关于我省贯彻实施《中华人民共和国老年人权益保障法》情况的调研报告
湖南省人大社会建设委员会
2019年10月
收到全国人大社会委委托调研通知后，省人大常委会副主任周农作出批示，提出要求。我委制定调研方案，听取了省民政厅和省老龄办等单位关于老年人权益保障法实施情况及养老服务工作情况汇报。9月上中旬，我委组成2个调研组，由主任委员祁圣芳率队赴邵阳市及隆回县、新邵县，副主任委员张慧率队赴衡阳市、株洲市及醴陵市开展调研。调研组听取当地政府情况汇报，与相关职能部门负责人以及人大代表、社区工作人员、养老机构工作人员、老年人代表座谈，实地考察敬老院5个，福利院2个，养老机构6个，了解法律实施及养老服务工作情况。现将调研情况报告如下：
一、主要做法及成效
2018年末，我省常住人口6898.77万人。其中，60岁以上老年人口1276.27万人，占全省常住人口总数18.5%，较上年度上升0.34个百分点；65岁以上人口总数863.72万人，占全省常住人口总数12.73%，较上年度上升0.45个百分点。80岁以上高龄老人166.51万人，90岁以上高龄老人14.96万人，分别占60岁以上老年人口总数13.05%和1.17%
，百岁老人2486人。我省各级政府认真贯彻实施老年人权益保障法，切实履行职责，努力推动我省老年人老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，取得较好成效。
（一）高度重视，从制度和组织上为老年人提供保障
我省注重不断完善政策法规，为老年人权益保障和养老服务业发展提供制度和组织保障。一是省委、省政府及职能部门高度重视老龄工作。坚持把老年人权益保障工作摆在重要议事日程，列入重要工作安排，先后出台了《湖南省人民政府办公厅关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》、湖南省老龄办等十三部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的实施意见》《关于做好2019年养老院服务质量建设专项行动的通知》等30余件助老惠老文件。省发展改革委、省民政厅、省卫生健康委、省老龄办等联合印发“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划、健康老龄化行动方案，提出了老龄事业目标任务和量化指标，明确了发展任务和保障措施。将新增2万张养老床位、农村特困人员供养服务机构建设纳入重点民生实事项目，将基本养老服务补贴、每千名老年人拥有养老床位数纳入县市区全面建成小康社会考核体系。二是不断完善老年人权益保障地方性法规。省人大常委会注重加强老年人权益保障立法，确保国家法律政策在我省落实。早在1986年省人大常委会就作出《关于维护老年人合法权益的决议》，1989年作出《关于将农历九月九日定为全省老人节的决定》，1990年制定《湖南省老年人保护条例》。1996
年全国人大常委会制定《老年人权益保障法》后，我省于2001年1月出台了实施办法，2015年9月根据修正后的《老年人权益保障法》，修订了我省实施办法，着重增加了养老服务内容，实施办法38个条文有13个条文是关于养老服务的规定。三是充分发挥老龄委综合协调作用。成立了由省委、省人大、省政府有关部门组成的省老龄委，目前，省老龄委共有38个成员单位，制定了省老龄委工作规则，明确了省老龄委成员单位工作职责，每年召开会议，部署老年工作。各市（州）、县（市、区）都成立了老龄委。基本形成了党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合的工作局面，有力保障了老龄事业健康发展。
（二）强化宣传教育，努力营造敬老爱老助老氛围
一是大力宣传老年人权益保障法律法规。通过发放资料、制作横幅、宣传栏、街头法律咨询等方式，在全省开展老年人权益保障法普法宣传活动，提升全社会保护老年人的法律意识。二是弘扬敬老孝亲文化。组织开展“敬老月”系列活动和“孝亲敬老之星”评选表彰、微孝大爱等活动，大力弘扬敬老孝亲文化，强化家庭养老社会基础。三是积极落实老年优待政策。在重要时间节点，走访慰问老党员、离退休老干部和高龄、特困老人。122个县市区对65岁以上的老年人实行免费乘坐城市公交车。四是注重老年人维权工作。基本形成了“省-市（州）-县（市、区）-乡镇（街道）-
村（居）”五级法律援助网络。开展湖南省老年消费教育“进社区、进单位、进家庭”活动，发放《老年人防诈骗手册》《老年消费教育指导手册》，提高了老年人消费维权能力和自我保护意识。
（三）坚持以人为本，筑牢老年人社会保障体系
积极应对老龄化，建立健全老年人社会保障体系，确保老年人各项合法权益落到实处。一是全面建立并逐步完善养老保障制度。我省由城镇职工基本养老保险、企业退休人员基本养老金与城乡居民基本养老保险组成的养老保障体系，实现了老年人群体的全覆盖。其中企业退休人员基本养老金实现“十四年连涨”。二是建立全方位老年医护体系。省医保局有序实施城乡居民医保整合，做到城乡制度统一，2019年城镇职工医保、城乡居民医保政策范围内报销比例分别提高到81.5%和63.2%。扩大老年人医保报销范围，将老年人慢性疾病纳入特殊门诊补助范围，针对行动不便的老人实施家庭病床医保报销政策。基层医疗卫生机构为辖区内65周岁及以上老年人免费体检。三是建立健全贫困老年人救助制度。我省城乡低保对符合条件的老人“应保尽保”，全面实现农村低保与国家扶贫标准“两线合一”。将低保家庭、城乡特困人员中的老年人全部纳入医疗救助范围。四是建立高龄津贴、百岁老人长寿保健补助制度。2017年，全省有103个县（市、区）为符合条件的80周岁以上老年人发放高龄津贴，112个县（市、区）提高了百岁老人长寿保健补贴标准。2018年省政府发文对各市州进一步提出要求。2018年，长沙市在我省率先实行普惠性质的老年津贴制度，对年满80-89岁老人每人每月发放100元补贴，对年满90-99周岁老人每人每月发放200元补贴，年满100
周岁以上老人，每人每月发放500元长寿金。衡阳市对年满100周岁以上老人，每年每人发放10000元。五是建立老年人意外伤害保险制度。我省年均200万老年人参保。六是建立养老机构责任保险制度。我省年均10万张养老床位投保。
（四）加强权益保障，完善老年人养老服务体系
一是加强养老服务基础设施建设。加强敬老院、福利院等公办养老机构建设和提质改造，充分发挥公办养老机构示范引领和兜底保障作用。目前，全省有乡镇敬老院1859所，市县老年人福利机构136家、民办养老机构363家。有各类养老床位44万张，每千名老人拥有养老床位数36张；护理型养老床位数占比高于30%；100%的养老机构都能够提供不同形式的医疗服务。2019年我省安排专项资金支持19个空白市县和贫困市县老年人福利机构新改扩建，预计新增床位4000余张。株洲市着力推进“县市区有示范性养老服务中心、乡镇（街道）有养老中心、村（社区）有日间照料中心、小区有驿站”的四级养老设施网络建设。推动以适老宜居为目的的无障碍环境建设，长沙市、常德市获得了“全国无障碍建设先进城市”称号，近两年来，长沙市新建的229个居住小区、1146栋居住建筑全部建设了无障碍设施。
二是深化养老服务业综合改革试点工作。积极推进养老“放管服”改革，相继推进养老服务综合改革、公办养老机构改革、医养结合、智慧健康养老、居家社区养老服务、标准化等多项改革试点工作。目前，长沙、株洲、湘潭、常德、岳阳、益阳、衡阳、永州、郴州9
个城市已纳入国家居家社区养老服务改革试点，韶山市开展农村邻里互助式养老服务试点，张家界市武陵源区开展“三村四寨”农村互助养老试点。衡山县大胆探索和拓展养老管理模式，被国家老龄委评为“全国示范性养老院”。
三是发展农村养老服务。加快乡镇敬老院设施建设， 2019年我省安排资金支持22个区域性敬老院建设和34个敬老院照料护理区建设，预计新增护理型床位2610张。开展农村留守老年人关爱服务工作，建立农村留守老年人信息台账108万份，推动50%以上的县建立定期探访制度。隆回县依托现有农村公共服务资源，有效整合农村闲置资源，近五年来，新增农村养老服务示范点14个、农村幸福院91家，社区（村）日间照料中心6家，配套床位438张。该县572个社区（村）都成立了老年协会，为老年人开展各种服务。
四是鼓励社会力量参与养老事业。积极培育民办养老机构和一批养老服务企业、社会组织，如康乃馨、康乐年华等10多家养老企业和组织已成为我省乃至全国知名品牌。连续五年举办老年产业博览会，连续两年举办养老产品暨康复辅助器具设计大赛。醴陵市全面放开社会资本参与建设，社会资金总投入1.387亿元，6家社会养老机构床位数达到1210张。
五是开展养老信息化服务。以互联网+为支撑，布点建设居家养老服务信息呼叫平台135个，为居家老年人提供生活照料、家政服务、送餐服务等20多项服务，打造“没有围墙的敬老院”。长沙市天心区以“互联网+
养老”模式，运用智能化、信息化手段构建机构养老、居家养老、社区日间照料有机结合综合服务体系。湘潭市雨湖区、岳塘区、韶山市、邵阳市大祥区建立养老服务呼叫中心，实现对居家养老对象数字化、“管家式”电子服务。
六是加强养老服务监督管理。积极做好养老机构备案登记工作。建立监督激励制度，强化日常监管。对全省养老机构全面开展长效性消防安全检查，开展消防安全工作培训，消除火灾隐患。2017年开展养老院服务质量建设专项行动，整改养老机构1160家，关停181家，出台7个省级养老服务地方标准。
（五）积极探索，扎实推进医养结合
一是加强政策创制。建立长期护理保险、医养结合机构纳入定点医保，简化医养结合机构设立流程，实行“一个窗口”办理。二是探索多种模式。从2015年开始，我省开展医养融合试点工作，将医养融合作为健康养老服务转型发展的一个重要方面来抓。长沙、湘潭、岳阳三市纳入国家级试点城市，21
家养老机构开展医养融合模式试点，摸索出了机构融合型、社区嵌入型、居家服务型三种医养结合模式。机构融合型有单独建立养老医院的，如岳阳市原洞氮医院转型成为岳阳市老年病医院，主要为残障老人、慢性病老人、易复发病老人以及绝症晚期老人提供养老和康复医疗服务。有在养老机构建立医院的，隆回县依托魏源老年公寓建立魏源老年康复医院，建成邵阳市首家民营医院医养结合养老机构。更多的模式是养老机构与医院合作，为老年人提供养老、疗养、疾病治疗服务。
二、存在的主要困难和问题
（一）老龄化形势严峻，对老龄工作认识有待进一步提高
我省老龄化程度在持续加深，面临很多困难和挑战。一是老龄化趋势较快。预计到2035年，我省60岁以上老年人将达2064.78万，占比30.1%；2050年将达到峰值2415.84万人，占比36.17%，届时平均不到3个人中就有1个老年人。高龄老人增速快，预计未来五年我省每年净增高龄老人8-10万。老龄化严重，对养老服务形成严重挑战。二是有的地方和部门对老龄工作认识不够。一些地方学习宣传老年人权益保障法停留在较浅层面。少数地方和有的部门领导干部和工作人员对老年政策法规了解不深，对法律主体责任认识不足，一些法律规定，如无障碍设施建设等未能贯彻落实到位。
（二）养老服务设施建设发展不平衡，社会力量参与积极性不高
一是养老公共设施建设发展不平衡。有的地方养老服务基础设施规划编制滞后，普遍不被重视或缺乏，家庭和公共设施老化改造工作推动较慢，乡镇（街道）、社区（村）为老年人提供一站式服务站点过少；有的农村，养老服务基础设施基本处于“空、缺、无”状态。二是资金和扶持政策落实较难。老龄事业发展的有关扶持政策涉及国土、财政、住建、卫健、税务、电力等多个部门，相关部门缺少相应的具体措施，扶持政策在实际执行中难以落实，其中最为突出的是土地政策制约着养老机构的发展。三是养老服务机构特别是民办养老机构抗风险能力弱。养老服务机构投入大、风险大、利润低、收回投资周期长，特别是入住老年人一旦发生意外，养老机构可能一年下来等于白干，导致民办养老服务机构举步艰难，影响社会力量参与养老事业的积极性。
（三）传统家庭养老面临新困难，政府养老公共服务亟待加强
家庭是养老服务体系的基础，目前家庭养老面临新困难。一方面，目前90%的老年人在家以自助或家庭成员照顾为主，加速形成的“4-2-1”家庭结构模式，一对夫妇要承担赡养四个老人的义务，加之工作、教育孩子，子女对老人的照顾分身乏术。农村劳动力转移致使农村家庭养老功能逐渐缺失，留守老人的养老问题突出。另一方面，政府现在提倡和推行新型的居家养老模式，老年人在家养老，社区提供服务，但目前社区既承担自治功能又承载政府许多职能，而且社区工作人员少，要完全承担起政府养老公共服务事项很难做到。城市老旧住宅没有电梯，居家养老存在困难。
（四）养老服务专业护理人才缺乏，服务队伍不稳定
现阶段养老服务专业人才培养较为滞后，专业人员缺乏、服务水平不高，直接制约和影响着养老服务业的发展。养老机构招聘护理人员难，年青人不愿意干，做护理服务的大多是四、五十岁的人员，年龄偏大，文化素质、专业程度不高。基层养老机构落实编制困难，工作人员基本上是2-3
个临时招聘人员，服务对象多，工作辛苦待遇低，城市养老机构护理人员月均工资2000多元，农村敬老院护理人员月工资才1000多元。养老机构留人难，养老服务队伍不稳定。
（五）养老机构“一床难求”与床位空置并存，医疗保障有差距
目前，养老机构床位总量不能满足多层次养老需求，一方面，公办的、条件好的养老机构“一床难求”，另一方面，有的养老机构床位入住率不高，床位空置，主要原因是生活能自理的老人不愿意住，愿意住的老年人一般生活不能自理，养老机构缺乏专业护理，不愿接纳。医保政策对养老消费支持不足，老年人个人负担部分比例高，现行医保政策无法解决老年人养老护理服务费用支出问题。
（六）现行老年人权益保障法与形势发展不相适应，有待修改完善
现行老年人权益保障法与新时代老龄事业发展不相适应，需尽快修改完善。一是有些规定需要进一步细化，增强可操作性；如财政投入、养老设施建设、医疗保障、养老服务优惠政策等需要进一步做出明确规定。二是有必要根据老年人新需求和老龄事业发展增加有关规定。如老年健康服务体系、家庭养老支持政策、建立护理照料假等都应增加规定。三是地方一些维护老年人权益的好做法有必要上升为法律。
三、几点建议
（一）坚持以人民为中心的发展思想，增强老龄工作的责任感、紧迫感
党中央高度重视老年人权益保障和养老服务工作，党的十九大报告对“老有所养”作出部署，***总书记多次作出重要指示。地方各级政府及有关职能部门要进一步提高认识，坚持以***新时代中国特色社会主义思想为指导，把老年人权益保障工作摆上重要议事日程，把《老年人权益保障法》的各项规定真正落到实处。国家要积极应对人口老龄问题，加强顶层设计，完善政策措施，进一步强化部门职责，推动老龄事业高质量发展。
（二）加大财政投入，加强养老服务设施建设
要进一步加大财政投入，深化公办养老机构改革，稳步提高护理型床位占比，推进公办养老机构入住综合评估制度，不断满足失能老年人的基本养老服务需求。加强农村敬老院提质改造，推动服务设施达标。加快与老年人日常生活密切相关场所的适老化改造力度，打造宜居环境。加强城市道路、公共交通工具、公共建筑，特别是医院的无障碍建设与改造，重点对坡道、楼梯、电梯等进行改造，打造适老出行环境。大力发展民营养老服务业，取消养老机构设立许可，按规定实施备案管理，加强事中事后监管。完善落实社会力量参与养老服务优惠扶持政策，采取公建民营、民办公助等方式，引导社会力量建设运营养老机构、社区日间照料中心、养老服务信息平台。
（三）健全养老服务体系，进一步推进医养结合
要进一步建立健全居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，着力解决当前养老服务供需矛盾，满足老年人多层次、多样化的养老需求。一是厘清政府、市场、家庭在各项老龄工作上的边界与职责，政府要从养老服务“托底型”向适度“普惠型”转变，让广大老年人群共享社会发展红利。推行政府购买服务、市场化有偿服务、志愿者公益服务相结合的养老服务方式，增加养老公共产品和服务供给。对养老基础薄弱的农村倾斜，逐步推进“基本公共服务均等化”。二是以社区为依托，充分利用社区资源为老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，发挥社区（村）对家庭养老增能的作用。没有设立社区卫生服务站、护理站的，强化家庭医生签约服务。三是发展家庭互助式养老，建立“养老互助组”，让稍年轻的老人照顾年老的老人。切实推进医养结合，要进一步落实国务院关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见，探索推广可复制的医养结合模式，明确养老机构与医疗卫生机构在养老服务方面的关系、职责、服务标准，提高医疗报销比例、护理补贴标准，建立多层次长期照护保障体系。
（四）加强护理人员培养，稳定养老服务队伍
医疗需求是老年人在养老服务中最重要的需求之一。要出台政策，建立完善创新我国养老服务业人才培养的体制和机制，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，形成科学培养格局。推动大专院校开设老年医护等专业，鼓励社会开展老年护理相关职业技能培训，完善养老服务人员技能考核和评价机制。要提高养老服务工作人员特别是护理人员的工资待遇，改善工作条件，着力稳定养老服务队伍。
（五）修订老年人权益保障法律，提高老龄事业法治化水平
根据党的十九大报告部署要求和***总书记对老龄工作的重要指示精神，建议结合老年人新的需求和老龄事业发展新形势，对现行老年人权益保障法进行修改补充完善，为保障老年人权益，提供更好的法治保障，增强老年人获得感、幸福感、安全感（具体修改建议见附件）。
附：
关于老年人权益保障法修改建议
一、修改条款
1、建议《老年法》第五条第二款，将“支撑”修改为“补充”，增加“医养相结合”，即：国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。
理由：按照国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号）表述。
2、建议《老年法》第十条，增加：“应当”；删除：“按照国家有关规定”。即：各级人民政府和有关部门应当对维护老年人合法权益和敬老、养老、助老成绩显著的组织、家庭或者个人，对参与社会发展做出突出贡献的老年人给予表彰或者奖励。
理由：原规定表彰难度很高，工作难度大。
3、建议《老年法》第二十九条，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，修改为：城乡居民医疗保险
理由：根据国家部署，今年底前完成整合，统称为，城乡居民医疗保险。
4、建议《老年法》第三十条第一款，修改为：国家建立健全长期照护服务体系，加快实施长期护理保险制度，保障老年人的护理需求。
理由：按照国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号）表述。
5、建议《老年法》第三十七条第二款，删除“逐步”，即：对经济困难的老年人，地方各级人民政府应当（逐步）给予养老服务补贴。
理由：目前各省市基本落实，可以上升为法律规定。
二、完善条款
1、建议《老年法》第八条第一款，增加“推进实现健康老龄化”，即：国家进行人口老龄化国情教育，增强全社会积极应对人口老龄化意识，推进实现健康老龄化。
理由：与我国实施健康老龄化战略同步。
2、建议《老年法》第八条第二款，增加“县级以上人民政府负责老龄工作机构做好组织、协调、指导、督促工作，在全社会﹒﹒﹒”，即：全社会应当广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动，县级以上人民政府负责老龄工作机构做好组织、协调、指导、督促工作，在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。
理由：明确主体责任。
3
、建议《老年法》第二十九条，增加第三款：“国家加强重大慢性病防治工作，逐步扩大城乡居民基本医保在国家基本医保用药目录范围,将其门诊用药纳入医保支付，提高报销比例”。
理由：2019年9月11日国务院常务会议相关内容。
4、建议《老年法》第三十七条，增加“推动医疗卫生和养老服务深度融合”“完善农村养老服务”，即：地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，推动医疗卫生和养老服务深度融合，发展城乡社区养老服务，完善农村养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。
理由：按照《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）内容。机构改革，老龄工作新增职能。
5、建议《老年法》第三十八条，增加“老年健康”，即：地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等老年健康服务设施和网点，就近为老年人提供服务。
理由：按照国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号）表述。
6、建议《老年法》第三十九条第二款，增加“老年健康服务”，即各级人民政府和有关部门在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年健康服务、老年文化体育活动等设施。
理由：《“十三五”健康老龄化规划》要求在投融资、土地供应、落实税费优惠、人才培养、政策保障等方面对老年健康服务工作予以支持和倾斜。
7、建议《老年法》第四十九条，增加第二款，增加“老年人意外伤害保险”，即：地方各级人民政府应当为经济困难老年人购买老年人意外伤害保险。
理由：目前各省市基本落实，可以上升为法律规定。
8、建议《老年法》第七十一条第三款，增加“县级以上人民政府教育部门负责老年教育的指导。即：”各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。县级以上人民政府教育部门负责老年教育的指导。
理由：明确主体责任。
三、新增条款
1、建议《老年法》第五条，新增第三款（原第三款为第四款），即：国家建立和完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的老年健康服务体系。
理由：机构改革，老龄工作新增职能。
2、建议《老年法》第二十七条，新增第二款，即：鼓励成年子女与父母共同生活，对三代同堂共同生活的贫困家庭、四代以上同堂共同生活的家庭，地方各级人民政府应当给予补助或奖励。
理由：国家建立健全家庭养老支持政策具体条款。
3
、建议《老年法》第三十八条，新增第二款，（原第二款、第三款分别为第三款、第四款），即：村民委员会、居民委员会应当建立老年人特别是空巢、留守老年人的信息档案和定期巡访制度，组织开展关爱活动，了解老年人特别是困难家庭和空巢、留守老年人的生活状况。
理由：加强困难家庭、空巢、留守老年人关爱服务工作。
4、建议《老年法》第五章 社会优待，新增条款：独生子女的65周岁以上父母患病住院治疗，用人单位应当给予每年累计不超过15天的护理照料假，护理照料假期工资福利等基本待遇不变。
理由：根据老龄化面临的新情况，国家有必要建立健全家庭养老支持政策；云南省地方性法规已有规定，受到全社会的好评，可上升为法律规定。
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