人才缺乏，很难应对非法集资案件警力的需要。案件工作组的同志也反映，工作组成立初期相关部门都明确了专人，但绝大多数不愿做事、不敢担当，时间久了，往往到最后工作组就剩下一两个人在守摊做事。
3、非法集资隐蔽性强，宣传工作停留在表面。民间借贷与非法集资之间存在交叉之处，都是一种还本付息的融资行为。房地产领域非法集资一般以开发房地产需要资金周转为由，向借款人出具借款凭据，约定高额利息，从形式上看与正常的民间借贷无异，且很多借贷都是亲戚朋友之间的口口相传，老百姓尤其是一些中老年人很容易就掉入“高回报”的“陷阱”中。政府及其相关部门、乡镇、街道对远离非法集资的宣传看似轰轰烈烈，但是多停留在面上，没有深入触及广大老百姓的内心，让他们产生共鸣，自觉抵制非法集资，理性投资、合法理财。
4、司法存在漏洞，刑民交叉致使处置分配不公。工作组在处置资产时最头疼的是刑民交叉问题。也就是个别参与非吸的人员故意隐瞒借贷事实，待刑事处置完时，另行直接起诉，要求法院查封相关房产，有的案件是在外地法院起诉，使工作变得非常被动。如金源房地产非法吸收公众存款案中的投资者谭某，拒绝配合公安机关调查取证，通过法院民事诉讼直接申请法院执行其连本带息2000多万元的债权，冻结了金源房地产全部土地，查封78
套房产，给工作组处置资产带来了巨大困难。而谭某实际借款本金仅489万元，已收回利息526万元。再如金桥名邸项目被长沙、湘潭等5个法院同时执行。
五、建议和意见
1、建立机构，压实责任。一是加强组织领导。建议市、区两级政府分别成立由政府主要领导任组长，政府分管领导任副组长，包括金融、财政、住建、房产、市场监督管理、信访、银行、银保监局、税务、政法机关等相关部门的打击和处置非法集资工作领导小组。定期召开非法集资联席会议制度，制定完善打击和处置非法集资的工作制度和工作程序，及时研判非法集资犯罪案件新态势、新情况、新问题，上下联动、内外联动，形成合力，不断提升打击处置工作效果，形成持续打击非法集资犯罪的高压态势。二是明确责任分工。市级职能部门、各行业主管、监管部门要将防控本行业、本领域非法集资作为履行监督管理职责的重要内容，加强日常监督。人民银行要牵头银监、金融、公安和各金融机构，建立涉嫌非法集资可疑资金监测制度，对各类账户交易中具有涉嫌非法集资异动特征的资金进行分析识别，定期归集提出预警报告。公检法机关要不断加大案件侦办力度和速度，对各类非法集资行为坚决依法打击，做到了“露头就打、发现就查”。尤其是公安部门要配齐配强经侦队伍，加强警种之间的协作。要探索建立金融案件快速处理机制，银监部门要配合公安机关建立非法集资案件资金账户查询、冻结绿色通道，提供案件资金查询、冻结便利，最大限度追缴涉案资产。
三是对已经出现问题的楼盘及时派驻工作组。工作组人员要相对固定，一个楼盘一个工作方案，进一步明确工作组职责范围，规范工作程序，提供后勤保障等。
2、全面排查，分类处置。建议在市政府的统一安排部署下，由市住建部门牵头，市级相关职能部门、区政府及其相关部门参与，对辖区房地产开发企业开展风险排查，进一步摸清全市房地产开发领域非法集资风险底数，掌握涉嫌非法集资活动的种类、动向和苗头等基本情况，采取有效措施及早化解房地产开发领域非法集资风险隐患，对排查出的风险线索予以分类处置：①对暂未造成较大影响、风险较低的违规行为，采取诫勉谈话，责令限期整改，视情况出具《绝不从事、参与或推广非法集资活动承诺书》；②对有实业和业务支撑、风险可控的涉嫌违法企业，要宣传政策、加强引导，采取行政强制手段督促其规范经营，立即停止集资行为，并采取有效帮扶措施，帮助企业妥善化解集资风险；③对涉嫌犯罪、性质恶劣的跨区域非法集资企业，及时移送公安机关依法严厉打击，并按照“三统两分”原则(即：统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳的工作原则。)妥善处置；④对业务模式复杂难以定性、即将或已经形成规模的，尽早组织有关部门会审研判，及时面向公众发布预警提示，稳妥有序化解集资风险。
3、夯实基础，化解风险。
要将防范非法集资纳入全领域矛盾纠纷排查活动之中，对非法集资相关情况进行深入细致摸排，进一步防范风险。乡镇、街道要建立领导小组，各村(社区)以村(社区)干部为骨干明确联络人，形成由市到区到乡镇(街道)、到村组(社区)的打非全覆盖网络。将防范、打击和处置非法集资各项工作纳入网格化管理范畴,加大打击和处置非法集资相关法律、法规培训力度,做到责任逐层传递、任务逐级落实。对发现的涉嫌非法集资行为或苗头,要逐级及时上报,努力将非法集资风险隐患化解在基层。
4、疏堵并举，规范发展。市、区金融办要加强对民间融资机构的监管，疏堵并举，趋利避害，引导民间融资阳光化、规范化发展。鼓励民间融资服务机构业务创新，支持民间融资登记服务机构开展债权转让业务。积极引进社会资本发起设立转贷基金、风险投资基金、私募股权投资基金、资产管理公司等地方金融组织，丰富地方金融业态。推动健全多层次资本市场体系，鼓励和引导民间资本进入资本市场。鼓励和支持金融机构开发更多的适合民间资金投资需求的金融产品和服务。
5、加强信息监管，做好正面引导。
加强非法集资广告检测，强化媒体自律责任，部署监管部门对广告经营者、发布者的检查，督促指导广告发布媒体落实审查责任，自查自纠。加强对门户网站、微博、微信、手机客户端等新兴媒体的监测防控，遏制非法集资网络化、扩散化趋势。依法严厉查处虚假违法广告，重点清理整治涉及宣传高收益、高回报，明示或暗示保本、无风险或保收益，夸大或者片面宣传金融服务或者金融产品等内容的广告。建立健全打防处非宣传教育工作长效机制，帮助社会公众提高金融法律知识水平和风险识别能力；警示企业不组织或参与非法集资，形成全社会自觉远离和抵制非法集资的浓厚氛围。
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